5. Литература

Глава 2.7.

СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ

Цлан:

1. История и международный опыт организации социального страхо­ вания

2. Категории и методологические основы социального страхования

3. Институциональные характеристики социального страхования

4. «Болезни роста» социального страхования

5. Пути формирования института социального страхования

6. Контрольные задания и задачи для самопроверки

7. Литература

. Конституция РФ. М «Юридическая литература», 1993.

. Щербаков А.И., Мдинарадзе М.Г. Основы демографии и государственной

тики народонаселения. Учебное пособие. М. Изд-во РАГС, 1997.

. Государственное регулирование рыночной экономики. Учебник. М., «ЭкО-

|ка», 2000.

. Германия. Факты. — Социэтетс-Ферлаг. — Германия, 1994.

. Рынок труда. Учебник / Под общей ред. B.C. Буланова, Н.А. Волгина. М.:

мен, 2000.

Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспек-

/Под ред. А.К. Акимова, Н.А. Волгина, М.: «Молодая гвардия», 1996 г.

Человек труд, № 10, 1997.

Экономика и организация рыночного хозяйства. Учебник / Под ред. Злоби-

К., М.: Экономика, 2000.

Экономика труда и социальные отношения. Курс ключевых лекций / Отв. f сост. Н.А. Волгин. Б.В. РакитскиЙ, М.: Изд-во РАГС, 1998.

285

1. История и международный опыт организации социального страхования

Проблема содержания граждан, утративших трудоспособность в связи с трудовой тельностью, существовала во все времена. Их защиту в форме социальной помоищ диционно обеспечивали семья, сельская община, а для ремесленников — коргюра-ные структуры (цеха, гильдии и т.д.)- Кроме того, в письменных памятниках :внего мира, начала и середины Новой эры можно найти упоминания о некоторых ментах страхования жизни на основе временных соглашения, что отмечается, на-мер, при описании законодательства Хаммурапи (около 1800 лет до н.э.), в Библии гхом Завете), деятельности римских профессиональных союзов (коллегий), а так-;редневекового гильдийско-цехового страхования уставного типа. Первоначально в качестве единственного страхового случая при личном стра-ании в рамках цеховой (корпоративной) взаимопомощи рассматривалась рть члена союза. Впоследствии перечень страховых случаев все более расши-:я (пенсии по инвалидности вследствие несчастного случая на производстве, эбия членам семьи погибшего). Фонды для выплаты указанных пособий фор-овались за счет вступительных членских взносов.

Рачительную роль в развитии личного страхования (которое с точки зрения гомических механизмов и математического аппарата сложнее, чем страхование щественных рисков) сыграли страховые общества Англии. Начиная с конца I в. они были «первопроходцами» в данной области, вводили н отрабатывали >вные элементы и методы страхования жизни, используемые в настоящее вре-С этой целью формируется статистическая база на основе построения таблиц ггности, получает свое развитие теория вероятности. На развитие личного хования в Англии оказал влияние пожар в Лондоне В 1666 году, унесший жиз-олее 70 тыс. человек. 1осле этой трагедии в Англии возникли многочисленные взаимные и акцио-ые страховые общества, введено государственное страхование жизни через

0. вые учреждения.

1. конце XVII! — начале XIX вв. на смену семьи как главной производственной ицы в экономике, базировавшейся на сельском хозяйстве, простых ремеслах 'ральное хозяйство) и основного источника (и формы) содержания нетрудо- эбных, пришло крупное промышленное производство. Перемены, вызванные тозацией и индустриализацией общественной жизни, становлением рабочего ения, потребовали новой доктрины социальной защиты, взамен ранее сущест- 1шеЙ и основанной на принципах самоподдержки, семейного обеспечения не- >способных и благотворительности.

формировании такой доктрины значительный вклад внесли: социальные тео-|ротестантов и католической церкви (43-й указ Елизаветы I о борьбе с бедно-1601 г., папская энциклика «Рерум новарум» 1891 г.); |нлософско-правовые концепции европейских ученых о правовом порядке И равовом государстве (Кант, Гегель, английское фабричное законодательство); азработки французского ученого-гуманиста Е. Клавьера (Проспект относи-{ гльно введения пожизненного страхования 1788 г.) и правовые нормы, пред-1 оженные канцлером Германии О. Бисмарком, по организации социального) грахования в период 1890-х годов.

История зарождения и развития социального страхования свидетельствует о „пи) что оно органично связано с капиталистическим способом производства и ев­ропейской цивилизацией, которые привнесли с собой комплекс необходимых предпосылок:

i правовых традиций английского и континентального права, в основе которо­го лежат принципы равенства всех перед законом и соблюдение естественных («фундаментальных») прав человека. Одним из таких прав является право на жизнь и на материальное обеспечение жизнедеятельности людей;

• традиций социального характера по самоорганизации гражданского обще­ ства на принципах солидарности (кассы взаимопомощи цехов и гильдий в средневековой Европе, кооперативное движение в Англии) и широкого разви­ тия городского и местного самоуправления в большинстве европейских стран;

* экономических предпосылок, вызванных трансформацией в хозяйственной и социальной жизни общества и обусловленных капиталистическим способом организации производства— повышения уровня экономических рисков орга­ низации производства, возрастание многообразных социальных рисков утраты заработной платы наемным персоналом и социальной незащищенности в ус­ ловиях городской жизни (без поддержки общины и большой семьи).

