Государственное регулирование экономика

6. Ответственность государства по долгам предприятия должна быть не прямой, а субсидиарной. Исходя из вышеизложенного, один из вариантов схемы управления казенными предприятиями мог бы выглядеть следующим образом.

При отраслевом органе управления образуется комиссия (комитет, совет) по управлению казенными предприятиями. Организация такого органа в системе Госкомимущества нецелесообразна, поскольку управление казенным предприятием требует знания отраслевых особенностей производства. Вместе с тем в состав этих комиссий в целях недопущения превалирования ведомственных интересов желательно включать не менее 50 процентов независимых специалистов (экономистов, финансистов, заинтересованных ведомоств и др.). Сформированная таким образом комиссия могла бы исполнять функции постоянно действующей конкурсной комиссии по подбору руководящих кадров, разрабатывать условия конкурса, программу деятельности предприятия, осуществлять контроль. Наряду с «внешним» управлением в организационную структуру предприятия необходимо ввести органы, через которые персонал имел бы возможность принимать участие в управлении производством.

Попыткиустановитьоптимальныйправовой статусруководителей госпредприятий (как казенных, так и коммерческих) осуществлены многочисленными нормативными документами по обеспечению государственного управления экономикой. Им установлено, что правительство или уполномоченные им органы исполнительной власти заключают с хозяйственным руководителем контракт, базирующийся не на трудовом, а на гражданском законодательстве. В этих законодательных актах перечислены обязательные условия, которые должны содержаться в контракте, включая порядок и условия его досрочного расторжения и даже ответственность менеджера за ущерб, причиненный предприятию в результате его действий или бездействия.

Гражданско-правовой характер контракта в принципе дает возможность государственным органам устанавливать права и обязанности руководителя по управлению предприятием без оглядки на законодательные ограничения. Ведь ни о каких конкретных правах и обязанностях хозяйственного руководителя, кроме его

411

отчетности, порядок и сроки которой должны быть установлены Правительством РК, в соответствующих документах не отражены. Очевидно, вопросы управления казенным предприятием должны быть решены в последующих подзаконных актах. До их издания как вновь назначаемые руководители, так и менеджеры, у которых истек срок трудовых контрактов, оказываются в полной зависимости от усмотрения работников аппарата соответствующего госоргана.

Вгосударственные коммерческие предприятия входят предприятия, не преобразованные в АО и на базе которых не созданы казенные предприятия. Имущество закреплено за ними на праве полного хозяйственного ведения. Государственные коммерческие предприятия находятся на полном коммерческом расчете, имеют широкую самостоятельность и практически те же права, что и частные предприятия (за исключением права назначать руководителя и осуществлять операции с государственным имуществом).

Вотличие от казенных предприятий АО с государственным капиталом участвуют в конкуренции. Их основной задачей является получение прибыли (коммерческие функции). Они могут быть объявлены банкротами, поскольку самостоятельно отвечают по своим долгам. Вместе с тем эти АО в критической ситуации могут рассчитывать на финансовую помощь государства. Последнее обстоятельство выводит государственные АО из жестких последствий конкуренции, что снижает стимулы эффективного функционирования. И, тем не менее, неверна установка на то, что государственное предприятие обречено на неэффективность. Нужно сделать все возможное, чтобы оно приносило прибыль не меньшую, чем предприятия частного сектора. По критерию участия в капитале и влияния государственных органов на управление можно выделить две группы АО: АО, в которых 100 процентов капитала принадлежит государству, и АО, в которых государству принадлежит контрольный пакет акций или золотая акция.

Вкачестве общей цели создание АО со 100-процентным государственным капиталом призвано решить задачу совмещения достаточно плотной зависимости предприятия от структур государственного управления и достаточной самостоятельности для достижения коммерческих целей.

412

Государственное влияние на промышленную политику предприятия обеспечивается отходом от традиционной организационной структуры управления АО. Выпадает один из главных ее элементов — собрание акционеров. Его функции должен, видимо, выполнять совет директоров, состав которого определяется собственником — государством.

Целесообразно ввести в состав совета директоров наряду с представителями отраслевого органа управления представителей администрации предприятия, трудового коллектива, местных органов власти. И конечно, высококвалифицированных специалистов (менеджеров, финансистов и т.п.). Представители трудящихся избираются трудовым коллективом, представители местного органа управления назначаются этим органом, все остальные назначаются отраслевым органом управления. На подобном принципе представительства интересов формируется совет государственного АО во Франции.

