Эволюция концепции национальной безопасности рф

Первым официальным документом, в котором был введен термин «национальная безопасность» было Послание Президента Федеральному собранию РФ 1996 г.[4] Хотя временные границы политики национальной безопасности в Послании были ограничены 1996-2000 гг., основные положения этого документа неоднократно воспроизводились и после того в различных официальных актах, выступлениях государственных деятелей и научной литературе. Содержание НБ по сравнению с законом 1992 г. было развернуто. НБ, гласило Послание, «не сводится к защите. Идея национальной безопасности тесно связана с концепцией устойчивого демократического развития, выступает в качестве ее неотъемлемой части и одновременно условия ее реализации... Обеспечение безопасности должно быть направлено не только на предотвращение угроз, но и на осуществление комплекса мер по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства».[5] Тем самым формула, взятая из закона «О безопасности», была поставлена в контекст «развития и укрепления прав и свобод» и обстоятельно развернута в дальнейшем изложении.

Вслед за Посланием в 1997 г. была обнародована Концепция национальной безопасности Российской Федерации. В 2000 г. она была подвергнута коррекции, а в 2009 г. - заменена Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.[6] Под этими документами стоят подписи трех разных президентов, но отличает их не только это. Концепция (выступает ли она под собственным именем или под названием Стратегия) фиксирует понимание российским государством проблем НБ. А понимание это не просто уточнялось или отражало текущие события. Оно изменялось, причем вектор изменений в четырех документах (Послание, две редакции Концепции и Стратегия) прочерчен вполне отчетливо. Одни положения (или даже блоки) удалялись, другие заменялись, третьи — помещались в иной контекст. В результате при кажущейся содержательной и структурной повторяемости «на выходе», через ряд промежуточных ступеней, получился существенно иной документ, чем «на входе». С иной идеологией, привнесенной той стратой правящей бюрократии, которая унаследовала власть.

Одно из ключевых понятий в концепции НБ — национальные интересы. В Послании 1996 г. впервые была сделана попытка сформулировать и систематизировать основные долгосрочные интересы: «Их суть сводится к трем содержательным блокам: процветание народа, защита и обустройство территории его проживания и развитие национальной культуры. С точки зрения универсальных ценностных ориентиров развития страна сделала стратегический выбор: гражданское общество, правовое государство и рыночная экономика».[7]

Тема национальных интересов России получила развитие в Концепции. Было подчеркнуто, что это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства, и раскрыто содержание специфических интересов каждого из этих трех субъектов. Среди интересов личности были названы, в частности, реализация конституционных прав и свобод, личная безопасность, качество и уровень жизни. К интересам общества отнесены упрочение демократии, создание правового и социального государства и т. д. Государственные интересы — это незыблемость конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, политическая, экономическая и социальная стабильность, законность и правопорядок и др.

К такой интерпретации трудно предъявить какие-либо претензии с демократических и правовых позиций. Однако сложные вопросы неизбежно возникают, как только ставится задача реализовать в жизни, казалось бы, примиряющее требование сбалансированности интересов. Ибо не очевидно, как должна выстраиваться их иерархия, располагаться приоритеты (которые со временем могут меняться местами) и т.д. Между тем, коль скоро безопасность государства включена как составная часть в национальную безопасность, интересы различных субъектов НБ, их поведение не только взаимодействуют, но и сталкиваются, являются не только взаимодополняющими, но и нередко противоречащими друг другу. И тогда перед акторами политического процесса встает нелегкая проблема выбора. Это справедливо по отношению к любой стране. Нередко именно в связи со спорами, что именно следует почитать первостепенными интересами (например, защиту от террористов или строгое соблюдение гражданских прав, борьбу с инфляцией либо реализацию тех или иных функций социального государства и т.п.), разворачиваются шумные политические кампании. В России с ее давними всеподавляющими государственническими традициями выбор между преимущественной заботой о безопасности государства или общества и граждан в практической политике всегда решался однозначно — в пользу государства.

Именно в этом направлении был сделан большой шаг в Стратегии-2020. Необходимость баланса разных интересов здесь вообще не упомянута, а сами интересы структурированы не по субъектам, а по целям. То, что относится к интересам личности, выведено за кадр, а четырьмя как бы равнозначными и равноположенными национальными интересами заявлены развитие демократии и гражданского общества; повышение конкурентоспособности национальной экономики; обеспечение незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета РФ; превращение России в мировую державу многополярного мира. При беглом сопоставлении подходов, содержащихся в двух разных документах, можно свести их различие к словесной казуистике и не заметить державный клекот последнего пункта, поставленного в один ряд с утверждением демократии и гражданского общества, что, собственно, и определило смысл демократической и антиавторитарной революции рубежа 1980/90-ых гг.

