3.4. Бюджетно-налоговое регулирование

Необходимость заимствования возникает в результате несбалансирования доходов и расходов бюджета на стадии его планирования, зависит фактическое состояние выполнения бюджета, а именно, от соблюдения установленного законом о государственном бюджете уровня превышения расходов над доходами — дефицита бюджета, или превышения доходов над расходами — профицита бюджета.

На протяжении последних лет важными факторами, которые негативно воздействовали на состояние государственных финансов, были недостаточная надежность сбалансирования доходов и расходов бюджета и значительный уровень дефицита. Несбалансированность бюджета проводила к накоплению кредиторской задолженности государственного и местных бюджетов и созданию «припрятанного дефицита бюджета».

Значительный уровень дефицита государственного бюджета и необдуманная политика предоставления государственных гарантий по внешнеэкономическим заимствованиям были основными факторами накопления и увеличения долговых обязательств государства, что произвело к возникновению долговой проблемы в бюджетно-финансовой системе Украины. Обязательства государства относительно погашения основной суммы государственного долга и его обслуживания является ключевой проблемой бюджетной политики на последующие несколько лет.

Правовое регулирование сбалансирования доходов и расходов бюджета, регламентация правил принятия бюджета с дефицитом или профицитом являются определяющими факторами реализации долговой и бюджетной политики государства. С целью упорядочения долговых обязательств, уменьшения долговой нагрузки на бюджет, предупреждения дальнейшего Кабинету Министров Украины согласно со статьей БК Украины предоставляется право осуществлятьзаимствование в пределах, определенных законом о государственном бюджете. Выбор кредитора, вида займа и валюты заимствования осуществляет министр финансов Украины. С целью экономии и эффективности использования привлеченных средств при выборе типа заимствования и кредитора преимущество должно предоставляться заимствованию, с наименьшей процентной ставкой и с продолжительным сроком погашения, а также с учетом других условий, которые содействуют экономии бюджетных средств.

Расходы на погашение обязательств с долга осуществляются в соответствии с кредитными соглашениями, а также нормативно-правовыми актами, по которым возникают государственные долговые обязательства и долговые обязательства Автономной Республики Крым или местного самоуправления, независимо от объема средств, предусмотренных на эту цель в законе о Государственном бюджете Украины или решении о местном бюджете.

В том случае, если расходы на обслуживание и погашение государственного долга превысят объем средств, предусмотренный в законе о Государственном бюджете Украины на такую цель, Министр финансов Украины безотлагательно информирует об этом Кабинет Министров Украины. А Кабинет Министров Украины безотлагательно информирует об ожидаемом превышении таких расходов Верховную Раду Украины и представляет в двухнедельный срок предложения о внесении изменений в закон о Государственном бюджете Украины.

Статья 16 БК Украины предусматривает, что право на осуществление государственного внутреннего и внешнего заимствования в границах и на условиях, предусмотренных законом о Государственном бюджете Украины, принадлежит государству в лице Министра финансов Украины по поручению Кабинета Министров Украины.

Верховная Рада Автономной Республики Крым и городские советы только в исключительном случае имеют право осуществлять внутреннее заимствование (за исключением случаев, предусмотренных статьей 73 БК Украины). Внешнее заимствование могут осуществлять толькогородские советы городов с численностью населения свыше восьмисот тысяч (Киев, Харьков, Одесса, Львов, Донецк, Днепропетровск и другие города) жителей по официальным данным государственной статистики на время принятия решения об осуществлении заимствования.

Государственный долг (долг Автономной Республики Крым или долг местного самоуправления) — общая сумма задолженности государства (Автономной Республики Крым или местного самоуправления), который состоит из всех выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства (Автономной Республики Крым или местного самоуправления), включая долговые обязательства государства (Автономной Республики Крым или городских советов), которые вступают в действие в результате выданных гарантий по кредитам, или обязательств, которые возникают на основании законодательства или договора. Для разрешения вопроса возрастаниявнешнеэкономического долга и определения оптимальных источников покрытия финансовых потребностей государства в среднесрочной перспективе Кабинет Министров Украины постановлением от 28 сентября 2000 года утвердил Концепцию государственной долговой политики на 2001-2004 годы.

В Бюджетном кодексе Украины установлены нормы относительно дефицита и профицита бюджетов, источников покрытия дефицита бюджетов, условий заимствования и предоставления гарантий по выполнению долговых обязательств, а также предельного объема государственного долга.

Статья 14 Бюджетного кодекса Украины предусматривает право на принятие государственного бюджета и местного бюджета с дефицитом и определяет источники его покрытия и направления заимствования, также предусмотрено, что с дефицитом могут приниматься государственный бюджет Украины, бюджет Автономной Республики Крым и местные бюджеты. При этом, согласно части 1 ст. 15 БК Украиныисточниками финансирования дефицита бюджетов являются государственное внутреннее и внешнее заимствование, внутреннее заимствование органов власти Автономной Республики Крым, внутреннее и внешнее заимствование органов местного самоуправления. Заимствование в государственный бюджет могут направляться на покрытие текущих расходов бюджета только в случаях, связанных исключительно с сохранением экономической безопасности государства.

Принятие бюджетов с превышением текущих доходов над расходами, то есть с профицитом (часть 2 ст. 14 БК Украины), разрешается при условии направления профицита на погашение основной суммы долга.