Многообразные и противоречивые факторы формирующегося капиталистиче_: ского уклада вызывали необходимость поиска соответствующих регуляторов. Рас­тущая потребность в квалифицированной рабочей силе и связанное с этим повы­шение образовательного уровня наемного персонала требовали повышения уровня оплаты труда и резервирования его части для случаев наступления социальных рисков утраты доходов.

Понимание того, что в рыночных условиях самозащита для подавляющего числа лиц, занятых наемным трудом, объективно невозможна, приходило постепенно. Мас­совое обнищание населения, неудачные эксперименты с принудительным трудом в работных домах Англии и общественными работами во Франции, неэффективность государственного вспомоществования, нарастание социального протеста способство­вали осознанию необходимости самопомощи и солидарной взаимопомощи.

Постепенно получила признание идея в оплате наемного труда предусмотреть две самостоятельные части:

1. непосредственно выплачиваемой работнику для удовлетворения его (и его се­ мьи) текущих потребностей;

2. резервируемой (в специальных фондах вне предприятий) для удовлетворения потребностей работника (и членов его семьи) на случай утраты трудоспособ­ ности (связанные с болезнями, несчастными случаями, старостью) и достаточ­ ной для достижения общественно приемлемого уровня материального обеспе­ чения и медицинского обслуживания.

Эта резервируемая (страхуемая) часть заработной платы выступает как пре­дельно выверенная (умеренно допустимая и выгодная для работников и работода­телей) форма компенсации утраты заработка работниками. Она:

а) исчисляется с учетом трудового вклада работников (зависит от размеров их текущей заработной платы и периодов их трудовой деятельности);

б) резервируется за счет зарабатываемых средств самих работников на основе объединения возможностей достаточно больших групп работников, т.е. ис­ пользуется эффект распределения социальных рисков (которые наступают

287

только для части работников) между всеми работниками, что делает систему социального страхования экономически выгодной;

i) выплачивается только в явных случаях утраты трудоспособности (болезненное состояние и инвалидность подтверждается медицинской экспертизой, возраст выхода на пенсию по старости определяется на основе законодательных норм); ) рационально перераспределяется во времени — от периода работы к периоду, ко­гда работа прекращается, а также между работниками (от здоровых — к больным и инвалидам, доживающим и не доживающим до возраста выхода на пенсию); () финансируется за счет отчислений работников (с их текущей заработной пла­ты) и средств работодателей (дополнительных к текущей заработной плате), что позволяет гармонизировать отношения между социальными субъектами, препятствует неоправданному снижению текущих доходов работников, повы­шает уровень и гарантиро ванн ость страховых выплат.

Таким образом, введение законодательного регулирования социальной защиты 1аботников в период становления крупного машинного производства обусловлено |бщественными потребностями на этапе зрелости рыночных отношений, когда юрмирование цивилизованных трудовых отношений диктует необходимость вы-|еления специализированных страховых институтов для эффективного решения адач в данной сфере. Ядром экономических трудовых отношений становится омпенсация у!раты заработка в случаях наступления нетрудоспособности работ-[ика или лишения его места работы. Данная компенсация становится общественно |ризнанной платой за функционирование экономики в условиях высоких риско-ых ситуаций — техногенных (профессиональные риски), экономических (органи-ация производственного процесса в условиях неуправляемой рыночной стихии), оторые для наемного персонала выступают в форме социальных рисков — потери аработной платы из-за утраты здоровья, трудоспособности или места работы.

Сильная сторона института социального страхования связана.с тесной увязкой ндивидуального вклада страхуемого и его страхователя (работодателя) с разме-ом пенсий и пособий, которые он может легко рассчитать исходя из величины граховых тарифов, размера заработной платы и периода внесения страховых зносов (см. табл. 1). Хотя в социальном страховании имеет место и нестраховое ерераспределение, но оно приближается к разумным пределам, с которыми, как равило, страхуемые и их работодатели согласны.

На основе обобщения мирового опыта организации систем социального стра-ования можно утверждать, что по сравнению с другими формами коллективного оциального обеспечения (например, социальной помощью или фирменными (орпоративными) системами) данный институт защиты обладает рядом важных реимуществ (см. табл. 2 и 3).

Во-первых, трудящиеся (от которых, как правило, требуется внесение страхо-ых взносов) вовлекаются в процесс резервирования страховых накоплений.

Во-вторых, создаются специализированные (а потому и высокоэффективные) граховые учреждения, занимающиеся исключительно профилактикой, медицин-шм обслуживанием и денежными выплатами, которые обеспечиваются одной и эй же организацией (социальная защита «под одной крышей), что дает максимум аобства для страхуемых.

В-третьих, гарантируются («материализуются») конституционные права граж-ан, делаюших страховые взносы, что защищает их от произвольных решений 1на, отвечающего за выплату пособий. Выплаты гарантируются путем выделенк

резервирования) определенных ресурсов и их распределения в течение длитель­ного периода в соответствии со страховыми (актуарными) расчетами.

