РОЗДІЛ V.

ПОДАТКОВА ПОЛІТИКА

ТА СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНЕ ЗРОСТАННЯ

5.1. Зміст та призначення податкової політики

Податкова політика — це діяльність держави по встановленню, правовому регламентуванню та організації стягнення податків і зборів, метою якої є формування централізованих фінансових ресурсів держави в процесі розподілу та перерозподілу валового внутрішнього продукту.

Політика (від грецького — politika — мистецтво управління державою) — діяльність органів державної влади і державного управління, що виражає соціально-економічну природу суспільства.

Визначаючи основні напрямки політики, держава виконує притаманні їй функції, одною з яких є оподаткування. Таким чином, податкова політика — соціально-економічна категорія, що дозволяє реалізувати інтереси всіх суб’єктів процесу оподаткування з позицій перерозподілу валового внутрішнього продукту та досягнення кумулятивного ефекту зростання добробуту держави, підприємця і громадянина.

Виходячи із соціально-економічної природи податкової політики, слід розглядати податки не просто як засіб для наповнення державного бюджету, але й як джерело коштів, необхідних для функціонування держави.

Такий підхід до побудови податкової політики є одностороннім та обмеженим. Податки, суттєво впливаючи на діяльність господарських суб’єктів та населення, виконують функцію структурного регулювання економіки, створюючи чи знищуючи одні зв’язки та посилюючи інші. Звуження функцій податкової політики до наповнення державного бюджету призводить до ігнорування суттєвої групи соціально-економічних відносин стосовно того, як процедура наповнення бюджету впливає на економічні процеси на макрорівні, а відповідно — і на мікрорівні. Тобто, в кінцевому рахунку, нівелюється питання про те, чи забезпечує податкова система розвиток економіки, чи стимулює вона цей розвиток, чи, принаймні, не заважає йому.

Податкова політика держави повинна будуватися з урахуванням суперечності інтересів платників податків і держави. Підприємець воліє сплатити якомога меншу суму податків, оскільки основною його метою є отримання прибутку, що є можливим як через збільшення обсягів виробництва, так і через зниження витрат, в тому числі і витрат на сплату податків та зборів. Держава, якій належать функції регулювання процесу суспільного виробництва в цілому, намагається шляхом застосування фіскальних інструментів перерозподілити прибуток, одержаний підприємцем і, за рахунок

277

виділеної частки, досягти якомога повнішого забезпечення суспільних, в першу чергу — соціальних потреб.

Однак, якщо виходити з постулату про те, що ефективність податкової політики визначається чіткістю її функціонально-цільового призначення, звуження поняття інтересів держави до наповнення бюджету є помилковим. Адже держава, в кінцевому рахунку, також зацікавлена в ефективному господарюванні і розвитку господарюючого суб’єкту, що спричиняє стабільні податкові надходження і їх зростання в майбутньому, а отже — економічний та соціальний прогрес. Усвідомлення цього моменту дозволяє максимально наблизити інтереси держави та суб’єктів господарської діяльності, досягти їх соціально-економічного партнерства стосовно результатів суспільного виробництва.

Головним завданням податкової політики є встановлення балансу між двома чинниками, якими визначається потреба в податках: необхідністю фінансового забезпечення виконання державою притаманних їй функцій та вирішенням соціально-економічних завдань. Ці чинники, в процесі реалізації податкової політики, проявляються через функції податків, пріоритетною з яких є фіскальна, що виступає базисом для реалізації соціально-економічної функції, яка, в свою чергу об’єднує регулюючу, контрольну та соціальну функцію.

Суть регулювання економічних процесів шляхом застосування засобів податкової політики полягає в стимулюванні зміни поведінки учасників процесу суспільного виробництва, яка полягає в переорієнтуванні ресурсів на виконання завдань, які стоять перед економічною системою в цілому. Так, наприклад, зміна встановлених податковим законодавством норм амортизації основних засобів спричиняє реінвестування одержаного прибутку та нарахованих за новими, більш високими ставками, амортизаційних відрахувань, в оновлення матеріально-технічної бази виробництва, застосування інноваційних технологій. Наслідки цього процесу, з точки зору фіскальної функції податків, в короткостроковому та довгостроковому періоді різноспрямовані. Якщо в короткостроковому періоді, внаслідок зростання амортизаційних відрахувань, зменшуються надходження до бюджету податку на прибуток, то в довгостроковому періоді — зростання обсягів виробництва та, відповідно, валового доходу суб’єктів господарювання, призводить до збільшення податкових надходжень.

