3_2011_ua

законодавства Верховної Ради Ук раїни, а міністерства та інші цент ральні органи виконавчої влади мають у своєму підпорядкуванні науково дослідні інститути, які займаються пи таннями відомчої нормотворчості, Президент України приречений на формування інституції, спроможної здійснювати стратегічне нормопроек тування та належне теоретико мето дологічне забезпечення нормотвор чості глави держави.

В умовах утвердження з вересня 2010 р. президентсько парламентської форми державного правління в Ук раїні та посилення впливу глави дер жави на виконавчу гілку влади, а та кож за відсутності нині єдиного інсти туту чи центру з питань законодавства та правотворчості при Кабінеті Мі ністрів України, перспективним ви дається розглянути можливість ство рення профільного науково дослідно го інституту законодавства та порів няльного правознавства, який би об’єднав усі численні відомчі науково дослідні установи в системі органів виконавчої влади та зміг би здійсню вати нормопроектне, науково екс пертне, теоретико методологічне й ін ше забезпечення нормотворчої діяль ності Президента України та Уряду України. Як приклад можна назвати успішну багаторічну діяльність Інсти туту законодавства та порівняльного правознавства при Уряді Російської Федерації.

Також можна стверджувати, що ме ханізми реалізації нормопроектних ініціатив указаних та інших суб’єктів не можна вважати на сьогодні доско налими. Окрім ст. 40 Конституції України, Закону України «Про звер нення громадян», інших актів чинного законодавства, порядок подання та розгляду цими суб’єктами проектів актів Президента України визна

чається п. 6 згадуваного Положення про підготовку та внесення проектів актів Президента України, який вста новлює, що «у разі надходження на ім’я Президента України, адресу Адмі ністрації Президента України звер нень від громадян, підприємств, уста нов, організацій, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого само врядування, народних депутатів Ук раїни з пропозиціями щодо видання актів Президента України, такі пропо зиції розглядаються в установленому порядку. За результатами їх розгляду Адміністрація Президента України, а за дорученням Президента України — іншими суб’єктами, здійснюється в разі необхідності підготовка проекту акта Президента України та внесення його в установленому порядку» [20].

У цьому сенсі можна згадати оцінку російськими правознавцями ролі Адміністрації Президента РФ у забезпеченні законодавчої діяльності Президента РФ, які пишуть, що зако нодавча діяльність президентської влади здійснюється глибоко ешелоно ваною адміністративною структурою, що підпорядкована єдиному політич ному керівництву і повною мірою за безпечена кадровими, матеріальними, інформаційними й іншими ресурсами [7, 236]. Вона значною мірою нале жить і до сучасної Адміністрації Пре зидента України, яка є основним суб’єктом нормопроектного забезпе чення діяльності глави держави в Ук раїні. Але ефективна нормопроектна діяльність Адміністрації Президента України не лише не заперечує, а й пе редбачає її взаємодію з іншими су б’єктами нормопроектного забезпе чення діяльності Президента України. Насамперед із тим із них, що не є орга нами державної влади, а представля ють партнера правової держави — гар монійно розвинене громадянське суспільство, його членів та інститути.

У зв’язку з цим виникає логічне за питання: що відбувається із проекта ми актів Президента України, подани ми на адресу Президента України гро мадянами, суб’єктами місцевого само врядування, інститутами громадян ського суспільства, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм їх власності, міжнародними організаціями, іноземними неурядо вими організаціями й іншими суб’єк тами, якщо ці акти подані згідно з вимогами пунктів 7, 8, 11 та ін. Поло ження про підготовку та внесення проектів актів Президента України? Чи зберігається під час опрацювання в Адміністрації Президента України зміст відповідних проектів актів Пре зидента України і в яких межах та по рядку ці проекти актів можуть вдоско налюватися в Адміністрації Президен та України? Врешті, чи були в історії інституту президентури у нашій дер жаві (1991–2011 рр.) приклади успіш ного використання Президентом України у своїй нормотворчій діяль ності проектів актів, розроблених гро мадянами, суб’єктами місцевого само врядування, інститутами громадян ського суспільства тощо? Ці та інші проблемні питання вимагають свого конструктивного вирішення та на ступного системного унормування в чинному законодавстві.

Проблеми нормотворчої діяльності Президента України та її нормопро ектного забезпечення не обмежуються питаннями виявлення юридичної при роди суб’єктно об’єктного складу відповідних правовідносин. Не менш важливою складовою досліджуваних нами видів юридичної діяльності є їх процедурно процесуальні аспекти. Адже легітимність будь якого право вого акта забезпечується не лише ком петенцією суб’єкта, який його видав чи санкціонував, а й неухильним до

триманням процедури розробки і прийняття такого акта. Порушення або відсутність такої процедури, унор мованої у чинному законодавстві, спроможна поставити під сумнів легітимність правового акта як ре зультат нормотворчої діяльності упов новажених суб’єктів.

