основы права стран ЕС

С течением времени разделительная черта между Сообществом и ЕПС становилась все более расплывчатой, и Раздел III Единого европейского акта, который закрепил юридическое признание ЕПС, определил, что Комиссия будет "полностью ассоциирована с деятельностью в рамках Политического сотрудничества", и что Европейский Парламент будет "с ней тесно ассоциирован". В Раздел III было также включено положение, предусматривающее создание политической и административной структуры ЕПС.

ОВП и ПБ должны проводиться в двух формах: систематическое сотрудничество и совместные действия. Первая основана на консультациях, общих позициях (на которые должны ориентироваться позиции государств-членов) и скоординированных действиях66. Вторая используется, если Совет принимает решение (на основе основных ориентиров, определенных Европейским советом), что вопрос требует проведения совместных действий. Установив принцип совместных действий, Совет всякий раз определяет область их применения, цели и продолжительность, а также средства, процедуры и условия их осуществления. В решении вопросов, связанных с ОВП и ПБ, Совет должен действовать на основе принципа единогласия, за исключением случая, когда Совет при принятии решения, что по данному вопросу должны проводиться совместные действия или на любой из стадий этих совместных действий, может принять решение (на основе принципа единогласия), что решения по конкретным вопросам в будущем будут приниматься квалифицированным большинством.

Институционная структура, определенная в Едином европейском акте, в большей части сохранилась. Председательствующее государство-член отвечает за осуществление общих мероприятий (в реализации этих задач оно, в случае необходимости, опирается на содействие государства-члена, которое председательствовало в предшествующий период, а также государства-члена, которое будет председательствовать вслед за ним). Комиссия всесторонне участвует в работе, связанной с выполнением этих задач. Государства-члены, являющиеся постоянными членами Совета безопасности, должны "обеспечивать защиту позиций и интересов Союза без ущерба для обязанностей, налагаемых на них Уставом ООН". Дипломатические и консульские представительства государств-членов и их представители в международных организациях обязаны сотрудничать, чтобы обеспечить согласование и осуществление общих позиций и общих мер.

Председательствующее государство-член должно проводить консультации с Европейским парламентом по важнейшим аспектам и основным альтернативам общей внешней политики и политики безопасности и должно обеспечить, чтобы позиции Европейского парламента были приняты во внимание. Европейский парламент может обращаться с вопросами к Совету и давать ему рекомендации.

Общий контроль за реализацией ОВП и ПБ возложен на Европейский совет. Он определяет принципы и основные ориентиры, в то время как Совет Европейских сообществ принимает решения для их осуществления. Комиссия полностью подключается к работе, выполняемой в области ОВП и ПБ. Административные расходы, связанные с ОВП и ПБ, которые несут институты Сообщества, покрываются из бюджета Европейских сообществ. Совет может решить (единогласно), что текущие расходы покрываются из бюджета Европейских сообществ, или определить, что такие расходы покрываются государствами-членами.

Самое поразительное в ОВП и ПБ – почти полное отсутствие федералистского элемента. Вся власть сосредоточена в руках Совета, который не обязан действовать в соответствии с предложением Комиссии: на практике существует противоречие относительно того, в какой степени Комиссия может выдвигать предложения. Все решения принимаются на основе принципа единогласия (за исключением случаев, когда государства-члены единогласно примут иное решение), какого-либо положения, предусматривающего принятие законодательства, не существует, и юрисдикция Суда почти полностью исключена.

СОТРУДНИЧЕСТВО

В ОБЛАСТИ ПРАВОСУДИЯ

И ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Похожая система предусмотрена Разделом VI Маастрихтского договора для сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, она включает политику по предоставлению убежища, контроль в отношении внешних границ Сообщества (т. е. границ с государствами, не являющимися государствами-членами), иммиграцию из государств, не являющихся государствами-членами, борьбу с употреблением наркотиков, международными преступлениями, сотрудничество по гражданским и уголовным делам, таможенное сотрудничество, сотрудничество полиций в целях борьбы с серьезными международными преступлениями. Перечисленные выше области рассматриваются как составляющие общий интерес: по условиям Договора государства-члены должны консультироваться, сотрудничать и координировать свои действия в этих областях79. Совет может принимать совместную позицию и предпринимать совместные действия. Он также может готовить соглашения и рекомендовать государствам-членам принять их. Если в соглашениях не предусмотрено иное, то меры, которые будут осуществляться государствами-членами, одобряются в Совете большинством в две трети голосов Договаривающихся сторон.