Таблица I

Совокупные ставки страховых тарифов по обязательному социальному страхованию в различных странах, в % к размеру оплаты труда¹

Страны	Работо	1ЙТСЛИ	Работики		Bcej и
	1991 г	1995 г.	199] г.	1995 г.	1991 г.	1995 г.
Австрия	16.2	24,7	14,8	18,2	31,0	42,9
Бельгия	34,4	42.6	12,6	13,6	47,0	56,2
Швейцария	4,5	5.1	4.5	5,1	9.0	10,2
['ер манив	18,6	20,0	18,6	20,0	37,2	40,0
Испания	35,0	32,0	6,0	6.4	41,0	38,4
Финляндия	24,3	29,2	3,5	8,3	27,8	37,5
Франция	40,3	36,8	18,5	18,7	58,8	55,5
Be чикобри taints	5,0	3,6	2,0	2,0	7,0	5,6
Греция	22,9	29,0	14,5	17,5	37,4	46,5
Италия	50,0	50,0	8,6	8,6	58,6	58,6
Среднее по Западной Европе	21,6	22,2	9.0	10.8	30,6	33,0
Россия		41.0		1.0		42,0

Таблица 2

Удельный вес отдельных источников в финансировании социальной защиты в отдельных странах в 1988 г., в % к размеру оплаты труда

Сфана	Социальное сграхование			Налоговые средства (1осбгадже1а) на со­циальную защи ГУ	Доходы 01 капи­тала и другие по­ступления
	взносы рабЧтшков	взносы работодателей	всего
Австрия	27,7	42,3	70.0	27,5	2,5
Белы ия	25.7	47.1	72.8	25,5	1,7
Канада	10,1	15,8	25.9	63,3 ■	10,8
Швейцария	41,3	28,1	69.4	11,2	19,4
Германия	27,5	36.7	64,2	33,7	1,9
Испания	51.7	23,1	74,8	24,4	0,5
Финляндия	8.0	43,1	51.1	43.2	5.7
Франция	26,6	52,6	79,2	18,1	2,7
Великобритания	17,3	29,2	46,5	41,3	12,3
Греция	30,В	32,7	63,5	30,5	6.0
Италия	16,7	13,0	29,7	58,0	12.3
Япония	26,4	30,0	56.4	28.4	15,3
Индия	25,4	56,4	81,8	1,2	16,8
Швеция	0	72,6	72,6	18.1	9.3
США	30,6	35,5	66,1	31.0	2.9

'Источник: Налоговое планирование на предприятиям и в ор|адизациях — М: Международ­ной центр сравнительных исследований проблем налогообложения. Редакция журнала «Налоги и налоювое планирование», 19У7.

" Chadelat J.F. Economic factors and the financing of social protection. Report XIX. XXIV General y. Acapulco. Internalional Security Assosialion. Geneva. 1992. p.p. 36, 37.

289

₂. Категории и методологические основы социального страхования

^НЬ

-экономические отношения, сущностные связи и интересы социаль- в (работников и работодателей), общественных организации и госу- доводу зашить, работников, самозанятото населеьш» (И членов и* се-S7 фаГ_Р^сГжа_Ющих качество жизни и их социальный статус, является предметом категории социальное страхование.

рождения ребенка и ухода за ним, старости и т.д.), • отсутствия спроса на труд (безработицы).

291

_{Ш ШЩШШ}

ги или отсутствия спроса на труд (безработица), сопровождающиеся наступлени-а для трудозанятого населения материальной необеспеченности вследствие утра->] заработка, несения дополнительных расходов, связанных с лечением, а для се-ей — утратой источника дохода в случае потери кормильца.

Поскольку социальные риски носят объективный характер, постольку меха-гзм защиты от них должен иметь надежный характер, т.е. страхование от них >лжно быть обязательным (по закону) для охвата всех работающих, а бремя фи-шсовой нагрузки должны солидарно нести основные социальные субъекты ~ |ботодатели и работники.

При этом доля финансового участия социальных партнеров может быть разной, ] каждая страна стремится найти оптимальные для нее пропорции финансовой ветственности с учетом конкретных экономических, социальных условий, куль-рных и психологических традиций.

Социальные риски существуют в любом обществе. Тем не менее в социалисти-ском обществе они не признавались. Для централ изо ванн о-планово го метода ор-низации хозяйственной жизни, в которой задавались и заранее определялись ономические и социальные параметры состояния и развития всех без исключе-я сфер жизнедеятельности, риск выступает как категория, противостоящая ди-кти в но-планов ому способу управления. Поэтому страховыми рисками счита-сь, как правило, события природного характера: стихийные природные дствия, пожары и т.д. Да и по сути своей социальный риск здесь был иным, а (же в целом — меньшим. Централизован но-плановая система стандарт из иро в а-

минимизировала, но сохраняла (в значительной степени благодаря этому) ста-пьные условия общественной жизнедеятельности. Социалистическое государст-

являясь основным работодателем и собственником средств производства, зспечивало и определенные гарантии экономической и социальной устойчиво-i т.е. брало на себя ответственность за экономический и социальные риски. С :витием частных форм собственности и хозяйствования сфера государственного шального обеспечения и его возможности неизбежно сокращаются. Возраста-: степени риска в экономической и социальной сфере можно рассматривать как ономерный, естественный в наших условиях процесс, как «обратную сторону» 1ышения экономической свободы.

