4.6. Удосконалення системи податкового адміністрування в контексті інтеграційних процесів

Відносини між Україною та Європейським Союзом були започатковані в грудні 1991 року, коли Міністр закордонних справ Нідерландів, як головуючої в ЄС країни, у своєму листі від імені Євросоюзу офіційно визнав незалежність України.

Правовою основою відносин між Україною та ЄС є Угода про партнерство та співробітництво (УПС) від 16 червня 1994 року (набула чинності 1 березня 1998 року), яка започаткувала співробітництво щодо політичних, торговельно-економічних та гуманітарних питань.

На сьогодні в рамках УПС визначено 7 пріоритетів співпраці між Україною та Європейським Союзом: енергетика, торгівля та інвестиції, юстиція та внутрішні справи, наближення законодавства України до законодавства Євросоюзу, охорона навколишнього середовища, транспортна сфера, транскордонне співробітництво, співпраця у сфері науки, технологій та космосу.

Стратегія євроінтеграційного поступу України та кроки щодо наближення до членства в Євросоюзі були окреслені у Посланні Президента України до Верховної Ради «Європейський вибір».

Нинішній розвиток політичного діалогу між Україною та ЄС базується на впровадженні Україною Стратегії інтеграції до ЄС, виконанні сторонами УПС та опрацюванні Плану дій у рамках Європейської політики сусідства. Україна виходить з того, що реалізація зазначеного документа має сприяти посиленню співпраці між Україною та ЄС в умовах розширення, створити необхідні умови для переходу в майбутньому до якісно нового рівня відносин з ЄС. Належна імплементація Плану дій повинна також сприяти поступовій інтеграції України до внутрішнього ринку ЄС та створити передумови для започаткування з ЄС зони вільної торгівлі. Кінцевою політичною метою Плану дій має стати укладення нової посиленої угоди з ЄС.

Євроінтеграція є головним зовнішньополітичним пріоритетом України, а євроінтеграційна ідея, яка набуває дедалі ширшої підтримки в українському суспільстві, поступово стає чинником не лише зовнішньої, але й внутрішньої політики України.

Податкова сфера взагалі і податкове адміністрування — зокрема є одним із пріоритетних напрямів евроінтеграції, про що свідчать, наприклад положення п. 2.3.5 Плану дій Україна — ЄС на 2005–2007 роки «Європейська політика сусідства», що передано для формального схвалення в рамках Ради з питань співробітництва Україна — ЄС. Зокрема цим планом у сфері оподаткування передбачено комплекс заходів стосовно розвитку та впровадження систем оподаткування та їхніх установ відповідно до міжнародних стандартів та стандартів ЄС. Серед цих заходів:

268

-прийняття та імплементація законодавства з питань ПДВ та акцизного збору, що відповідає положенням УПС і нормам СОТ;

-забезпечення відповідності вільних економічних зон правилам СОТ відповідно до зобов’язань України щодо СОТ, процес приведення законодавства України про вільні економічні зони у відповідність до законодавства ЄС;

-вирішення питань щодо існуючої заборгованості з відшкодування ПДВ та запобігання накопиченню нової заборгованості, у т. ч. через забезпечення ефективних процедур і виділення достатніх ресурсів;

-скасування дискримінаційного режиму використання податкових векселів, у т.ч. за допомогою внесення відповідних змін до законодавства;

-впровадження комплексного стратегічного плану для Державної податкової адміністрації з визначенням необхідних адміністративних структур та процедур, та визначенням потреб Адміністрації у фінансових, людських, матеріально-технічних та інформаційних ресурсах;

-після наближення України до внутрішнього ринку — прийняття та дотримання принципів Кодексу поведінки у сфері оподаткування ЄС. Гармонізація національних економічних систем об’єктивно спричи-

няє гармонізацію систем оподаткування. Уперше ці процеси знайшли своє вираження наприкінці ХIX початку XX століть у створенні митних союзів ряду країн для проведення єдиної митної політики. У той же час, уніфікація структури й принципів оподатковування, єдиний напрямок податкових реформ і узгодження принципів побудови податкової політики в окремих державах свідчать про нові етапи порцесу гармонізації національних податкових систем.

Не можуть залишитися осторонь від цих процесів і країни з перехідною економікою, що прагнуть зайняти гідне місце в системі міжнародного поділу праці. Євроінтеграційний курс, обраний урядами ряду пострадянських країн, і в тому числі — України вимагає істотного перегляду основ побудови податкової системи, оскільки зростає роль факторів та обставин економічного життя, що мають міждержавний, транснаціональний характер і формують новий якісний стан економіки, що виражається поняттям «глобалізація».