Таке твердження буде справедли вим і щодо процедури нормотворчої діяльності Президента України, особ ливо на стадії її нормопроектного забезпечення. У цьому сенсі слід пого дитися з Н. Григорук, що недотриман ня процедури видання указів Прези дента України може мати негативні наслідки для такого акта глави держа ви [2, 292]. Хоча процедурним вимо гам мають відповідати не лише укази Президента України, а й його розпоря дження, законодавчі ініціативи, вето, послання до народу та до парламенту, доручення і директиви.

Наголошуючи на процедурно про цесуальному характері нормотворчої діяльності Президента України та її нормопроектному забезпеченні, зазна чимо, що на сьогодні важливо чітко встановити насамперед процедуру розробки та прийняття правових актів Президента України. Адже підстави, суб’єкти і порядок їх судового оскар ження, в тому числі й у Консти туційному Суді України, вичерпно визначають Конституція України, за кони України «Про Конституційний Суд України», «Про судоустрій і ста тус суддів», «Про Регламент Верхов ної Ради України», інші акти чинного законодавства. Натомість процедура нормопроектного забезпечення діяль ності Президента України, яка передує прийняттю главою держави указів, розпоряджень та інших правових актів, на сьогодні урегульована лише неодноразово згадуваним нами Ука зом Президента України «Про Поло

ження про порядок підготовки та вне сення проектів актів Президента Ук раїни» від 15 листопада 2006 р. № 970, іншими правовими актами глави дер жави, а також актами Адміністрації Президента України.

На нашу думку, процедура нормо творчої діяльності Президента Украї ни, будучи видом юридичної діяль ності глави держави і суб’єктів, упов новажених здійснювати нормопроект не забезпечення його діяльності, спрямованої на створення, зміну чи скасування нормативно правових та інших правових актів Президента України, є системою логічно послідо вних і взаємопов’язаних між собою стадій (етапів).

Основними із них є: 1) стадія підго товки і подання проектів актів Прези дента України, або стадія нормопро ектного забезпечення діяльності глави держави; 2) видання указів і розпоря джень, підписання інших правових актів Президента України; 3) офіційне оприлюднення та набуття чинності правовими актами Президента Украї ни; 4) оскарження та скасування правових актів глави держави (фа культативна стадія).

Названі стадії є подільними на певні етапи. Наприклад, В. Сирих вважає, що стадія підготовки проекту нормативно правового акта містить чотири етапи: 1) підготовку концепції нормативно правового акта; 2) фор мулювання основних положень і структури нормативно правового ак та; 3) написання тексту проекту; 4) проведення експертизи підготова ного проекту [22, 183].

Утім, це лише основні етапи відпо відної стадії. Аналіз пунктів 70–18 По ложення про підготовку та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 р.

№970, дає змогу виокремити й інші етапи підготовки правових актів глави нашої держави, зокрема візування, громадське обговорення проектів актів Президента України, які перед бачають вирішення важливих питань загальнодержавного значення, пов’я зані з реалізацією прав і свобод люди ни і громадянина (п. 14) та ін.

Ефективність процедури нормо творчості Президента України та її нормопроектного забезпечення, а та кож якість власне самих правових актів глави держави будуть неможли вими без дотримання вимог нормо проектної техніки. Ігнорування або недотримання вимог цього виду юри дичної техніки матиме своїм наслід ком техніко юридичні помилки, по в’язані з порушенням мовних, логіч них, процедурних та інших правил нормопроектної техніки.

На сьогодні правове регулювання нормопроектної техніки в Україні здійснюється низкою актів чинного законодавства: Конституцією Украї ни, Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», Указом Президента України «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України» від 15 листопада 2006 р. № 970, Указом Президента України «Про за твердження Положення про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Прези дентом України на розгляд Верховної Ради України» від 30 березня 1995 р.

№270 [12] та ін. Вимоги щодо нормо проектної техніки також містяться в Методичних рекомендаціях щодо роз роблення проектів законів та дотри мання вимог нормопроектної техніки, схвалених постановою колегії Міні стерства юстиції України від 21 листо пада 2000 р. № 41.

Утім, без законодавчого визначення єдиних вимог до нормопроектної тех

Серед фундаментальних надбань демократії важливе місце нале жить сучасному парламента

ризму. Парламентаризм — (фр. parle mentarisme — парламентська система, від parlement — парламент) — система організації державної влади, для якої характерним є визнання провідної або істотної ролі парламенту [1, 244].