В этих условиях роль и возможность государства по социальной защите носят той характер. Вектор усилий государства переносится на уязвимые слои насе-ия — инвалидов, детей, престарелых. Что касается трудозанятого населения, то рос их социальной защиты становится больше обязанностью их самих и рабо-ателей. Это достигается участием работников и работодателей в формировании шнеовых ресурсов, передачей функций по распоряжению этими ресурсами в ение полномочных представителей работников и работодателей, установлением мой зависимости размера страховых выплат от размеров и периодов уплаты ьема) страховых взносов.

Такой подход отвечает природе социальной политики при общественном уст-стве с развитой рыночной экономикой, которая формируется на следующих нципах;

сам о ответственность людей наемного труда, их работодателей, других ка­тегорий трудозанятого населения за финансовое обеспечение приемлемого уровня социальной защиты;

_а солидарная поддержка трудозанятвш населением и работодателями наиме­нее защищенных работников и их семей (здоровый платит за больного, работ­ники с более высокими доходами оказывают солидарную помощь работникам с низкими доходами);

• оптимальная поддержка (принцип субсидиарное™), который определяет меру (рамки) солидарной поддержки и фиксирует ее размер.

Мировой (более чем столетний) опыт свидетельствует, что защита от конкрет­ных видов социального риска наиболее эффективно может быть организована в рамках отдельных направлений (секторов) социального страхования:

• пенсионное страхование (по старости, инвалидности, потери кормильца);

• медицинское страхование (оплата медицинской помощи), включая оплату временной нетрудоспособности;

• страхование от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм, профессиональные заболевания, пенсии иждивенцам погибших на производстве);

• страхование в связи с безработицей (пособия по безработице, переобучение и трудоустройство).

Целесообразность такого членения социального страхования объясняется раз­личной природой социальных рисков, от которых они призваны защищать, сходст­вом удовлетворяемых потребностей застрахованных, а также спецификой правово­го регулирования различных видов страхования.

Из изложенного следует вывод: предметом социального страхования яв-ляютси экономические и правовые отношения субъектов по формированию и расходованию финансовых средств, предназначенных для защиты трудозаня­того населения от социальных рисков, а также по организации медицинской и реабилитационной помощи.

Определение содержания (природы) риска и степени его вероятности позволя­ют разработать систему упреждающих профилактических мер по снижению (ми­нимизации) риска, а также оценить требуемые виды и масштабы компенсационных мероприятий (объемы медицинских услуг, компенсационных выплат, замещаю­щих собой утраченную заработную плату).

Социальный риск можно измерять, используя следующие показатели:

• частоту наступления рисковой ситуации;

• уровень социальных гарантий при наступлении рисковой ситуации;

• объем материальных затрат по компенсации всех страховых случаев для стра­ ховой организации, а также их долю по отношению к величине заработной платы всех застрахованных;

• среднюю продолжительность рисковой ситуации — период между ее наступ­ лением и переходом к нормальным условиям жизнедеятельности.

Социальные риски могут быть классифицированы по степени опасности для от­дельных социальных групп и слоев трудящихся. Если степень опасности низкая — го Организационно-правовая форма носит добровольный характер, если — вы­сокая, она, как правило, носит обязательный (по закону) характер. Между доб­ровольным и обязательным страхованием имеются переходные формы, обычно на­зываемые факультативно-обязательными или условно-обязательными.

293

При определении природы риска важна оценка степени утраты трудоспособц₀-и, качественные и количественные ее характеристики, т.е. определение видов и роятности ущерба здоровью, тяжести последствий, их оценка.

Так, если вредный фактор производственной среды вызывает профессионала е заболевание, нужно определить вероятность заболевания людей разного воц-;тз и пола, продолжительность стажа работы (контакта с вредным веществом), _а аке длительность болезни и объективные показатели ее тяжести. Если опасный ктор приводит к гибели людей, нужно знать распределение количества погиб, [X во времени и по категориям населения, определить число иждивенцев, прихо-дихся на стандартизируемую величину погибших (на 1 тыс. чел.). При наблюдении достаточно большого числа объектов, подверженных воздей-:ию одного и того же риска за достаточно длительные промежутки времени, вы-[яются закономерности наступления случайных событий (заболеваемости, инва-1ности и т.д.).

С этой целью применяются: теории вероятности, демографической статистики олгосрочных экономических и социальных прогнозов, которые в своей сово-1НОСТИ объединяются методологией актуарных расчетов. Данные методы оцен-вероятности и величин отдельных видов социальных рисков опираются на ин-ументарий учета «совокупной опасности?) и ее «рас кладки» между ахователями.