АО со 100-процентным государственным капиталом несет самостоятельную имущественную ответственность. Создается возможность обращения взыскания по долгам на имущество такого предприятия.

Наделение хозяйственной самостоятельностью и установление ответственностипосвоимдолгам создаетобъективныепредпосылки «рыночного поведения» соответствующих фирм. Тем не менее, достаточная эффективность деятельности таких АО сомнительна, имея в виду, что решения, принимаемые органом, в котором доминируют представители государства, могут тормозить действия администрации в улучшении коммерческих результатов. Таким образом, государственная промышленная политика может проводиться с помощью рассмотренной организационно-правовой формы достаточно эффективно, но должна корректироваться с учетом коммерческих задач АО.

Более перспективны АО, в которых государству принадлежит контрольный пакет акций. Такое акционирование при его правильном проведении решит три основные задачи.

Во-первых, поскольку оно проводится применительно к крупным предприятиям с высокой стоимостью основных фондов, на рынок ценных бумаг поступает значительное количество акций и создаются условия для реализации акций через аукционы.

413

Во-вторых, сохраняется возможность воздействия на стратегию и тактику акционированных предприятий в целях обеспечения общественных интересов. В частности, являясь крупным инвестором, государство может оказывать решающее влияние на объем и направление инвестиций. Вопреки мелким инвесторам и менеджерам, которые предпочитают проекты с большей отдачей в ближайшей перспективе, государство-инвестор заинтересовано в реализации крупных долгосрочных программ.

В-третьих, создаются предпосылки нормальных (в отличие от ранее существовавших) взаимоотношений между собственником, менеджером и трудовым коллективом.

Контрольный пакет акций позволяет государству осуществлять права собственника через своих представителей в управлении АО (собрание акционеров, совет директоров), поскольку в течение, по крайней мере, трех лет состав совета директоров образуемых АО должен включать не менее 51 процента представителей государства. Правительство Казахстана вправе поручать на контрактной основе представление интересов государства в совете директоров определенным лицам, в том числе должностным лицам органов государственного управления по представлению соответствующего министерства, ведомства, региона. При таком составе совета директоров проведение государственной промышленной политики обеспечивается достаточно четко.

Существующие правомочия государственных органов можно было бы признать оптимальными, если бы не порядок формирования совета директоров и правления, а также назначения генерального директора (президента) АО.

Дело в том, что на всех предприятиях, преобразованных в АО открытого типа в соответствии с нормативными документами, должностные лица не избираются собранием акционеров, а назначаются государственными органами и не на конкурсной основе, а по усмотрению соответствующего должностного лица (исключая представителей трудового коллектива). Установленный порядок продолжает традицию, когда судьба хозяйственного руководителя зависитотструктур(ранеепартийных,теперь—государственных), которые не несут ответственности за провалы и не стимулируются в случае успешной работы вновь созданного АО.

414

Вэтих документах по обеспечению государственного управления экономикой порядок назначения главного менеджера в АО с государственным капиталом не выделен особо. В нем речь идет о представителях государства в органах управления «АО» вообще. Согласно вышеназванным актам такими представителями могут быть государственные служащие либо иные граждане РК.

Впоследнем случае правительство заключает с ними договор гражданско-правового характера, где резко ограничена самостоятельностьпредставителейгосударства.Покоренным вопросам управленияАО(«управлениекапиталом»)ониобязаны в письменной форме согласовывать с государственными органами исполнительной власти, от имени которого они действуют, вносимые ими проекты решений либо свое будущее голосование по проектам решений, предложенным другими членами органов управления АО. Таким образом, фактически решения по достаточно широкому кругу важнейших вопросов управления АО принимает аппаратныйработник,ненесущийответственностиинезаинтересованный материально в деятельности общества. Нетрудно заметить, что

под новым словесным покровом реанимируется один из основных пороков административно-командной системы.

Поэтомупредставляется,чторешениеданнойпроблемыв действующих нормативных актах далеко от совершенства.

Во-первых, государственное предпринимательство необходимо и в условиях рыночной экономики для эффективного функционирования экономики страны. Государственное предпринимательство осуществляется в тех областях, где деятельность противоречит природе частных фирм или же требуются огромные вложения средств и риск. Его основное отличие от частного предпринимательства состоит в том, что первоочередная цель государственного предпринимательства состоит не в получении дохода, а в решении социально-экономических задач, таких как обеспечение необходимыхтемповроста,сглаживаниециклическихколебаний,поддержание занятости, стимулирование научно-технического прогресса.