Другие аспекты системы аналогичны созданной в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Федералистский элемент и юрисдикция Суда ЕС также отсутствуют.

ЕВРОПЕЙСКИЙ ПАРЛАМЕНТ

Состав

Европейский парламент представляет входящие в Сообщество народы. Это определено в Статье 137 ЕС, предусматривающей, что он состоит из представителей народов государств, объединившихся в Сообщество". Однако, несмотря на это, члены Европейского парламента долгое время отбирались законодательными органами государств-членов и только в 1976 г. достигнуто соглашение о прямых выборах85. Договоры предусматривали, что Европейский парламент разработает предложения относительно прямых выборов и что Совет, действуя единогласно, "утвердит соответствующие положения" и рекомендует государствам-членам принять их в соответствии со своими конституционными процедурами86. Первоначальные предложения Парламент разработал еще в 1960 г., однако Совету потребовалось шестнадцать лет для принятия решения. После этого положения должны были быть приняты в государствах-членах, что стало причиной трудностей и задержек, Соединенное Королевство не было исключением; таким образом, первые выборы состоялись в 1979 г. После этого выборы проводились и будут проводиться каждые пять лет.

Правовой акт, предусматривающий выборы, принял необычную форму, так как все его материальные положения закреплены в Акте, принятом как приложение к решению Совета. Правовая природа этого Акта имеет спорный характер.

До 1994 г. в Европейском парламенте было 518 мест и четыре крупнейших государства-члена (Германия, Франция, Италия и Соединенное Королевство) имели по 81 месту каждое. После объединения Германии электорат этой страны настолько существенно увеличился, что паритет с другими тремя государствами-членами не мог сохраняться.

Акт, определяющий прямые выборы, предусматривает, что до принятия унифицированной процедуры выборов каждое государство-член имеет право

применять собственную процедуру проведения выборов. До настоящего момента соглашение относительно унифицированной системы не достигнуто, представляется, что во многом из-за нежелания Соединенного Королевства согласиться с пропорциональным представительством; таким образом, вопрос – в законодательствах государств-членов, а системы выборов в разных государствах различны. Соединенное Королевство использует свою обычную систему "first past the post" (за исключением Северной Ирландии).

Члены Европейского парламента (ЧЕП) могут быть одновременно членами национальных парламентов. Но статья 6(1) Акта, являющегося приложением к решению Совета 76/787, определяет перечень должностей, с которыми исполнение обязанностей ЧЕП несовместимо. Самые важные из них следующие: член правительства государства-члена; член Комиссии; судья, генеральный адвокат, секретарь Суда ЕС; или должностное лицо института Сообщества на время выполнения своих обязанностей. В соответствии со Ст. 6(2) государства-члены могут вводить дополнительные условия совместимости, и в Соединенном Королевстве большинство из условий дисквалификации для палаты общин также применимо к членству в Европейском парламенте.

Привилегии и иммунитеты

Для ЧЕП установлен ряд привилегий и иммунитетов, наиболее важные из которых: во-первых, свобода передвижения к местам заседаний Парламента и обратно; во-вторых, иммунитет от процессуальных действий в отношении выраженного мнения или голосования во время выполнения ими служебных обязанностей; в-третьих, в их государствах-членах – те же иммунитеты, которые предоставляются членам парламента этих государств и в других государствах-членах – иммунитет от ареста и от судебного преследования. Иммунитеты третьей группы предоставляются только на период сессии Парламента, но так как она фактически продолжается в течение всего года, это ограничение не имеет существенного значения. Парламент сам может вынести решение о лишении иммунитетов этой группы.