Результирующие показатели риска группируют по двум видам: социальные — ущерб здоровью, утрата трудоспособности (временная и/или постоянная), смертность, численность иждивенцев погибших и т.д.; экономические — затраты на компенсацию утраты доход в связи с потерей трудоспособности и дополнительные расходы на лечение, реабилитацию. Социальные показатели риска служат для оценки социальной незащищенности ей и вероятности (необратимости) наступления для них страховых ситуаций, а томические — позволяют выявлять и рассчитывать требуемые объемы денеж-средств.

i социальном страховании органично сочетаются экономические и соци&1ьные [енты защиты, призванные обеспечить застрахованному лицу с помощью соот-гвующнх финансовых, организационных и правовых механизмов возможности :о!ипенсашш утраченного заработка или дополнительных непредвиденных одов, связанных с лечением (реабилитацией или профессиональной пере-отовкой). Направленность института обязательного социального страхования икается в сохранении имеющегося (достигнутого) жизненного уровня застрахо-ых. Это достигается с помощью важнейших функций института социального (ования: воспроизводственной, солидарного перераспределения и социальной ты.

то касается вероятности события для отдельного застрахованного, то тут мо-ыть две типичные ситуации.

Событие является неопределенным — и для отдельного застрахованного ложет произойти (и даже неоднократно), а может и не произойти: страхова->т несчастных случаев на производстве, по безработице, медицинское стра-ше. Если страховое событие происходит, застрахованное лицо получает ) на страховую выплату. При этом общая сумма для отдельных застрахо-

ванных может значительно (многократно) превышать уплаченную (им и за него его работодателем) сумму страховых взносов. В случае, если страховое событие не происходит на протяжении страхового периода, то права застрахованных на уплаченные в его пользу суммы страховых взносов теряются. Таким образом, те кто не реализовал своих страховых прав (из-за отсутствия страхового события) оказывают солидарную поддержку тем застрахованным, для которых страховое событие наступило. В этом проявляется функция перераспределения доходов между застрахованными.

2. Наступление страхового события непременно произойдет (пенсионное страхование), но только для тех застрахованных, которые доживут до определен­ ного периода, например, до общеустановленного законом возраста выхода на пен­ сию. И те из них, которые проживут больше среднестатистического периода, по­ лучат больший объем страховых выплат (пенсий). .я

Эквивалентность страховых взносов и выплат поддерживается как в первом* так и втором случае в целом по страховой организации, но для отдельных застра» хованных она не выдерживается.

,,, , 3. Институциональные характеристики •

социального страхования

В мировой практике сложились следующие основные формы (институты) со­циальной защиты населения:

• социальное страхование (с публично-правовым статусом);

• социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами;

• частная страховая инициатива и социальные услуги, оказываемые предпри­ ятиями.

В странах с развитой рыночной экономикой каждая из этих четырех форм со­циальной защиты («концепция четырех столпов») играет вполне определенную роль. Различен их удельный вес, круг защищаемых, финансовые источники, орга­низующие и управляющие органы.

Мировой опыт свидетельствует, система социального страхования — это ос­новной институт социальной защиты в условиях рыночной экономики, призван­ный обеспечить реализацию конституционно]© права граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудо­способности, потери кормильца, безработицы. Приемлемыми минимальными уровнями социальных гарантий для застрахованных при наступлении страховых случаев по рекомендациям Международной организации труда (Конвенция № 102 (1952 г.) считается 40-50% замещение заработной платы квалифициро­ванного рабочего.

Исходя из такого подхода размеры получаемых средств зависят от продолжи­тельности страхового (трудового) стража, величины заработной платы (которая служит базой для начисления страховых взносов), степени утраты трудоспособно­сти и регулируются законами. В отличие от социальной помощи, когда нуждаю­щийся человек получает пособия за счет общественных средств (фактически за

295

■ других лиц), по программам социального страхования финансовыми источник _л выплат и услуг являются специализированные фонды, формируемые при на4 _)едственном участии самих застрахованных. 1 Оптимальной пропорцией распределения страховой нагрузки между работщм i и работодателями считается паритетная ее раскладка, что препятствует неоги энному снижению текущих расходов работников, повышает их мотивацию ti батыванию прав на коллективно-персонифицированную страховую защиту! оляет гармонизировать отношения между социальными субъектами. - 1

;азовыми характеристиками обязательного социального страхования, которые ,д|1О отличают его от других институтов социальной защиты, являются: Д

>бязательность (по закону) для страхователей — работников и работодателем — вносить страховые взносы (см. табл. 1); личное страхование, как правиле юсит добровольный характер, что не позволяет ему быть столь массовым nfl >хвату (по числу застрахованных); I

1убличный вид правоотношений субъектов социального страхования, с помо4| цьЮ которого достигается обязательность по закону участия в нем субъектов;] i высокий уровень гарантий защиты страхуемых, что позволяет отказаться от,| ■оременительной процедуры оформления индивидуальных договоров (и кон-1 роля их исполнения) между страхователями (работодателями и работниками)! страховщиками в пользу застрахованных; личное страхование носит частный | арактер гражданско-правовых взаимоотношений; 1

бязательное (по закону) право для застрахованных на получение страховых! ь[ПЛат при наступлении страховых случаев (виды выплат, услуг, их размеры 1 пределеиы в законах), реализацию и полноту выплат по которым можно до- I ивзться в судебном порядке;

