3. Управление в России с начала XIII века до 1917 года.

В 1237—1240 гг. русские князья потерпели тяжелое пораже­ние в результате нашествия войск Монгольской империи во гла­ве с ханом Батыем.

В 1206 г. на собрании монгольской племенной знати — ку­рултае было оформлено создание Монгольского государства. Его возглавил один из монгольских ханов Темучин, провозглашен­ный Чингисханом.

Государственное управление в Монгольской империи было тесно связано с военными потребностями и опиралось на тради­ционную иерархию кочевого общества. В ее основу были поло­жены принципы родоплеменного быта — вожди возглавляли род, несколько родов объединялись в племя, племена — в союзы пле­мен, и т.д. В результате вся система управления носила автори­тарный аристократический характер и была неотделима от воен­ной иерархии, строившейся на основе десятичной системы.

Чингисхан обладал неограниченной властью и осуществлял ее через наследственную кочевую аристократию.

В отличие от большинства кочевых государств в Золотой Орде существовал развитый чиновничий аппарат. Хан определял лишь принципы и основные направления функционирования государ­ства, не занимаясь конкретными вопросами управления.

Идет процесс неуклонного возрастания воен­ной и экономической мощи русских земель во главе с Москвой, укрепление их единства.

В результате военно-политических потрясений XIIIв. часть Галицко-Волынских, Черниговские, Смоленские, Полоцкие и некоторые другие древнерусские земли вошли в состав Великого княжества Литовского, образовавшегося на рубежеXII—XIIIвв.

Система государственного управления княжества представляла собой синтез языческой литовской, южной и юго-западной русско-православной государственных традиций и транслируемым через Польшу элементов западноевропейского государственною права, в частности городского самоуправления. Во главе Литвы стоял великий князь — господарь.

С 1507 г. стал созываться Великий вальный сейм — сословно-представительный орган, состоявший из двух палат: Сената и палаты депутатов.

Разнообразным было местное управление и самоуправление, отражавшие местные исторические традиции и сложное админи­стративное деление Литвы.

Города имели самоуправление, принципы которого опирались на «магдебургское право». Во главе города стоял войт, первона­чально назначаемый господарем, а затем выборный. Ему помо­гали выборные радцы из городской верхушки. Рада ведала адми­нистративно-хозяйственными и гражданско-судебными делами.

Этногенез великорусского этноса и создание единого Русского (Московского) государства проходили в сложнейших геополити­ческих условиях — титанической борьбе с исламизированной Зо­лотой Ордой и принявшей католицизм Литвой.

Золотая Орда как один из мощных внешнеполитических факторов образования Русского (Москов­ского) государства не могла не влиять на темпы и характер рус­ского политогенеза.

Московское княжество возникло в конце жизни Александра Невского.

Духовной основой формирования единого Русского государства было православие. Складывающаяся русская цивилизация детерминировалась православным типом духовности, евразийскими природно-ландшафтными условиями, самобытной государственностью, особенностями правовой культуры, мента­литета и хозяйственной жизни.

Победа на Куликовом поле (1380 г.) не позволила Дмитрию Донскому свергнуть иго, но Москва окончательно закрепила за собой роль общенационального центра.

В 1439 г. на Флорентийском соборе Константинопольская патриархия в надежде на помощь Запада в борьбе с натиском османов подписала унию с католической церковью.

Иван III(14621505 гг.) и ВасилийIII(15051533 гг.) завер­шают политическое объединение собственно русских земель и создание единого Русского государства.

После походов 1471 и 1478 гг. Иваном III в состав Московско­го великого княжества были включены Новгородские земли.

По мере распада Золотой Орды особое значение приобретает переход под власть Москвы тюркоязычной знати с подвластными родами.

К собственно государственному управлению относились сбор налогов, система призыва на военную службу и судопроизвод­ство.

Главой государства был «великий князь всея Руси» — титул, утвердившийся за Иваном III. Он обладал законодательными, административными и судебными полномочиями, которые постоянно расширялись.

Важная роль в системе управления принадлежала боярской Думе

Идет процесс трансформации дворцово-вотчинного управле­ния.

Реальными исполнителями воли великого князя были дья­ки. Они составляли аппарат боярской Думы, казны и двора.

К началу XVI в. централизация государственного управления не была завершена, оно сохраняло значительное разнообразие и архаические порядки.

По своей форме Российское государство первой половины XVI в. было сословной монархией. Свою власть в стране вели­кий князь фактически делил с удельными и служилыми князья­ми, боярской Думой как органом власти феодальной аристокра­тии и церковью как органом власти духовенства.

Важным событием в политической жизни страны было при­нятие 16 января 1547 г. Иваном IV титула царя.