Во-вторых, приоритетное государственное предпринимательство в условиях рыночной экономики должно осуществляться в следующих направлениях: обеспечение развития базовых отраслей: энергетики, нефтегазовой, металлургической, топливной промыш-

415

ленности;стимулированиеновыхотраслей;стратегическоепрогнозирование развития науки и техники; долгосрочное прогнозирование развития хозяйства в целом; оценка социально-экономических последствий научно-технического прогресса с общенациональных позиций; координация усилий общества по охране и оздоровлению окружающей среды; создание производственной и социальной инфраструктуры: транспорт, связь, культура, образование, здравоохранение; выработка и обеспечение социальных гарантий, особенно для групп населения, которые не могут в полной мере заниматься общественно-полезным трудом; поддержание в нормальном состоянии денежной и финансовой системы.

Говоря о государственном предпринимательстве относительно Казахстана необходимо отметить, что в современной законодательной базе еще недостаточно актов, направленных на обеспечение предпринимательства всеми правовыми гарантиями и обеспечение условиями для эффективной работы и развития. Также необходимо разработать базовый законодательный акт «Об управлении государственной собственностью», который определил бы, что понимать под управлением государственной собственностью, каковы его цели и задачи, основные принципы управления, формы и методы управления, объекты и субъекты управления, порядок учета и контроля за эффективным по назначению использованием государственной собственности.

12.4. Развитие конкуренции и поддержка предпринимательства в РК

Задача формирования новых направлений обеспечения роста экономики может быть решена только при наличии здоровой конкурентной среды, которая в свою очередь зависит от формирования сильной антимонопольной системы.

Поэтому государство и дальше будет уделять важное внимание вопросамразвитияконкурентнойсредыипредотвращениямонополизации рынка.

Основные задачи в сфере развития конкуренции заключаются в пресечении злоупотреблений субъектами рынка доминирующим положением, недопущении недобросовестной конкуренции и заключения антиконкурентных соглашений, контроле за эконо-

416

мической концентрацией и создании условий для эффективного и динамичного функционирования товарных рынков.

Государство в лице Правительства Республики Казахстан предполагает до конца 2007 года разработать среднесрочную отраслевую программу в сфере защиты и развития конкуренции.

Для повышения внутренней конкуренции будет усилено антимонопольноезаконодательство.ВнастоящеевремяПравительством разработан принципиально новый проект законодательных актов о конкуренции и ограничении монополистической деятельности.

Продолжается работа по передаче непрофильных активов мегахолдингов и государственных монополий и функций в конкурентную среду.

Предусматривается усиление полномочий антимонопольного органа, расширение его возможностей по антимонопольному регулированию с предоставлением соответствующих функций по применению санкций к нарушителям правил справедливой конкуренции.

Ключевые направления развития тарифного регулирования сфер естественных монополий определены принципом органичного включения тарифной политики, проводимой в отношении субъектов естественных монополий, в общегосударственную политику экономического развития. Данные направления будут развиваться в 2007—2008 годы посредством совершенствования действующей нормативной базы и разработки методологии определения макроэкономических критериев установления тарифов.

Планируется шире использовать уже имеющиеся инструменты регулирования, позволяющие обеспечить предсказуемость и повышение инвестиционной привлекательности тарифов отраслей экономики, в которых задействованы субъекты естественных монополий, реализацию задач по модернизации и расширению их инфраструктурных сетей. Так, планируется обеспечить в ближайшие несколько лет переход большинства базовых субъектов естественных монополий на предоставление регулируемых услуг по тарифам, установленным на средний и (или) долгосрочный период с внесением необходимых изменений в нормативную базу, способствующих упрощению процедурного процесса. По мере обращения будут устанавливаться инвестиционные тарифы, принципы и мето-

417

дырасчетакоторыхужеразработаны иучтенывсоответствующих методиках.

Создание условий для эффективной конкуренции, поддержка и защита добросовестной конкуренции будут способствовать реализации основных направлений социально-экономического развития республики.

Государство должно оказывать широкую поддержку развитию предпринимательства на основе партнерских отношений. При этом совершенствование налогового режима будет являться лишь одним из инструментов политики государства по поддержке предпринимательства. Главным приоритетом для развития предпринимательства должно стать развитие конкуренции.

Государственное регулирование также распространяется на развитие и распространение предпринимательской культуры, а также на создание конкурентной основы для привлечения частного капитала, а не государственных субсидий. Различные варианты такого подхода были успешно применены в таких странах как Австрия, Испания, Польша и Соединенные Штаты Америки.