веский уровень надежности сохранности финансовых средств, что обеспечи-. 1ется в виде финансирования «с колес» и не позволяет обесцениться денеж-' ,[М средствам, а достигается с помощью солидарности поколений и примене-\я государственного контроля за правильностью и целевым характером 1сходования средств;

,статочно «дешевое») для населения страны (по сравнению с личным страхо-нием), что достигается массовым характером обязательного участия в нем ^: рактически всех работающих и бесприбыльными формами организации рабо- ' i; личное страхование в основе своей деятельности преследует получение ,ибыли и тем самым вынуждает его организаторов заниматься в основном • ыгодными» клиентами;

соуправляемые формы организации обязательного социального страхова-я, когда практически все вопросы по созданию и управлению сложными ' эганизашюнными, правовыми, медико-социальными, финансовыми) систе-ми осуществляются наиболее заинтересованными субъектами (представите-ии работодателей и работников).

юкратический характер функционирования социального страхования по- {

■ достигать максимальной прозрачности и целевого использования финан- ! ресурсов, учесть и «договориться» по кругу и объему социальных гарантий, ; изировать интересы застрахованных, страхователей и страховщиков, что в \ крепляет личную ответственность застрахованных и солидарность работе- ]

дателей и работников, создает условия для достижения социального согласия в обществе, ослаблению конфликтных ситуаций и их предупреждению.

О высокой роли социального страхования свидетельствует следующий факт. На долю существующих видов социального страхования в промышленно развитых странах приходится, как правило, 60-70% всех затрат на цели социальной зашиты и примерно 15-25% ВВП (см. табл. 2). В России на долю государственных вне­бюджетных социальных фондов приходится около 45% затрат на цели социальной зашиты и 7,3% ВВП.

Простое сопоставление этих макроэкономических показателей свидетельству­ет, что потенциал социального страхования в России задействован еще в мини­мальной мере, раскрыть его в ближайшее десятилетие стратегическая задача со­вместных усилий законодательной и исполнительной власти, объединении работодателей и профсоюзов. Впереди непростой путь выработки адекватной для России модели социального страхования, который важно пройти вместе, преодо­леть разногласия и найти приемлемые компромиссы.

4. «Болезни роста» социального страхования

к

Трансформация общественной системы в России в начале 90-х гг. создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков. Логика либеральных преобра­зований в экономической и социальной сфере с неизбежностью несет с собой тре­бования коренных изменений в механизмах социальной защиты. Вместо государ­ственно-патерналистских предлагаются институты социальной защиты, в основе которых:

а) личная ответственность индивида (а значит, требуется достаточная для этого

заработная плата);

б) коллектив но-групповые формы в виде обязательного и добровольного соци­ ального страхования (функционирование которых можно обеспечить только при наличии правового и финансового обеспечения этих институтов);

в) государственная социальная помощь уязвимым слоям населения.

Условий для личной и коллективно-групповых форм социальной защиты прием­лемого уровня в России создать не удалось. Реальный уровень заработной платы, служащий базой для личного самофинансирования пенсионного и медицинского страхования, не только не вырос, а снизился в 2-3 раза, финансовые институты лич­ного и социального страхования находятся на этапе своего становления.

Действующая в России система социального страхования сохраняет черты, в большей степени характерные для социальной помощи, чем страхования. При дос­таточно высокой страховой нагрузке на работодателей (почти 40% от фонда опла­ты труда) уровень большинства социальных выплат явно недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых средств. Правовое поле данного института соци­альной защиты только формируется. Отсутствует реальное разделение системы социального страхования и системы социальной помощи. Термины, принципы и инструментарий организации финансовых институтов и систем социальных гаран-

297

1й, широко используемые во многих промышлеино развитых странах в практике 13ЛИЧНЫХ видов социального страхования — социальный и профессиональный 1ски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных ickob и страховых тарифов — (эти и другие классические элементы и механизмы 1нных систем) — все еще представляются отвлеченными категориями, а не жиз-:нно важными регуляторами социальной защиты населения.

Это во многом объясняет массовую незаинтересованность трудозанятого насе-ния в своевременной уплате в полном объеме страховых взносов (работниками и .ботодателями) в государственные внебюджетные социальные фонды.

Приходится констатировать серьезное отставание в создании экономических ловий И инстуциональной базы для формирования новых механизмов соцналь-й защиты в форме сбалансированных между собой экономических отношений и ститута социального страхования. Так, существующее правовое положение (ста-;) внебюджетных социальных фондов зауживает их роль и функции, сводит их, в ионном, к финансовым учреждениям («сборщиков взносов» и «распределителей ;дств»). Мировой опыт свидетельствует, что основные виды социального стра-вания (пенсионного, от несчастных случаев на производстве, по безработице), кансовых задач по компенсации утраты заработков (в связи с временной и по-)янной утратой трудоспособности или места работы), выполняют целый ряд (тих функций: оздоровление трудящихся и членов их семей, организацию лече-1, проведение крупномасштабных национальных программ но реабилитации ин-[идов (медицинской, профессиональной и социальной).