Незважаючи на те, що 28 червня 1996 р. була прийнята нова Консти туція України і на законодавчому рівні закріплені основні засади організації та функціонування державної влади, залишилися невирішеними чимало проблем (щодо структури, повнова жень, виборчої системи формування парламенту; взаємовідносин Прези дента України, парламенту й органів виконавчої влади; суперечностей між центральними і місцевими органами виконавчої влади тощо). Зазначимо, практика державного будівництва і конституційно правова теорія розви ваються, взаємодоповнюючись, і по кликані вирішувати складні питання реформування Верховної Ради Украї ни. Вчені конституціоналісти намага ються переосмислити і пристосувати кращі зразки зарубіжного парламента ризму до українських реалій. Проте сприйняття правниками зарубіжного

© І. Словська, 2011

конституційного і парламентського досвіду не є одностайним. Зокрема, це стосується питання оптимальної мо делі структурування Верховної Ради України.

У науковій літературі за однопа латність парламенту України вислов люються Ю. Ганжуров [2, 82], Л. Кри венко [3, 40], М. Томенко [4, 218–219], Ю. Фрицький [5, 137]. Позитивні та негативні риси запровадження двопа латного парламенту в Україні аналізу ють В. Журавський [6, 140–144], С. Конончук [7], О. Фісун [8, 45–133], В. Шаповал, В. Борденюк, Г. Журав льова [9, 110–111], Ю. Шемшученко [10, 218], О. Ярмиш [11, 17–21] та ін.

Питання доцільності запровадження інституту бікамералізму виникало не одноразово під час глибоких системних конституційних криз 1991–1996 рр., всенародного обговорення 2000 р., обговорення змін до Конституції 2003–2004 рр. і нині у зв’язку з можли вими змінами до чинної редакції Основного Закону держави.

Формування двопалатного парла менту на початковому етапі станов лення української державності роз глядалося як реальна перспектива, а аргументи про неможливість реалі зації такого проекту в умовах унітар

Німеччина, Австрія, Канада). Його на явність не свідчить про реальну демо кратичну організацію суспільства. Запровадження однопалатного парла менту в Україні було прогнозованим, оскільки ні монархічні традиції, ні федеративний устрій нашій державі не властиві [4, 218–219].

Безперечно, сучасний бікамералізм має переваги і недоліки. Серед переваг зазначимо такі моменти: 1) збалансу вання різнополярних політичних сил у парламенті. Політична оцінка діяль ності однієї палати парламенту буде доповнена додатковою політичною порівняльною оцінкою з позиції дру гої палати; 2) врахування інтересів різних соціальних, економічних, куль турних груп або географічних оди ниць завдяки розширенню представ ництва субнаціональних органів вла ди. Така практика має на меті врівно важення централізаторської тенденції однопалатних законодавчих органів; 3) створення більш виваженого ме ханізму в проведенні законотворчого процесу, оскільки палати виступати муть одна щодо одної як експертні установи; 4) оптимізація діяльності палат з огляду на зменшення кількості членів палати, що приведе до конст руктивного обговорення питань та прийняття рішень; 5) більша публіч ність законотворчого процесу та про цедури виконання інших повноважень парламенту.

З поміж недоліків сучасного біка мералізму слід назвати: 1) ускладнен ня діяльності органу законодавчої влади, що унеможливлює швидке реа гування на зміни в державотворчому процесі; можливим суб’єктом прий няття актів стає орган виконавчої вла ди, який спроможний оперативно вирішити конфлікт; 2) політичне роз межування всередині парламенту за векторами: верхня — нижня палата, а

також виникнення політичних вісей: палата парламенту — уряд, палата пар ламенту — глава держави; з’являється штучне протистояння між палатами, що є підґрунтям політичних супере чок як усередині парламенту, так і між гілками влади.

Крім того, двопалатні парламенти повинні вирішувати процедурні пи тання, відсутні за унікамералізму: 1) з’ясування принципів розподілу по вноважень між двома палатами з огля ду виконання спільних функцій; 2) визначення термінів повноважень верхньої палати, порядку її формуван ня; 3) регламентація статусу апарату палат тощо [6, 110–141; 8, 49–51].

На сьогодні не відмовилися від ідеї запровадження двопалатного парла менту в Україні. Результати опитуван ня (проводилося 25 березня – 25 трав ня 2008 р. шляхом анкетування) депу татів Верховної Ради України, голів обласних рад та політологів засвідчи ли таке. Частина опитаних вважає за доцільне запровадження в Україні верхньої палати (20 % серед народних депутатів, 27 % серед голів обласних рад, 12 % серед політологів). Недореч ним такий крок видається 75 % народ них депутатів, 73 % голів обласних рад, 72 % політологів.

Приблизно така ж кількість при хильників двопалатності — 21 % опита них «за», 36 % «проти» і 43 % «не ви значилися» — зафіксовано при загаль нонаціональному опитуванні громад ської думки (проводилося 27 березня – 18 квітня 2008 р.). У 2008 р. чітку відповідь «за» дає приблизно однакова частка респондентів в опитуваннях за різними вибіркою і методикою. Проте частка переконаних у доцільності біка мералізму в Україні скоротилася з 29 % у 2003 р. до 21 % у 2008 р. [7, 5–6].

Станом на 2008 р. наводимо такі дані опитування. У сприйнятті двопа