За период с середины XV до середины XVI в. территория России увеличилась в 6 раз. В этих условиях система управления, рассчитанная на неболь­шие владения, должна была уступить место новому аппарату власти.

Видимо, есть два способа управления большими территория­ми: первый — когда значительную роль играет местное самоу­правление, выбранное населением и отчасти контролируемое из центра. Второй способ — сверху донизу всеведущая администра­тивная власть, которая подавляет всяческое самоуправление.

В XVI в. Земский собор как учреждение лишь формировался и первоначально не имел ни четкой структуры, ни четкой компе­тенции.

В середине 50-х гг. завершается реорганизация центральных органов управления («изб»), за которым позднее закрепилось наи­менование приказов.

Создание приказов представляло собой только начальный этап централизации государственного аппарата.

Значительные изменения произошли в системе местных ор­ганов власти. Институт кормлений постепенно был ликвидиро­ван.

Губная и земская реформы, а также введение воеводского управления ослабляли власть феодальной знати и усиливали по­зиции дворянства.

Опричнина — это форсированная централизация без доста­точных экономических и социальных предпосылок. Цель опричнины как системы политических и экономичес­ких мер — установление в России режима личной власти царя.

В этих условиях свою реальную слабость власти пытаются компенсировать террором. Создается не четко работающий аппа­рат государственной власти, обеспечивающий выполнение реше­ний правительства, а аппарат репрессий.

Главным результатом опричнины стал новый механизм вла­сти, с помощью которого стало возможным управлять огромной страной, не поощряя, а наоборот гася ростки демократии. На смену сословно-представительной монархии в результате опричного переворота пришло самодержавие как форма политической и го­сударственной организации господствующего класса.

Стремление Ивана Грозно­го к неограниченной власти — также был одним из факторов, предопределивших переход к опричнине как инструменту управ­ления страной.

Эффективная система управления предполагает наличие: 1) эффективно действующего государственного аппарата; 2) опти­мального разграничения полномочий между государством и об­ществом; 3) развитых форм обратной связи между обществом и государством, позволяющих минимизировать ошибки госаппа­рата.

Из технологий управления, которые с успехом использовал Иван Грозный и к которым неоднократно в будущем будут обра­щаться руководители России, можно отметить два момента. Для достижения единоличной власти он применил такой прием, как шантаж своей отставкой, заранее рассчитав, зная менталитет рос­сиян XVI в., что она не будет принята. Во все века действенным способом для преодоления сопротивления государственного ап­парата было обращение руководителя страны напрямую к народу через голову бюрократии с целью направить энергию масс про­тив этой бюрократии.

В начале XVII в. неблагоприятное сочетание внутренних и внешних факторов приводит к распаду российской государствен­ности. Восстановление сословной монархии в форме самодержа­вия происходит на основе принципов теории «симфонии влас­тей» — двуединства духовной и светской власти.

К концу XVII в. система государственного управления сослов­ной монархии вступает в сложный этап модернизации всей по­литической системы страны, ее институтов и управленческого аппарата с заимствованием элементов европейского опыта, раци­онализма, но в целом на своей собственной цивилизационной основе.

Преобразования Петра I коснулись всех областей государствен­ного управления.

Орудием преобразований стало государство, которое одновременно реформировало себя само. Монарх не имел особого плана преобразований, россий­ский абсолютизм формировался постепенно на протяжении все­го правления Петра I. Он обрел главную опору в сильной регуляр­ной армии, бюрократическом аппарате государственного управления и государственной церкови.

Петр был убежден, что армия — наи­более совершенная общественная структура, что она — достой­ная модель всего общества.

Второй элемент опоры абсолютизма — бюрократический аппарат государственного управления с его регламентацией. Су­ществование слоя людей, постоянно находящихся на государствен­ной службе, и их правовое положение было оформлено в извест­ной петровской «Табели о рангах»

Церковь всегда была опорой царизма, но до начала XVIII в. существовала автономно от государства. Постепенно и первона­чально внешне малозаметно Петр провел реформу церкви. Он объявил себя главою церкви и уничтожил ее автономию.

Усиление власти Петра выразилось в создании Кабинета с личной канцелярией.

В 1711 г. было создано постоянно действующее высшее правительственное учреждение — Правительствующий Сенат.

В XVI — нач. XVIII в. органами центрального управления оста­вались приказы, которые бюрократизировались.

Приказы были преобразованы потому, что тормозили осу­ществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму.

Крупнейшей административной реформой местного управ­ления было создание губерний. Эта реформа совершенно изме­нила систему управления на местах.