У той же час не всі питання інтеграції податкових систем в умовах глобалізації світогосподарських зв’язків знайшли належний розвиток в економічній літературі. Так, зокрема, у сучасних дослідженнях основна увага приділяється перевагам такої інтеграції, яка повинна бути спрямована на збалансування інтересів національних господарств, що дає можливість прискорити економічний розвиток за рахунок вільного руху капіталів, робочої сили і товарних ресурсів.

269

Разом з тим, у меншій мірі досліджені питання негативного впливу глобалізаційних процесів на функціонування національних податкових систем, ускладнення їхньої взаємодії, що обумовлюється факторами глобалізації, під якими в першу чергу розуміється розширення міжнародної торгівлі, зростання міжнародної мобільності капіталу й трудової мобільності, ріст міжнародних інвестицій і технологічні зміни, особливо в сфері комунікацій.

На нашу думку, прикладом цього може послужити практика податкової політики Європейського Співтовариства, де під впливом цих факторів стає усе складніше визначити податковий тягар у кожній конкретній країні, і виникає необхідність створення технології оподатковування глобальної економіки.

Збір податків не є самоціллю держави. З їхньою допомогою держава здійснює свої невід’ємні функції: забезпечує обороноздатність і соціальні гарантії, підтримує окремі галузі економіки й стимулює їх розвиток. Тому рівень ліберальності податкової політики залежить від ефективності системи соціального забезпечення, створеної державою, оскільки для її функціонування потрібно значно менше коштів.

Сучасні економісти відзначають істотні відмінності пріоритетних функцій податків, характерних для двох сучасних моделей макроекономічного розвитку: неоліберальної та соціально-ринкової.

Унеоліберальній моделі пріоритетною є регулююча функція податків. Податки, істотно впливаючи на діяльність господарюючих суб’єктів

інаселення, виконують функцію структурного регулювання економіки, створюючи або знищуючи одні зв’язки та зміцнюючи інші.

Утой же час соціально-ринкова модель робить значний наголос на фіскальній ролі податкових платежів. Звуження функцій податкової політики до наповнення державного бюджету, на рівні науково-теоретичного аналізу приводить до ігнорування істотної групи соціально-економічних відносин щодо того, як процедура наповнення бюджету впливає на економічні процеси на макрорівні, а відповідно — і на мікрорівні. Тобто в остаточному підсумку, нівелюється питання про те, чи забезпечує податкова система розвиток економіки, чи стимулює вона цей розвиток, або хоча б не перешкоджає йому.

Тому показники податкового тягаря значно нижчі в країнах з переважно неоліберальною моделлю. Соціально-ринкова модель припускає більші соціальні гарантії, а відповідно — більші витрати з адміністрування і більші податки.

Порівняльна характеристика показників державних доходів і витрат, наведена в таблиці 4.1, свідчить про те, що частина країн Євросоюзу (наприклад, Ірландія й Великобританія) відрізняються незначною часткою державних витрат у валовому внутрішньому продукті(відповідно в 2003

270

році — 32,5 й 42,6 відсотка), тоді як рівень державних витрат Німеччини й Франції як найбільш яскравих представників соціально — ринкової моделі становить, відповідно, 48,9 й 54,5 відсотка ВВП.

Таким чином, зближення національних податкових систем має подвійну спрямованість. Для країн з неоліберальною моделлю кращим є злиття податкових систем та їх адміністрування із загального центру, що дає можливість додаткового зниження витрат на адміністрування податків, які стягуються, тоді як для країн із соціально — ринковою моделлю більш перспективним є регулювання національних систем на наднаціональному рівні, що дає можливість мінімізувати негативні наслідки уніфікації податкових систем.

*джерело: www.worldbank.org

При цьому варто враховувати ефект конкуренції між країнами в податкових режимах. Така конкуренція підштовхує окремі країни до зменшення податкового тягаря всередині країни. Для цього доводиться або скорочувати державні витрати, що для країн з високим рівнем соціальних програм може бути дуже хворобливим, або збільшувати бюджетний

271

дефіцит, покриваючи його за рахунок емісії й збільшення державного боргу (внутрішнього або зовнішнього).

Обираючи неоліберальну модель макроекономічного розвитку, нові країни — члени Європейського Союзу використовують політику низьких податковихставокдлязалученнязакордоннихінвестиційікваліфікованих фахівців. При цьому важливо, щоб національна податкова політика будувалася на єдиних підходах до національного інвестора й інвесторанерезидента, тому що в противному випадку можливий відтік національного капіталу в низькоподаткові юрисдикції.

Крім того, варто врахувати, що використання податкової системи як інвестиційного ресурсу новими членами Євросоюзу створює додатковий тиск на фінансові системи країн-донорів Співтовариства, оскільки низький рівень податкових надходжень не дає можливості новим членам Співтовариства самостійно здійснювати економічні й соціальні перетворення. Таким чином, формується потреба в залученні прямих фінансових субсидій із країн, де рівень оподатковування залишається досить високим.