Переорієнтація державної стратегії на розбудову соціально-орієнто- ваної економіки ставить нові вимоги до податкової політики, вимагаючи пріоритетності реалізації соціально-економічних функцій податків в оптимальному співвідношенні з фіскальною функцією. В таких умовах першочерговими завданнями податкової політики, наряду з традиційним забезпеченням дохідної частини державного бюджету, стають: регулювання попиту і пропозиції, стримування інфляції, стимулювання

278

інвестиційно-інноваційних процесів, накопичення збережень, забезпечення конкурентного середовища для залучення і стимулювання підприємницької діяльності.

Сьогодні в Україні питання податкової політики належать до найгостріших як в економічному й соціальному, так і в політичному контексті.

Сучасна податкова політика України характеризується наступними рисами:

-по — перше, загальний аналіз податкової політики держави свідчить про те, що головним напрямом діяльності відповідних державних органів в сфері оподаткування було саме наповнення державного бюджету, а не регулювання через податковий механізм макроекономічних процесів в Україні.

Збільшення податкового тиску та адміністративного контролю за

справлянням податків і зборів спричинило відповідну реакцію з боку господарюючих суб’єктів, які, намагаючись вирішити ці проблеми, переносять відносини між споживачем та виробником, а також свої доходи у тіньовий сектор економіки, частка якого за різними підрахунками становить від 45% до 65% валового внутрішнього продукту. Результатом цього стає недоотримання державою частини податкових надходжень та намагання компенсувати це знову ж таки за рахунок розширення податкової бази, що знову призводить або до банкрутства платників податку, або до їх виходу в тінь.

Таким чином, податкова політика повинна формуватися виходячи із завдань побудови стабільної та зрозумілої системи оподаткування, зменшення податкового навантаження та забезпечення збалансованості інтересів держави та платників податків, визначаючи їх пріоритетність.

-по — друге, вона поєднала в собі принципи двох податкових систем, найбільш характерних для світової практики — європейської та американської. При цьому, якщо в європейській системі переважає обкладання обороту у формі податку на додану вартість, то в американській — прибутковий принцип оподаткування. Складність вітчизняної податкової політики визначена еклектичним поєднанням обох зазначених систем з базовою метою — забезпечення максимального рівня податкових надходжень як основної складової доходної частини бюджету;

-по — третє, Україна, не маючи достатнього практичного досвіду й наукового обґрунтування формування та реалізації податкової політики, розвивалася експериментальним шляхом, нерідко роблячи при цьому хибні кроки. Введені податки певною мірою були новими швидше за формою, ніж за змістом. Так чи інакше вони містили ознаки старої адміністративної системи, заснованої на надмірній центра-

279

лізації процесу формування та розподілу фінансових ресурсів держави. Це призвело до того, що акумулювання доходів бюджетів за рахунок сплати податків відривалося від процесу господарювання самих платників податків;

-по — четверте, специфіка розвитку сучасної податкової політики України полягає в тому, що вона розробляється і реалізується без належного науково-теоретичного розуміння і бачення її соціальноекономічних наслідків. Цей процес здійснюється в Україні не через еволюційний механізм, як в більшості країн з традиційною ринковою економікою, а шляхом постійних змін податків та їх ставок, введення іноді необґрунтованих і вузько спрямованих податкових пільг. Повна або часткова відсутність обґрунтованих прогнозів стосовно впливу складових чинної податкової політики на ділову активність в бізнесовому середовищі та рівень життя населення спричинили її перетворення з ефективного інструменту економічної політики в причину загострення кризових явищ як на мікро-, так і на макрорівні.

-по — п’яте, в Україні відсутня універсальна методологічна концепція реформування стратегії і тактики податкової політики, за якою можна було б розрахувати оптимально можливий та допустимий (як для держави, так і для платників податків) рівень податкового навантаження. Такий стан справ призводить до ситуації, де при невисоких (порівняно з іншими країнами) податкових ставках, безлад в адмініструванні податків зводить нанівець забезпечення умов для економічного зростання. Головне завдання у цьому плані полягає в наповненні ринковим змістом форм вітчизняної податкової політики, а це потребує зміни схеми й пропорцій розподілу та перерозподілу валового національного продукту на основі виваженої та прозорої податкової політики, яка б оптимально враховувала як фіскальні інтереси держави, економічні інтереси суб’єктів господарювання.