Политические партии

Члены Европейского парламента располагаются в зале заседаний в соответствии с партийной принадлежностью, а не по государствам-членам. Правила процедуры предусматривают официальное признание Европейских политических партий (называемых "политическими группами") и для признанных таким образом партий существуют различные как процедурные, так и административные преимущества. Для получения признания партия должна объединять определенный минимум ЧЕП. Большинство партий представляют собой коалиции партий государств-членов, в некоторых случаях одна из партий может играть доминирующую роль. Так, например, партия Европейских социалистов включает ЧЕП – лейбористов из Великобритании и социал-демократов из других государств-членов; Европейская народная партия включает в себя Христианских демократов из Германии и других стран, а в настоящий момент – также консерваторов Великобритании; и Зеленая группа включает в себя представителей партий из различных стран, борющихся за сохранение окружающей среды. Как можно предположить, степень единства в этих партиях различна, и в отношении некоторых вопросов национальные приоритеты становятся более важными, чем лояльность в отношении одной из политических групп.

Комитеты

Характерная черта Европейского парламента – роль, которую выполняют комитеты. Ряд комитетов обеспечивают подготовку пленарных заседаний, например Комитет по законодательным вопросам и гражданским правам, Комитет по сельскому хозяйству, рыболовству и сельскому развитию и Комитет по контролю за исполнением бюджета. Большая часть работы Парламента ведется в этих комитетах. Если вопросы передаются для обсуждения в Парламент, они обычно в первую очередь рассматриваются в соответствующем комитете и последующее обсуждение в Парламенте происходит на основании представленного соответствующим комитетом доклада.

Вопросы Европейского парламента

Вопросы Европейского парламента стали важной частью процедуры его работы. Ст. 140 ЕС107 обязывает Комиссию давать устные или письменные ответы на вопросы Европейского парламента или его членов, и Ст. J.7 Договора о Европейском союзе обязывает председательствующее государство-член консультироваться с Европейским парламентом по важнейшим аспектам общей внешней политики и политики безопасности и предусматривает, что Парламент может обращаться с вопросами к Совету. Аналогичные положения, касающиеся сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, закреплены в Ст. К.6 Договора о Европейском союзе.

Ответы на поставленные Европейским Парламентом вопросы публикуются в Официальном журнале ("Official Journal") и являются важным источником информации о деятельности Сообщества. Однако в некоторых случаях ответы содержат настолько недостаточно информации, что вряд ли были бы учтены в палате общин.

Предложения, расследования и петиции

Три поправки к учреждающим Сообщества договорам, внесенные Маастрихтским договором, заслуживают с этой точки зрения упоминания: право Парламента формулировать просьбу о представлении предложения, его право начинать расследование и право граждан (и других лиц) обращаться с петицией в Парламент.

Омбудсмен

Ст. 138е ЕС предоставляет Европейскому парламенту право назначать Омбудсмена, наделенного полномочиями принимать жалобы от любого гражданина Союза, касающиеся случаев плохой организации деятельности институтов и органов Сообщества, за исключением Суда или Суда первой инстанции, выступающих в роли судебного органа. Омбудсмен назначается после каждых выборов Европейского парламента и выполняет свои полномочия до следующих выборов. Омбудсмен имеет право на повторное назначение. В определенной степени его статус похож на статус члена Комиссии: он полностью независим при выполнении своих обязанностей и может быть освобожден от должности Судом по просьбе Европейского парламента, если он более не соответствует условиям, требуемым для исполнения его обязанностей или если он виновен в неправомерном поведении.

В случае, если Омбудсмен устанавливает факт плохого управления, он направляет дело в заинтересованное учреждение, которое должно в течение трех месяцев сообщить ему свою точку зрения. После этого Омбудсмен направляет сообщение в Европейский парламент и заинтересованное учреждение. Лицо, подающее жалобу, должно быть информировано о результатах такого расследования. Однако Парламент не обладает в случае удовлетворения жалобы правом обеспечивать возмещение. Возможно, подразумевается, что это будет сделано заинтересованным учреждением.

Статья 138е (4) предусматривает, что Парламент может после того как он запросит и получит заключение Комиссии и с одобрения Совета, действующего по решению, принятому квалифицированным большинством, определить положения и общие условия выполнения Омбудсменом своих обязанностей.