На сформовану в межах країн Європейського Співтовариства податкову політику та податкове адміністрування, як складову механізму її реалізації, чинять вплив ряд явищ сучасної глобальної економіки, вплив яких важко переоцінити. Оскільки Україна, як і деякі країни з перехідною економікою, як пріоритет зовнішньоекономічного розвитку обрала євроінтеграцію, врахування цих явищ при формуванні податкової політики країни повинно здійснюватися вже сьогодні. На нашу думку, сутність цих явищ зводиться до такого:

По-перше, частиною середовища глобальної економіки є торгівля через глобальну всесвітню інформаційну мережу, що ускладнює роботу податкових органів, оскільки електронні трансакції легше приховати або фальсифікувати, а крім того, з розвитком торгівлі благами, що не існують у фізичній формі (музичними записами, освітніми послугами й т.д.), найчастіше буває складно встановити факт такої торгівлі з фізичної наявності магазину або фіскальну приналежність платника податків до конкретної країни.

По-друге, значні труднощі у обрахуванні індивідуальних податків створює використання в розрахунках електронних грошей, тому що їхній облік здійснюється на загальному рахунку, не розбитому на рахунки користувачів.

По-третє, для оптимізації оподаткування, зниження податкового тягаря та мінімізації податкових платежів широко використаються офшорні зони. Слід зазначити як можливість їхнього використання в податковому плануванні шляхом застосування пільг, зафіксованих у місцевому й міжнародному законодавстві, так і можливість застосування як засобу незаконного ухилення від сплати податків і зборів та відмивання грошей.

272

По-четверте, істотний вплив на податкову політику країн Співтовариства здійснює трансфертне ціноутворення та трансакції між підрозділами або філіями транснаціональних компаній. Оцінка в цих трансакціях інтелектуальної власності, витрат на наукові дослідження і технології може істотно впливати на оподаткування прибутку цих компаній.

П’ятим фактором, що здійснює вплив на побудову податкової політики, є відносно вільне переміщення робочої сили, що створює можливість для мінімізації оподаткування доходів усередині країни у випадку роботи за кордоном. Використовуючи більш лояльні податкові системи, фізичні особи також мають можливість отримувати предмети розкоші та інші товари, що оподатковуються високими акцизами усередині країни, за кордоном. Це призводить до скорочення надходжень у національні бюджети непрямих податків.

Ці явища глобальної економіки, накладаючись на міжнародну конкуренцію податкових систем за більш вигідне розміщення капіталу, ведуть до істотного зменшення податкових надходжень у країнах з перехідною економікою, зорієнтованими на євроінтеграцію, яким необхідно в процесі реформування національних податкових систем ураховувати їхню дію.

Податкова система, сформована в Україні, схожа до податкових систем розвинутих європейських країн. Більшість податків, що застосовуються у вітчизняній фінансовій системі, подібні до європейських. Однак, оскільки ця система сформувалася в умовах високих соціальних зобов’язань держави, вона має переважно фіскальний характер, її регулююча функція не зорієнтована на стале економічне зростання та не сприяє зростанню економічної активності суб’єктів господарювання. Існуюча система формування державних доходів віддзеркалює недосконалість та суперечності перехідної економіки.

Таким чином, у сучасній економічній практиці України простежується поєднання двох сучасних моделей макроекономічного розвитку: неоліберальної та соціально-ринкової.

Євроінтеграційний курс України також вимагає суттєвого перегляду основ побудови податкової системи та податкового адміністрування — зокрема, оскільки зростає роль факторів та обставин економічного життя, що мають міждержавний, транснаціональний характер і формують новий якісний стан економіки, який виражається поняттям «глобалізація».

Мобільність світового ринку капіталів та ринку праці формує цілий ряд нових явищ в національних економіках, що проявляється в нових формах конкурентної боротьби. Наряду з традиційною боротьбою за кошти покупця з’являються такі продиктовані глобальними обставинами форми як боротьба за кошти інвестора, боротьба за висококваліфіковану робочу силу, тощо.

273

Реалізація цих нових форм конкурентної боротьби пов’язана з місцем і роллю держави, яка повинна створювати відповідне інституційне середовище для успішної боротьби за інвестиційні та трудові ресурси, застосовуючи заходи економічної політики.

На нашу думку, з інституціональної точки зору економіка України на теперішньому етапі не є конкурентною, оскільки її податкова система, порівняно з податковими системами країн Євросоюзу відрізняється такою рисою, як переважання адміністрування над ринковим впливом на економічні процеси. Враховуючи це, привабливість України як економічного простору для здійснення інвестицій, в порівнянні з більш ліберальними економіками країн Східної Європи є неконкурентною.