Суб’єкти підприємницької діяльності та громадяни, в умовах неста-

більності фіскальної політики держави, навіть за наявності відповідного рівня податкоспроможності, намагаються мінімізувати податкові витрати, використовуючи з цією метою як легальні способи ухилення від сплати податків(законодавчу невизначеність, маневрування доходами і витратами в податкових періодах, варіювання способами діяльності, тощо), так і нелегальні, найбільш поширеним з яких є виведення більшої частини фінансового обороту в тінь.

Питання впливу податкової політики на стабільність соціальноекономічного зростання економіки України вимагає поглибленого аналізу, оскільки побудова ефективної податкової системи — одна із найбільш актуальних проблем в процесі становлення в Україні ринкових відносин та інтегрування української економіки в світовий ринок. Її вирішення по-

280

винно здійснюватись шляхом вивчення, аналізу і творчого осмислення як існуючої в Україні законодавчої бази, так і накопиченого у світі теоретичного і практичного досвіду в сфері оподаткування

Ефективність обраної податкової політики полягає в оптимальному поєднанні фіскальної та соціально-економічної функції податків, що базується на наступних принципах:

1.Стабільність, зрозумілість та прозорість податкової політики, встановлення правових механізмів взаємодії всіх її елементів у рамках єдиного податкового простору.

Зцією метою, в процесі проведення податкової реформи слід передбачити мораторій на внесення змін до законодавчих актів з питань оподаткування. До прикладу, в Закон України «Про податок на додану вартість», який діє з 01.10.1997 року, на сьогоднішній день внесено зміни через 114 законодавчих актів. Така кількість тільки прямих змін в цьому законі не могла не спричинити відсутність узгодженості між його окремими положеннями, що в свою чергу привело до необхідності податкових роз’яснень окремих положень Закону органами ДПС України. Законодавча невизначеність призвела до численних зловживань при справлянні та відшкодуванні податку на додану вартість, як з боку платників податку, так і зі сторони чиновників, покликаних його адмініструвати, що стало базою корумпованості податкової системи.

Стабільності податкового законодавства буде сприяти також і законодавче обмеження зворотної дії змін в Законах, які можуть бути прийняті після закінчення мораторію.

Зрозумілість положень та норм податкового законодавства повинна базуватися на загальноприйнятому та однаковому для всіх податкових законів визначенні специфічних термінів, які вживаються в законодавстві, що стосується механізму оподаткування. З цією метою слід проаналізувати на предмет відповідності науково-теоретичним засадам економічної науки такі окремі, широковживані в податковому законодавстві терміни, як «валовий дохід», «валові витрати», «виручка», тощо. Доцільно здійснити уніфікацію термінів і принципів побудови податкового і бухгалтерського законодавства, що дасть можливість не тільки суттєво зекономити на адмініструванні податків, але і призведе до нової якості фінансової звітності, на базі якої формуються статистичні дані про стан економіки країни.

2.Встановлення рівних умов оподаткування для всіх категорій платників податків та скасування безпідставних пільг з оподаткування.

Положення податкового законодавства повинні однаково поширю-

ватись на всі категорії платників податків незалежно від їх приналежності до тієї чи іншої галузі промисловості або сфери діяльності. Застосування податкових пільг для окремих підприємств чи фінансових груп