Кроме того, все еще не обрели своей законодательной формы ряд его видов по ахованию досрочных пенсий: за работу в районах Крайнего Севера, профессио-[ьных пенсий за работу в особо опасных производствах (шахтеры), пенсий за ;лугу лет. В итоге —- единое поле социальных рисков не охвачено равномерной ткой» страхования, в нем имеется много «брешей», что приводит к ослаблению ыпадению из сферы социальной защиты (из страховой «сетки») значительных ев населения.

Недостатки, препятствующие институционализаиии социального страхования: наличие высокой и все расширяющейся сферы теневого рынка труда и дохо­дов — не регистрируемые формы занятости, неофициальные и неучитываемые выплаты заработной платы, что в итоге снижает уровень социальных гарантий для занятых в этой сфере работников и существенно сужает (до 25-30%) эко­номические возможности для финансирования государственных внебюджет­ных социальных фондов;

сохранение архаичных положений социального законодательства, консерви- i

рующих нестраховые механизмы приобретения прав на пенсионное и другие ] виды социального страхования, что порождает нездоровые стимулы уклонения

работниками и работодателями от законодательно установленных процедур 9

оформления трудовых отношений и уплаты в полном объеме налогов и стра- ] ховых взносов;

наличие крайне высокой и неоправданной дифференциации в системе зара­ботной платы и доходов населения в различных секторах экономики и регио­нах страны, которая при этом не увязана с системой страховых отчислений и всей системой социальной защиты, является тормозом развития системы соци-1льного страхования;

сохранение устарелых механизмов исчисления размеров пенсий и пособий на основе минимальной заработной платы, размеры которой лишают какой либо смысловой нагрузки всю процедуру увязки уровня социальной защиты с объ­емом заработанных пенсионных прав или других социальных выплат; отсутствие концептуально выверенной системы управления социальным стра­хованием в форме демократических механизмов участия во всех важнейших процедурах принятия решений основных социальных субъектов — полномоч­ных представителей работников и работодателей.

5, Пути формирования института социального страхования

Крупный масштаб проблем формирования института социального страхования обусловлен несистемностью и медленными темпами институциональных преобра­зований социальной сферы.

Система социального страхования органически связана с системой заработной платы, налоговой системой, политикой и состоянием на рынке труда, демографи­ческим положением в настоящем н его прогнозным положением в будущем. Пока формирование системы социального страхования не увязано с указанными выше факторами, которые во многом определяют качественные ее характеристики — уровень пенсий и других страховых выплат, качество и объем услуг по лечению и оздоровлению трудящихся, построить эффективную систему социальной защиты в стране не-удастся.

В этой связи необходимо разработать среднесрочную программу мер (напри­мер, на 3-5 лет) с целью завершения в ближайшие 5-8 лет формирования системы социального страхования в России, в увязке ее с реформами в системе заработной платы и налоговой системе. Такая программа мер позволит обеспечить преемст­венность и последовательность в работе правительства, министерств, ведомств, сообщества субъектов социального страхования (представителей работников, ра­ботодателей и страховщиков).

Много серьезных вопросов в этой связи предстоит решить законодателям, пре­жде всего, Государственной Думе. В их числе совершенствование законов по со­циальному страхованию и обеспечению, их гармонизация с другими видами права — трудовым, гражданским, финансовым и административным, снятие сущест­вующих законодательных противоречии между ними.

Процесс законотворчества важно направить в конструктивное русло, отказать­ся от широко распространенной практики законодательного популизма и низкого качества подготовки законопроектов. К типичным недостаткам формирования за­конодательной основы системы социальной защиты следует отнести недостаточно четкое разграничение правового поля, места и роли видов права, которые призва­ны определять координаты и характерные особенности «новых» и «старых» ин­ститутов социального обеспечения, отсутствие эффективно действующих в новых Условиях финансовых механизмов.

Характерным примером правовой «путаницы» и «неразберихи» является Нало­говый кодекс (часть 11), предусматривающий введение единого социального налога (глава 25. Единый социальный налог, статьи 286-297).

299

Предлагается ввести особый финансовый механизм сбора страховых взносов; ;ударственные внебюджетные фонды в виде единого социального налога с д] ренциацией его размеров по видам платежей и страхователей. Анализ вопрос^ гдетельствует, что данная законодательная инициатива «надежно» заблокирует пути становления института социального страхования в России. Возникает правомерный вопрос: чем вызван данный шаг — недомыслием (пе­нием, непониманием этого сложного вопроса) или авантюрой типа «хотели как ше, а получилось как всегда»? Ведь Государственная Дума на протяжение по-дних лет приняла ряд законов по социальному страхованию¹. При этом уязви­ть предлагаемого пути в том, что возврат к жестко регулируемым государством юсубъектным институтам социальной защиты попросту невозможен по причи-отсутствия экономической базы. Ликвидация монопольной государственной :твенности, которая служила основным источником финансовых средств для налистической системы социального обеспечения, не позволяет такую антире­му провести. Кроме того, возврат к государственной системе социальной за-ы неминуемо «переведет стрелки ожиданий» населения (а значит, и весь по-шал претензий) в сторону государства.