Ряд положений, которые регламентируют порядок и перечень источников покрытия (финансирования) дефицита государственного и местного бюджетов установлены статьей 15 Бюджетного кодекса Украины.

К источникам финансирования дефицита бюджета отнесенывнутренние и внешние заимствования:

кредиты и займы от сектора государственного управления;

органов денежно-кредитного регулирования;

банковских учреждений;

кредиты международных организаций;

органов управления иностранных государств;

иностранных коммерческих банков;

других источников.

Эмиссионные средства Национального банка Украины не могут быть источником финансирования дефицита Государственного бюджета Украины (часть «б» статьи 15 БK Украины).

Объемы и источники финансирования государственного долга на соответствующий бюджетный год устанавливается законом о Государственном бюджете Украины. Источники финансированиядефицита местного бюджета подлежат утверждению местным советом в решении о бюджете на текущий бюджетный год.

В зависимости от этого различают внутренний и внешний государственный долг.

Особенно обременительным является внешний долг, поскольку государство может покрывать его и проценты только за счет экспорта товаров, сырья, услуг, золота или свободно конвертируемой валютой. Внутренний долг распределяется между населением страны путем выпускаемых займов, либо за счет роста налоговых поступлений, что нежелательно для населения и снижает деловую активность работающих. Внутренний долг состоит в основном из займов и вкладов населения.

Разновидностью внутреннего государственного долга являются банкноты, лотерейные билеты, гарантийные обязательства, бюджетный дефицит и государственный долг тесно взаимосвязаны. Ежегодный дефицит покрывается либо за счет роста государственного долга, либо за счет эмиссии денег. Поэтому бюджетный дефицит должен быть в центре внимания Министра финансов Украины, Кабинета Министров Украины, Верховной Рады Украины и Президента Украины.

Бюджетный дефицит бывает четырех видов:

фактический;

циклический;

структурный;

скрытый.

Фактический дефицит — это реальное превышение расходов над доходами государственного бюджета.

Циклический дефицит — дефицит, вызванный автоматическим сокращением налоговых поступлений и увеличения государственных трансфертов на фоне спада деловой активности.

Межбюджетные трансферты — средства, которые бесплатно и безвозвратно передаются из одного бюджета в другой (пункт 25 статьи 2 БКУ).

Структурный дефицит — разность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занятости.

Скрытый дефицит представляет собой бюджетный дефицит, занижающий величину фактического бюджетного дефицита и государственного долга.

Основными причинами устойчивого бюджетного дефицита и увеличения государственного долга являются:

циклические спады в экономике, особенно если они глубокие и длительные;

сокращение налогов в целях стимулирования экономики (без соответствующей корректировки государственных расходов);

большое количество всевозможных налоговых льгот;

снижение налоговых сборов из-за неудовлетворительной организации налогообложения (неэффективный таможенный контроль, неудовлетворительная работа налоговых служб, низкая собираемость налогов из-за «тенизации» экономики). Этот фактор особенно заметно проявляется в переходных экономиках, в том числе и в украинской;

спад в переходных экономиках налоговых отчислений в бюджет;

усиление влияние политического бизнеса — цикла в последние годы, что связано с проведением «популярной» макроэкономической политики увеличения государственных расходов, а также снижения налогов перед очередными выборами. В условиях нестабильности и хронических бюджетных дефицитов для привлечения как общественных, так и иностранных инвестиций и кредиторов необходима надежная система гарантий.

Статья 17 БКУ предоставляет гарантии выполнения долговых обязательств Кабинету Министров в лице Министра финансов Украины, Совету Министров Автономной Республики Крым в лице Министра финансов Автономной Республики Крым и городских советов в лице руководителей их исполнительных органов, исключительно в пределах полномочий, установленных соответственным законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете.

Гарантии предоставляются только на условиях платности, срочности, имущественного обеспечения и встречных гарантий, полученных от других субъектов.

Платежи, связанные с выполнением гарантийных обязательств, принадлежат к платежам по долгу.

В случае невыполнения юридическими лицами своих обязательств по погашению и обслуживанию предоставленных на условиях возврата кредитов, погашение такой задолженности осуществляется за счет имущества должников.

Классической формой гарантии является гарантия центрального банка Украины (НБУ) или Министерства финансов Украины, представляющих в своем лице государственную гарантию. Для этих целей в государственном бюджете предусматриваются определенные резервы.

Предоставлением гарантий должен заниматься не только бюджет, но и специальные гарантийные залоговые фонды. В таких фондах государство может размещать ценности (земля, природные ресурсы, предприятия, сооружения, ценные бумаги). Если будет создана представительная залоговая система, любой отечественный и иностранный инвестор станет доверять такому фонду, такой гарантии.

Статья 18 БК Украины для обеспечения экономической безопасности страны впервые на законодательном уровне установила ограничения размера основной суммы государственного долга Украины: объем долга не может превышать 60% (шестьдесят процентов) фактического годового объема валового внутреннего продукта (ВВП) Украины. В случае превышения предельной величины долга Кабинет Министров Украины обязан принять меры для приведения ее в соответствие с требованиями настоящего Кодекса. Предельный объем государственного (внешнего и внутреннего) долга Автономной Республики Крым или местного самоуправления устанавливается на каждый бюджетный период в соответствии с законом о государственном бюджете или решением местного совета.