281

поза системи загальнодержавних пріоритетів недоцільне і сприяє розвитку тіньової економіки та створює основи для корупції. Цей потужний інструмент податкової політики використовується не стільки для стимулювання підприємницької діяльності в цілому, скільки для реалізації інтересів вузького кола осіб. В зв’язку з цим принципом податкової політики повинно стати скасування безпідставних та невиправданих пільг, за умови реалізації пільгового оподаткування для тих суб’єктів господарської діяльності, де реалізуються загальнонаціональні інтереси. Такий підхід дає змогу підвищити ділову активність суб’єктів господарювання, не порушуючи при цьому ринкової рівноваги та зберігаючи конкурентне середовище. Наслідком скасування вузьконаправлених корпоративних пільг є значне збільшення податкових надходжень до бюджету. Однак, при цьому слід врахувати негативний досвід обмеження пільг в оподаткуванні, здійсненого Урядом на початку 2005 року, шляхом внесення змін до податкового законодавства через прийняття змін до Закону України «Про державний бюджет на 2005 рік», що призвело до значного відтоку іноземних інвестицій та падіння темпів інвестування і економіки України. Зважений підхід до вирішення питання стосовно пільг в оподаткуванні, наданих іноземним інвесторам, їх поновлення шляхом внесення змін до законодавства України про режим іноземного інвестування, спричиняє посилення позицій економіки країни в міжнародній конкурентній боротьбі за кошти інвестора. Надані інвесторам та вітчизняним підприємствам пільги повинні носити стимулюючий характер, бути прозорими, чітко визначеними, а кошти, що звільняються в результаті одержання цих пільг повинні мати визначену Законом направленість.

3.Створення ефективної податкової системи, яка забезпечить збалансованість загальнодержавних і приватних інтересів, буде сприяти розвитку підприємництва та нарощуванню національного багатства України.

Реалізація цього принципу податкової політики в процесі реформу-

вання податкової системи полягає в тому, що зростання обсягів податкових надходжень забезпечується шляхом прискорення оборотності капіталу та підвищення ділової активності суб’єктів господарювання. Баланс між фіскальною та регулюючою функцією податків може бути досягнутий шляхом встановлення раціонального співвідношення між прямими та непрямими податками, що входять до податкової системи, відмови від політики фінансування бюджетного дефіциту за рахунок розширення податкової бази і збільшення податкового навантаження на платника податку. Про ефективність такого поєднання зазначених функцій свідчитиме процес легалізації тіньової економіки, перетік капіталів, задіяних в ній, в легальний сектор.

282

4.Забезпечення соціальних гарантій та захисту щодо малозабезпечених верств населення.

Слід відмовитися від оподаткування доходів, які не перевищують рівня межі малозабезпеченості, оскільки вони є незначними, і витрати на їх адміністрування перевищують бюджетні надходження від їх оподаткування. Тому необхідною передумовою запровадження дійового механізму оподаткування доходів фізичних осіб вважається підвищення рівня неоподатковуваного мінімуму до офіційної межі малозабезпеченості, яка встановлюється Верховною Радою України, а також перехід до прогресивної шкали оподаткування доходів, що визначається значною диференціацією останніх в Україні.

5.Стимулювання переоснащення підприємствами основних фондів та оновлення матеріально-технічної бази.

Реформування прямих податків повинно виходити з того факту, що

основні фонди на більшості підприємств України морально та фізично застаріли і вимагають негайного поновлення. В зв’язку з цим, слід вивести з-під оподаткування податком на прибуток кошти, що спрямовуються підприємствами на інноваційну діяльність, витрати на науководослідні та проектно-конструкторські роботи, фундаментальні дослідження. Окрім того, не повинні оподатковуватися податком на прибуток, принаймні, на початковому етапі своєї діяльності, венчурні підприємства, створені з метою дослідженні та промислового впровадження новітніх технологій, апробації прикладних досліджень. Ставки амортизаційних відрахувань, які встановлюються податковим законодавством, повинні базуватися на сучасних підходах до амортизації основних фондів, в основі яких лежить не фізичний, а моральний знос основних засобів, що, в умовах швидкого розвитку науки, цілком обґрунтовано і своєчасно.

6.Стимулювання розвитку малого та середнього підприємництва .

Створення сприятливого середовища для розвитку та поширення

діяльності малих підприємств вимагає збереження спрощеної системи оподаткування, яка дає змогу зменшити податковий тиск на підприємства малого бізнесу на початковому етапі їх функціонування. Окрім того, спрощена система оподаткування дозволяє суттєво зменшити витрати на адміністрування податків з малого бізнесу, звільняє його представників від обов’язку докладного ведення обліку витрат. В кінцевому рахунку, це призводить до створення додаткових робочих місць за рахунок вивільнених коштів, можливості реінвестування отриманого прибутку в розвиток виробництва та переходу суб’єкта підприємництва зі спрощеної системи оподаткування на загальну. З соціальної точки зору, це, в першу чергу — зростання прошарку середнього класу та загальна стабілізації економіки країни.

283