пеобходимым и определяющим условием формирования институтов социаль-i страхования является легитимизация (узаконение) основных экономических шизмов (по сбору, распределению и перераспределению финансовых ресур-. Центральный вопрос заключается в определении оптимальных для настояше-апа пропорций между личным вкладом работника в отдельные государствен-фонды социального страхования, увязанным с размером и объемом гачиваемых пособий (принцип самоответственности), и долей средств, направ-оЙ на перераспределение в пользу лиц с более низкими доходами и периодами (овых взносов.

анный вопрос удовлетворительном может быть решен в случае решения еле тих методологических и правовых задач:

Определения уровней доходов (заработной платы) граждан, которые следуе читать: ''

а) достаточными для «самообеспечения» для страховых взносов в системе

социального страхования; 5) требующими солидарной взаимопомощи; а) позволяющими оказывать такую помощь. Для этого требуется провести актуарные расчеты с целью учета особенностей страны — экономических возможностей территорий, различных секторов экономики, профессио­ нальных и половозрастных групп населения, а также средне- и долгосроч-| ной ситуации на рынке труда и демографических прогнозов. :

боснование оптимальной доли ВВП, используемой на финансирование от-льных видов социального страхования и всей системы с учетом прогнозов

и* круг входят: «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля ]9°9i ЬЗ; «Об обязательном социальной страховании от несчастных случаев на производстве и ;иональны* заболеваний» от 24 июля 1998 г № 125-ФЗ; «О порядке исчисления и увеличе-^дарственных пенсий в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г.; «О медицинском етра-i граждан в РСФСР» от 28 нюня 1991 г. № 1499-1 в редакции Федерального закона от 19*1 г. № 9-ФЗ.

изменения расходов на заработную плату (в ВВП) и другими элементами со­циальной политики (механизмами регулирования рынка труда, условиями найма и нормативными характеристиками предоставления права на выплаты (возраст выхода на пенсию, размером выплат и т.д.).

3) Определения круга и качественных характеристик причин, которые приводят к наступлению нестраховых периодов в трудовой деятельности по объективным факторам и которые должны солидарно датироваться страховыми поступле­ниями всех страхователей.

Вспомогательным, но весьма плодотворным методом организации данной ра­боты может служить метод оценок и международных сопоставлений, включая ре­комендации специализированных международных организаций в данной сфере (Международной организации труда и Международной ассоциации социального обеспечения). Накопленный ими значительный опыт в сфере социальной политики и социального страхования позволяет применить широкий арсенал средств по вы­бору и обоснованию целей, функций, социальным нормативам, структурам орга­нов управления.

Формирование системы обязательного социального страхования в стране тре­бует концептуального и законодательного решения ряда крупных задач нацио­нального масштаба. Важнейшие среди них:

• разработка доктрины системы социального страхования для России (фило­ софии социального страхования И его места в системе социальной защиты населения, роли социальных субъектов в вопросах финансирования и управ­ ления);

• разработка методологических основ для формирования собственного правово­ го поля социального страхования, имеющего четкие законодательные рамки, фиксирующие и не допускающие ему смешиваться с правовыми полями лич­ ного страхования, с одной стороны, и социальной помощью, с другой;

• разграничение функций и полномочий по организации и управлению системой и отдельными видами социального страхования основных социальных субъек­ тов (работодателей, работников и государства), с ролевых их позиций страхо­ вателей, застрахованных, организующих и контролирующих органов;

• определение форм, уровней и механизмов реализации социальных гарантий, обеспечиваемых различными видами социального страхования;

• определение 4-5 базовых правовых институтов социального страхования, ко­ торые бы включали все возможные виды страховых случаев и обеспечение ко­ ординации их деятельности с целью плотного правового структурирования всех форм и видов защиты;

• определение финансовых механизмов видов социального страхования с уче­ том формирования оптимальной нагрузки субъектов страхования, увязанной с политикой заработной платы, доходов и налоговой политики в стране;

• определение инструментария и инфраструктуры управления социальным страхованием — моделей актуарных расчетов, информационной базы, стату­ са актуарных центров и контрольных органов, медико-реабилитационных служб.

301

Формирование рыночный модели финансирования

социального страхования

Построение рыночной финансовой модели социального страхования имеет тря| аимоувязанных аспекта; j

определение источников финансирования, как способа накопления средств^ достаточных для обеспечения гарантий социальной защиты; I

распределение финансового бремени между основными субъектами страхова­ния;

способы использования (распределения и перераспределения) страховых средств.

Рыночная модель системы социального страхования базируется на следующих ннципиальных положениях;

финансирование обеспечивается в основном за счет взносов работодателей (включаемых в себестоимость продукции) и работников (удерживаемых из зарплаты);

размеры страховых услуг находятся в зависимости от размеров взносов. Толь­ко делающие взносы имеют право на получение услуг, которые тем значи­тельней, чем больше размеры взносов и чем дольше их производят. Особенности демографического социально-экономического развития России (ывают необходимость смешанного финансирования пенсионного страхования омощью методов льготного пенсионного обеспечения (за счет средств работо-елей и государства).

Второй важный элемент финансовой модели социального страхования — пере-пределение ответственности основных субъектов социального страхования (см. п. 4).

Таблица 4

Предлагаемое распределение страховых взносов в фонды обязательного социального страхования (в % от фонда зарплаты)

Работо­датели

Работники

Государство

Всего

Вид страхования

17

4

3