Консультации

В соответствии с этой процедурой Комиссия представляет предложение в Совет, который в свою очередь передает его в Парламент для получения заключения Парламента. На первой стадии предложение рассматривается в одном из комитетов Парламента, который составляет доклад и проект решения. Затем эти документы передаются в Парламент полного состава, который дает свое заключение (положительное или отрицательное) и может внести поправки к предложению. Комиссия может модифицировать свое предложение, основываясь на заключении Парламента, однако ни Комиссия, ни Совет не только не обязаны следовать заключению Парламента, но и давать Парламенту объяснения в связи с отклонением заключения.

Несмотря на то, что при этой процедуре у Парламента нет полномочий влиять на содержание правовых норм, следует уважать его право провести консультации. В противном случае Суд ЕС признает акт нелегитимным. Это было сделано при рассмотрении дела Roquette v. Council^, когда Совет в марте 1979 г. представил в Парламент законодательное предложение. Так как акт должен был вступить в силу 1 июля 1979 г., Совет просил дать saключение до завершения апрельской сессии. Это было невозможным, так как проект резолюции, подготовленный парламентским Комитетом по сельскому хозяйству, куда было препровождено предложение, был отклонен Парламентом на пленарном заседании. Это означало, что вопрос должен быть возвращен в Комитет для повторного рассмотрения, и возникшая в результате этого задержка сделала невозможным завершить процедуру до закрытия апрельской сессии. При наличии соответствующего намерения Совета или Комиссии Парламент был готов созвать внеочередную сессию, но Совет такой просьбы не представил. Вместо этого Совет принял акт 25 июня 1979 г., ссылаясь в преамбуле на факт, что Парламент провел "консультацию", а не на (что является нормальным) его заключение.

Нормотворчество – не единственный вопрос, по которому должны проводиться консультации с Парламентом. Еще одна область, где действуют такие обязанности, – международные соглашения между Сообществом и государствами, не входящими в его состав. Процедура заключения международных договоров в соответствии с договором о ЕС изменена в результате внесения Маастрихтским договором поправок в Ст. 228 Договора о ЕС. В некоторых случаях (анализируются ниже) в настоящий момент Парламент имеет право вето; во всех других случаях в соответствии с Договором о ЕС, за исключением соглашений по тарифам и торговле в соответствии со Ст. 113(3), Парламент имеет право провести консультации121. Однако четко сформулировано, что Совет может установить для Парламента срок для вынесения заключения, и при отсутствии заключения в установленный срок Совет может действовать без него122.

Право Парламента получить консультации в отношении международных договоров, ранее не закрепленное в Договорах, впервые зафиксировано в 1983 г. в Торжественной декларации о Европейском Союзе (Solemn Declaration on European Union)123, и с определенной точки зрения новые положения могут рассматриваться как своего рода регресс для Парламента, так как представляется, что Торжественная декларация охватывает все "значительные соглашения", включая предположительно соглашения по тарифам и торговле, которые в настоящий момент прямо исключены Ст. 228(3).

Право вето

В ряде ситуаций Парламент должен давать согласие на принимаемый Советом акт. В этих случаях Парламент имеет право вето.

Первая касается нормотворчества и обусловлена Ст. 8а (2) ЕС, которая предусматривает, что Парламент должен дать согласие на положения, принятые Советом, с целью способствовать осуществлению прав граждан Европейского Союза на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов.

Вторая касается международных соглашений и предусмотрена вторым параграфом Ст. 228(3) ЕС, в соответствии с которой согласие Парламента должно быть получено при заключении соглашений, предусматривающих создание ассоциации в соответствии со Ст. 238 ЕС, соглашений, устанавливающих особые институциональные рамки путем создания процедур сотрудничества, соглашений, имеющих важное бюджетное значение для Сообщества, соглашений, влекущих поправки к акту, принятому в соответствии с совместной законодательной процедурой. Однако Парламент не имеет права вето в отношении соглашения, если оно просто относится к сфере, в которой внутренние правила могут быть приняты только в соответствии с процедурой сотрудничества или совместной законодательной процедурой, кроме ситуации, когда изменение акта по существу необходимо.