Развитие предпринимательской деятельности стимулируется простым и эффективным режимом государственного регулирования. К примеру, в энергоемких отраслях должен рассматриваться вопрос стимулирования компаний, внедряющих новые инновационные технологии, позволяющие использовать возобновляемые источники энергии.

Также государством проводится работа по повышению эффективности государственных расходов с точки зрения создания возможностей для предпринимательства через механизмы государс- твенно-частного партнерства.

Предполагается принятие реальных шагов для снижения всевозможных административных барьеров для развития бизнеса. Все проверки частного предпринимательства будут регулироваться только законами. Все эти нормы заложены в законе «О частном предпринимательстве».

Предполагаются существенные изменения в финансово-кредит- ной политике поддержки малого предпринимательства со стороны Фонда развития малого предпринимательства. Он должен стать реальным помощником для различных слоев населения, желающих

418

реализовать имеющийся у них предпринимательский потенциал

иинициативу. Необходимо расширить филиально-представитель- скую сеть Фонда, усилить работу в регионах, направленную на поддержку предпринимательства, особенно в части предоставления информационно-аналитических, консалтинговых и учебно-ме- тодических услуг.

Создать необходимые условия для эффективного сотрудничества и взаимодействия малого и среднего бизнеса с крупными предприятиями.

Необходимы четкие планы по выработке механизма государственного поощрения малых предприятий по заимствованию передовых технологий и опыта управления, внедрения ими международных стандартов и освоении международных рынков. Особое внимание в этой связи следует уделять тесному сотрудничеству с международными финансовыми институтами, в первую очередь с Азиатским Банком Развития и Европейским Банком Реконструкции

иРазвития,реализующимивКазахстанепроектыпокредитованию частного сектора экономики.

Кроме того, нужно активизировать работу по привлечению инвестиций в недобывающие отрасли. Причем это должны быть инвестиции, которые кроме финансового капитала, принесут в экономику новые технологии, будут способствовать росту профессионализма бизнес-менеджмента, будут заполнять недостающие звенья цепочек добавочных стоимостей отобранных приоритетных кластеров, и в итоге — способствовать росту конкурентоспособности экономики.

Вэтой связи следует на предстоящий период предусматривать проведение целого комплекса мероприятий по привлечению транснациональных и крупных иностранных компаний в несырьевые сектора экономики.

Вчастности, необходимо создать торговые миссии при посольствах Казахстана за рубежом, задачей которых будет не только привлечение иностранных инвестиций в несырьевые сектора экономики Казахстана, но также и содействие экспорту товаров и инвестиций казахстанских предприятий на внешние рынки.

Есть необходимость развивать класс отечественных инвесторов из числа малых и средних предприятий. Для этого нужно принять

419

меры по дальнейшему совершенствованию инвестиционного законодательства,мергосударственнойподдержкиинвестиций,атакже проведению среди отечественных компаний активной информаци- онно-разъяснительной работы по вопросам осуществления инвестиций.

Следует рассмотреть возможность расширения лизинга современного оборудования для частных компаний, участников интенсивноразвивающихсяпроизводствиотраслей,например,сельского хозяйства, скотоводства, пищевой промышленности.

Кроме того, следует разработать и предпринять ряд мер по защите частной собственности, защите прав инвесторов и укреплению контрактных отношений в обществе.

В регионах необходимо создать сеть социальных предпринимательских корпораций (СПК), деятельность которых следует направить на привлечение инвестиций и реализацию новых проектов. Часть прибыли, накопленная в результате предпринимательской деятельности, будет направляться на развитие социальной сферы в регионе.

Деятельность этих корпораций следовало бы направить на привлечение новых проектов, которые будут осуществляться как по всей стране, так и за ее пределами. Деятельность любой СПК будет распространяться на территорию большую, чем административнотерриториальная единица, и будет более привязана к производственным связям. Правительство РК считает целесообразным создание в Казахстане 5 СПК.

В отношении их деятельности необходимо применять широкую систему мер государственного регулирования и стимулирования. Каждая СПК будет представлять собой холдинговую компанию, управляющую государственными активами в соответствующем регионе страны, включая значительные участки земель.

Должна усилиться роль местных исполнительных органов по созданию благоприятных условий для развития частного предпринимательства через повышение эффективности системы государственного управления, где организационную роль станут играть отделы предпринимательства, созданные при районных и городских акиматах.

420