Преобразования государственного управления, осуществлен­ные Петром I, имели прогрессивное значение для России. Создан­ные им институты государственной власти просуществовали бо­лее двух веков.

К концу 20-х гг. XVIII в. стали очевидны как фантастически ободряющие, так и ужасающие последствия петровского правле­ния. Россия встала перед выбором дальнейшего пути. К этой критической точке Россию подвел сам Петр.

В истории Российской империи период с 1725 по 1762 г., по меткому определению известного историка В.О Ключевского, назван «эпохой дворцовых переворотов». За 37 лет было три пе­реворота с участием феодальной аристократии и гвардии.

Каждая группировка имела своего претендента на престол и в случае победы получала высшие государственные должности, привилегии и поместья.

Петр I умер, не оставив завещания. В его записке сказано: «Оставить все...» без указания кому.

Русский престол заняла Екатери­на I. Но борьба за власть не только не прекратилась, но и усили­лась. Главную роль в государстве стал играть честолюбивый князь А.Д. Меншиков.

Власть Екатерины I установилась в форме абсолютной монар­хии. Абсолютизм окончательно оформился в первой четверти XVIII в.

На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма — наличие регулярной ар­мии, бюрократии, организованной финансовой системы, разви­вавшихся товарно-денежных отношений.

Став высшим учреждением в государстве, Верховный тай­ный совет ведал всеми важными внутренними и внешними дела­ми.

Сенат, провозгласивший Екатерину I самодержавной импе­ратрицей, ею же был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким.

7 мая того же года на престол по завещанию Екатерины I был возведен двенадцатилетний Петр II — внук Петра I. При Петре II вся власть была сосредоточена в руках Верхов­ного тайного совета, в состав которого вошли А.Г. и В.Д. Долго­рукие.

Петр II не оставил завещания. По завещанию Екатерины I престол переходил (если у Петра II не будет наследников) Анне — старшей дочери Петра I — с ее потомками.

Царствование Анны Ивановны рассматривается историками как одна из самых мрачных стра­ниц правления за всю историю дома Романовых. В годы биро­новщины влияние иностранцев на русский двор стало значительным. На высокие должности государственного управления вы­двигались иностранцы, преимущественно немцы.

Елизавета восстановила «пет­ровское детище» — Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия.

Значение Сената падало, в какое-то время снова повышалось, но ненадолго. На деле Сенат занимал положение центрального органа с обычными исполнительными функциями.

К середине XVIII в. аппарат Сената усложнился. В его со­став вошло несколько новых учреждений по финансовой, кре­дитной, торговой системе, управлению Московским универси­тетом.

Возрастающие задачи государства, развитие промышленнос­ти, торговли, обострение классовых противоречий вели к орга­низационным перестройкам центральных государственных орга­нов и изменению их полномочий.

Оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления была пестрой. Ее центральные государственные уч­реждения (коллегии, приказы, канцелярии) различались струк­турой и полномочиями.

Система местных учреждений была подвергнута значитель­ным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства в 20—30-е гг., когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось.

Череда дворцовых переворотов 1725—1762 гг. ослабила рос­сийскую государственность, все уровни управления.

Система управления строилась по-прежнему на фундаменте основных китов-устоев: самодержавии, крепостничестве, вотчинно-поместной собственности, сословности, что и определило его социальную антинародную направленность, централизацию и бюрократизацию всех этажей управленческой системы.

Необходимостью упорядочить систему управления была мо­тивирована в Манифесте 6 июля 1762 г. одна из причин сверже­ния Петра III. Екатерининские административные реформы кос­нулись всей системы государственного управления, начались с верхних ее этажей, роль которых после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного изменения их статуса и функ­ций.

Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполни­телем императорской воли, законов.

Для второй половины XVIII в. характерно развитие сослов­ного управления в России. Павел I пытался «исправить» все, что, по его мнению, было приведено в беспорядок матерью, действуя в том же русле аб­солютистского управления. Он стремился укрепить и возвысить принцип самодержавия, единоличную власть по прусским госу­дарственным образцам, внедрить в российское управление идеи почитаемого им родственника — короля Пруссии Фридриха: 1.

Революционное новаторство европейского управления откли­калось в России. Самодержцы стремились отгородить Россию от революционных бурь, государственно-управленческих нова­ций Запада, сохранить средневековые политические и иные ин­ституты, укрепить самодержавные фундаментальные основы аб­солютизма.

В первой половине XIX в. в государственном управлении су­щественно усилено значение высшего, императорского управле­ния, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями.

Наиболее значительным изменениям подверглась система центрального управления, действовавшая в XVIII в. на основе кол­лежского принципа, который перестал отвечать требованиям но­вого столетия.

Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потреб­ностям нового, XIX в.

Александр I сохранил статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией именем императора, хозя­ина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского прав­ления, а не только одним лицом.

Состояние государственного управления и службы определя­лось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрокра­тии. В начале XIX в. сказывались пагубные последствия осво­бождения дворян от обязательной государственной службы, жа­лованных им привилегий, отказа от петровского принципа повы­шения в чине при занятии соответствующей должности.

В истории административных преобразований первой поло­вины XIX в. выделяются три стадии, рубежами которых стали победа в Отечественной войне 1812 г. и скандальная смена брать­ев-монархов в декабре 1825 г., выступления декабристов, их казни и репрессии. Первая стадия характеризуется административны­ми преобразованиями. Послевоенный политический курс Алек­сандра I означал не только отказ от них, но и контрреформирова­ние отдельных сфер управления, что вообще присуще самодер­жавному реформаторству и определило реакционное содержание политики государственного управления во второй стадии. В 1825 г. она вылилась в усиление имперского характера управления, под­чинения лично императору всех органов высшего и центрального уровня, придания всей системе управления необычных черт и методов. Идея конституции для России объявлена преступной Николаем I, активные и последовательные ее сторонники приня­ли смерть на эшафоте, обречены на каторгу в сибирских рудни­ках.

В середине XIX в. резко обострилась потребность, сложились предпосылки реформ государственного управления. Трагическое для народа России поражение в Крымской войне обнажило со всей очевидностью характер и остроту перманентного кризиса, неприемлемость для России методов полицейско-прусского управления, применявшихся Николаем I три десятилетия.

Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение интенсифицировал свои функции, изменил органи­зационные структуры.

Комитет министров, существовавший с 1802 г, приобрел в пореформенное время характер высшего административного уч­реждения, по закону 1872 г. рассматривал вносимые царем про­екты наиболее важных законов, принимал постановления по пред­ставлению министерств, решал вопросы оперативно, имел узкий состав министров.

Министры подчинялись лишь императору. Организация рос­сийского центрального управления качественно отличалась в худ­шую сторону от европейского.

Во втором 50-летии своей «биографии» министерства прояви­ли себя как жизнеспособные органы самодержавного управле­ния, активно участвовали как в подготовке, так и в проведении реформ.

Повсеместным и основным звеном являлось губернаторство, которое было существенно укреплено как инсти­тут абсолютной власти и управления. Будучи высокопо­ставленным должностным лицом, чиновником МВД, он входил в высшую бюрократическую элиту, обеспечивал единство выс­шего, центрального и местного управления.

Одной из особенностей пореформенного государственного управления является дополнение его развитием существовавших и образованием новых форм общественного управления.

Учреждение земств — одна из ярких страниц пореформен­ной истории России, когда отмена крепостного права обнаружи­ла слабость существовавшей системы управления, которая сло­жилась и на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства, была одноносословной.

Городовым положением открыта но­вая страница в истории российского городского общественного управления.

Трагичной оказалась судьба реформ 60—70-х гг. в сфере государственного и общественного управления. Вынужденный ус­тупить мощной волне общественного давления в условиях кри­тической ситуации на рубеже 50—60-х гг., Александр II дваж­ды прерывал процесс реформирования во второй половине как 60-х, так и 70-х гг., начал отход от продекларированных им же самим принципов реформ.

Период с 1900 до 1917 гг. изучался в нашей истории в основ­ном как этап революционной борьбы угнетенных масс. События этого времени не рассматривались как интегральный общенацио­нальный кризис.

При рассмотрении управленческих проблем этого периода центральной является категория раскола (многозначное поня­тие). Это разрыв еди­нения царя и народа, Временного правительства и Петросовета, а также раскол внутри народа, классов, между сознанием и са­мосознанием и др. Особенность раскола этого периода — в двой­ственности системы власти и управления, наличии явного или скрытого двоевластия.

27 апреля 1906 г. в России начала работать Государственная дума. Дума была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя было принять ни одного закона, вводить но­вые налоги, новые расходные статьи в государственном бюдже­те.

В конце XIX — начале XX вв. Россия стала на путь модерни­зации и одновременно преодолевала традиционализм. Однако она не превратилась в страну либерального типа, а «застряла» между основными суперцивилизациями: традиционной и либеральной..

Самодержавная власть стремилась создать антикризисное управление: она сформировала в 1915 г. особые совещания по обороне и др.; в Думе был образован «Прогрессивный блок», раз­работавший программу смягчения политического кризиса; в 1916 г. была введена продразверстка и др. Однако это были ма­лоэффективные меры, антикризисного управления создать не уда­лось.