Третья ситуация, когда Парламент имеет право вето, возникает в силу Ст. О Маастрихтского договора, в соответствии с которой Парламент, принимающий решение большинством голосов членов (абсолютным большинством, а не большинством голосов), должен дать согласие на вступление новых государств-членов в Сообщество.

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И СОЦИАЛЬНЫЙ КОМИТЕТ

Ст. 4(2) предусматривает, что Совету и Комиссии помогает Экономический и социальный комитет (часто называемый ЭКОСОК ("ECOSOC")). Комитет выполняет консультативные функции, его цель – представительство интересов различных секторов экономики. В соответствии со Ст. 193 ЕС он состоит из представителей, в том числе промышленников, фермеров, работников транспорта, трудящихся, коммерсантов, ремесленников, лиц свободных профессий и представителей общественности. На практике он состоит из трех групп: работодатели, рабочие (в основном представленные профсоюзными деятелями) и другие (последняя группа включает представителей от фермеров, потребителей и профессий). Члены Комитета (их 189) назначаются на четыре года Советом в соответствии с распределением между государствами-членами: для самых больших государств (Соединенное Королевство и другие) – 24 места в Комитете, для самого маленького (Люксембург) – шесть. Полномочия членов Комитета могут быть возобновлены на новый срок.

Члены Комитета, несмотря на то, что они должны представлять отдельные группы, не должны быть связаны какими-либо "обязательными директивами". В некоторых случаях Комитет имеет право проводить консультации с Советом или Комиссией. Однако в этом случае Совет или Комиссия могут установить для Комитета ограниченный срок (не менее одного месяца). По истечении предоставленного срока отсутствие заключения не будет препятствовать дальнейшим действиям. Экономический и социальный комитет функционирует только в рамках ЕС и Евратома; в рамках ЕОУС существует аналогичный орган, именуемый Консультативный комитет ЕОУС. Комиссия пользуется помощью Консультативного комитета.

КОМИТЕТ РЕГИОНОВ

Комитет регионов предусмотрен Маастрихтским договором и функционирует только в рамках Договора ЕС, состоит из представителей региональных и местных органов135. Как и Экономический и социальный комитет он выполняет роль консультативного органа по отношению к Совету и Комиссии136. Число членов Комитета регионов распределяется так же, как и число членов Экономического и социального комитета, и большинство из сказанного в отношении последнего также касается и Комитета регионов.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС

Нормотворческий процесс в Сообществе сложен. Он зависит от Договора, в соответствии с которым принимается акт, и от положения Договора, применимого к рассматриваемой ситуации. Нормативные акты в отношении угля и стали принимаются в рамках Договора ЕОУС; нормы, затрагивающее атомную энергию, принимаются в рамках Договора Евратом и правовые документы по другим вопросам – в соответствии с Договором ЕС. В этом параграфе мы остановимся на последнем из перечисленных случаев.

В зависимости от предмета нормативные акты в рамках Договора ЕС могут быть приняты тремя органами: Европейским парламентом, действующим совместно с Советом, Советом, действующим самостоятельно, и Комиссией. По Договору о ЕС Комиссия наделяется очень ограниченной законодательной властью, однако Совет во многих случаях делегирует Комиссии полномочия. Процедуры, принятые для введения в действие делегированного законодательства так же, как и общая процедура принятия решений в Комиссии, уже рассматривались. Здесь мы рассмотрим только нормативные акты, принимаемые Парламентом и Советом совместно или Советом самостоятельно.

Большинство нормативных актов ЕС принимается Советом, действующим самостоятельно. В первую очередь мы рассмотрим процедуру, в соответствии с которой Совет принимает акт, и роль Парламента сводится к консультативной. Более широкие полномочия были приданы Парламенту в соответствии с Единым европейским актом, что применимо в некоторых ситуациях: они будут рассмотрены в следующем параграфе. В завершение будут представлены нормативные акты, принимаемые Парламентом и Советом совместно.