В той же час Урядом України та Державною податковою адміністрацією здійснено ряд першочергових заходів, необхідних як для подальшого просування України в євроінтеграційному процесі, так і для створення конкурентних засад вітчизняної податкової системи.

Так, зокрема в 2006 році Міністерством фінансів України розроблено проект Концепції реформування податкової системи України, який 28.11.2006 р. було розглянуто та підтримано на засіданні Урядового комітету з питань економічної політики та схвалено Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.02.2007 р. № 56-р.

Концепція реформування податкової системи передбачає комплексне вирішення питання реформування податкової системи, визначення напрямів розбудови податкового законодавства та шляхів його вдосконалення з урахуванням норм європейського податкового законодавства, етапів реформування податкової системи.

Поряд з цим, Верховною Радою України прийнято Закон України від 30.11.06 №398-V «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань оподаткування».

Цим Законом встановлено диференційовані ставки акцизного збору на дизельне паливо в залежності від вмісту масової частки сірки (понад 0,2% — 45 євро, до 0,2% — 35 євро, не більше 0,035 — 30 євро та не більше 0,005% — 20 євро за 1000 кг). Законом також передбачено встановлення Кабінетом Міністрів України правил обліку, зберігання та реалізації дизельного палива залежно від вмісту масової частки сірки, що сприятиме недопущенню створення схеми ухилення від оподаткування із застосуванням більш низької ставки акцизного збору.

Враховуючи викладене, положення статті 5 Директиви 2003/96/ ЄЕС в частині застосування диференційованих ставок оподаткування за умови фіскального контролю та за умови, що вони не порушують мінімальних рівнів оподаткування, у випадку, коли диференційовані ставки пов’язані з якістю продукту, враховано в законодавстві України з питань справляння акцизного збору.

274

Разом з цим, Державною податковою адміністрацією України проводиться експертиза розроблених проектів нормативно-правових актів щодо відповідності їх основним положенням законодавства Європейського Союзу. Протягом 2006 року відповідно до Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.00 № 915, підготовлено для надання Міністерству юстиції України 52 довідки про відповідність acquis communautaire розроблених проектів нормативно-правових актів1.

Слід зазначити, що фінансова політика держави залишається суперечливою за своєю суттю. Уряд вимушений вирішувати завдання, які можуть бути не тільки сумісними, але і суперечливими за своєю направленістю (наприклад — боротьба з інфляцією та подолання безробіття). Кошти єдиного бюджету розподіляються і використовуються на забезпечення потреб різних галузей економіки та різних соціальних груп, що неминуче призводить до потреби швидкого маневрування коштами та черговості у вирішенні тих чи інших соціально-економічних завдань.

Завдання реформування податкової системи перехідних економік ускладнюється тим, що лібералізація економічних відносин, в кінцевому рахунку, суперечить соціальній орієнтованості вітчизняного господарського механізму. На розумінні та всесторонньому врахуванні цієї суперечності слід базувати наукові методи та принципи податкового регулювання та напрямки його реформування і розвитку в сучасних економічних умовах.

У зв’язку з цим виникає необхідність комплексного підходу до реформування податкового адміністрування, який, на нашу думку, повинен включати такі складові:

-забезпечення стабільної правової бази функціонування податкової системи, її кодифікація на базі Податкового кодексу та гармонізація з законодавством, що регулює господарські відносини (для України, в першу чергу — Цивільним та Господарським Кодексами України);

-організаційні зміни, що полягають у чіткому визначенні місця та ролі Державної податкової служби, скорочення її чисельності з одночасним підвищенням ефективності функціонування, ліквідація нехарактерних для податкового органу функцій (трактування податкового законодавства, слідчі дії);

-зміни методів та принципів контролю за сплатою податків, зміна взаємовідносин податкового органу з платником податку;

-узгодження ставок оподаткування з можливостями платників податків;

1 За даними офіційного сайту ДПА України.

275

-галузеве і регіональне диференціювання ставок оподаткування з метою узгодження різних груп економічних інтересів.

Побудова податкового адміністрування на підставі означених принципів дасть можливість створити в країні принципово новий інвестиційний ресурс — податкову привабливість економіки. Цей ресурс буде використаний як внутрішнім інвестором — платником податків, так і сприятиме конкурентноздатності економіки України на ринку капіталів.

Питання для самоконтролю

1.Інтеграційні процеси в організації контрольно-аналітичної діяльності податкових органів.

2.Міжнародні правові засади організації податкової служби і податкова робота.

3.Вплив глобалізації на податкові системи країн з ринковою економікою.

276