Основная Процедура

Согласно основной процедуре Комиссия представляет предложение и после того, как Парламент (и в некоторых случаях Экономический и социальный комитет) провел консультации, Совет принимает окончательное решение. Позиция Совета в этом случае наиболее сильна; однако ни одно решение не может быть принято, если Комиссия не начнет процесс, и так как Комиссия может в любое время до принятия окончательного решения изменить свое предложение, а Совет может это сделать только на основе единогласного решения, Комиссия не осталась без тактических преимуществ. Теоретически можно зайти в тупик, если Комиссия (поддерживаемая по крайней мере одним государством-членом) будет настаивать на определенном положении, которое не устроит большинство государств-членов. На практике, однако, Комиссия, как правило, вносит свое предложение о поправке с целью обеспечения согласия Совета.

ПРОЦЕДУРА ПРИНЯТИЯ БЮДЖЕТА

На первой стадии институты разрабатывают смету своих расходов. Сметы передаются в Комиссию, которая объединяет их в "предварительный проект бюджета" (существует совместный бюджет для трех Сообществ). Предварительный проект бюджета, который также должен включать проект доходов, затем передается в Совет. Следующая стадия – разработка "проекта бюджета" Советом. На этой стадии Совет принимает решения квалифицированным большинством. Совет не обязан учитывать Предложения Комиссии: обычное правило – Совет может изменять предложения Комиссии только единогласным решением – здесь неприменимо. Совет обязан консультироваться с Комиссией, когда он намерен отойти от ее предложений. В любом случае Совет учитывает также мнение Парламента.

Третья стадия проходит в Парламенте. Парламент обладает полномочиями утверждать бюджет, вносить в него поправки или отклонять. Если он одобряет бюджет, бюджет считается принятым; кроме того, если в течение последующих сорока пяти дней Парламент не предпримет в отношении бюджета никаких действий, бюджет также считается принятым.

Полномочия Парламента вносить поправки в бюджет зависят от различий между рассматриваемыми расходами, в частности, между расходами, возникающими вследствие реализации положений Договора или правовых норм Сообщества (известными как обязательные расходы) и другими расходами (необязательные расходы). В отношении необязательных расходов Парламент может вносить поправки; в отношении обязательных расходов, с другой стороны, Парламент может только предложить "модификации". Значение этого различия в том, что за Парламентом последнее слово в отношении поправок к положениям по необязательным расходам, но за Советом последнее слово в отношении предложенных модификаций необязательных расходов. Так как поправки имеют большее значение, неудивительно, что они должны быть утверждены большинством членов Парламента (абсолютным большинством); в то же время в случае утверждения модификаций необходимо простое большинство голосов.

Ниже приводится описание процедуры:

1. Поправки: Совет может, принимая решения квалифицированным большинством, модифицировать поправки, принятые Парламентом160. Если таковых действий в течение 15 дней предпринято не было, поправка считается принятой.

2. Модификации, которые не увеличивают общие расходы института: эти модификации могут быть отклонены Советом, если предложение об этом утверждается квалифицированным большинством; если такое предложение не утверждено, модификации считаются принятыми.

3. Модификации, которые увеличивают общие расходы института: в этом случае модификации считаются отклоненными, за исключением ситуации, когда они приняты. Предложение об их утверждении должно быть принято квалифицированным большинством.

Если в течении пятнадцати дней Совет не модифицирует какие-либо поправки, принятые Европейским Парламентом, бюджет считается окончательно принятым. Если этого не произойдет проект бюджета вновь направляется Европейскому парламенту.

Если бюджет вновь поступает в Парламент, Парламент не может права изменять положения, касающиеся необязательных расходов: если модификации Парламента не одобрены Советом, Парламент не может ничего предпринять, за исключением ситуации, когда Парламент может принять решение отклонить бюджет в целом. С другой стороны, в отношении обязательных расходов, Парламент имеет право отклонить модификации Совета своих поправок и такое отклонение считается окончательным. При этом, однако, предложение об отклонении модификаций Советом поправок Парламента должно быть принято большинством членов Парламента; при условии, что три пятых голосов поданы "за". Если в течении пятнадцати дней Европейский парламент не принял никакого решения, бюджет считается окончательно принятым.