Но никаких сомнений не оставляет впервые представленное в Стратегии-2020 ранжирование приоритетов НБ РФ. Основные приоритеты — оборона, государственная и общественная безопасность. «Наряду с достижением основных приоритетов», т. е. как бы во втором ряду следуют повышение качества жизни граждан; экономический рост; наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые собраны под одной рубрикой и развиваются «путем укрепления роли государства»; экология; стратегические стабильность и партнерство, достигаемые опять же благодаря участию российского государства «в развитии многополярной модели мироустройства». Акцент на доминантной роли государства в обеспечении НБ поставлен вполне внятно.

Отличие исходных документов по НБ от последовавших за ними (и в особенности от последнего), пожалуй, наиболее отчетливо проявляется в общих оценках внутренней и международной ситуации и характеристике угроз НБ России. Оценки эти вначале — достаточно тревожные и критические. В Послании 1996 г. были обстоятельно описаны вызовы и угрозы НБ России: внешние, внутренние, по сферам социальной жизни — экономические военные, политические, экологические и т.д. Постепенно, однако, оценки, в особенности относящиеся к развитию политической ситуации в стране и ее влияния на состояние НБ, смягчились Заметный перелом совпал со сменой хозяина главного кабинета в Кремле. Две редакции Концепции - 1997 и 2000 гг. разделял небольшой, хотя и событийно насыщенный промежуток времени. В этом промежутке случился кризис 1998 г. Но оценка экономической ситуации стала менее тревожной, а политической — более уверенной. Исчезло положение о том, что «основным негативным фактором внутреннего положения страны является кризис, связанный с освобождением от старой, изжившей себя системы хозяйствования».Зато в качестве одного из направлений обеспечения НБ появилось «усиление государственного регулирования в экономике». В Послании 1996 г. «основной внутренний вызов безопасности страны» связывался с «незавершенностью создания и нестабильностью структур демократических институтов власти и управления», а в области политических отношений был прямо указан «разрыв между конституционными демократическими принципами и реальной политикой». Формулировалась цель «достройки основ конституционного демократического строя». Эти положения из Концепции были исключены, равно как и приведенная выше триада универсальных ценностных ориентиров: гражданское общество, правовое государство и рыночная экономика. В 1996 г. в качестве одного из главных направлений обеспечения НБ была названа «демократизация», в новом документе - «упрочение демократии» и построение «жесткой вертикали исполнительной власти». Изъята была формула о «формировании социальных механизмов «демократии участия». Все это наглядно демонстрировало угасание демократического подхода: проблемы решены, возвращаться к ним незачем.

Такая коррекция была критически оценена рядом экспертов. «К внутренним угрозам национальной безопасности следует, прежде всего, отнести затяжной глубокий системный кризис, переживаемый страной..., - отмечали авторы исследования, вышедшего в 2003 г. и осуществленного под эгидой Экспертно-консультативного совета при председателе Счетной палаты РФ. - Принцип взаимной ответственности государства и различных социальных общностей не реализован. Низка ответственность государства за жизнь и безопасность граждан, социальных групп, территориальных, этнических и других сообществ... Тогда вопрос: а стоило ли ломать авторитарное государство?» - не без иронии подводили итог авторы.[8]

Между тем движение в заданном направлении продолжалось, и Стратегия-2020 г. демонстрирует уже существенно иной подход ее разработчиков к проблемам НБ. Общая оценка положения дел, которая открывает документ, принципиально отличает его от всех предшествовавших. «Россия преодолела последствия системного политического и социально-экономического кризиса конца ХХ века», - категорически заявляют авторы.- Страна «остановила падение уровня и качества жизни российских граждан, устояла под напором национализма, сепаратизма и международного терроризма, предотвратила дискредитацию конституционного строя, сохранила суверенитет и территориальную целостность, восстановила возможности по наращиванию своей конкурентоспособности и отстаиванию национальных интересов в качестве ключевого субъекта формирующихся многополярных международных отношений». После такого зачина, выдержанного в стилистике памятных документов КПСС, все уязвимые аспекты, опасности, вызовы и угрозы НБ, в том числе упоминания о них, разбросанные по пространному тексту, кажутся не более, чем «отдельными недостатками». Если еще и непреодоленными, то вполне преодолимыми «силами обеспечения НБ».

Между тем уже сама оценка достижений в сфере НБ представляется поверхностной и чрезмерно оптимистичной. Трудно, например, говорить об «остановке падения уровня и качества жизни российских граждан» в документе, публикуемым в разгар экономического кризиса, выход из которого не просматривается. А главное — кризис наглядно демонстрирует крайнюю уязвимость и нашей экономики, и социальной системы. Снижение опасности национализма, сепаратизма и терроризма вовсе не очевидно. То и другое, и третье может быть, несколько придавлено, но обретает новые, исключительно опасные формы. Конституционный строй подрывают не какие-то внесистемные силы, а реставрация авторитарного режима. Наращивание конкурентоспособности и обретение ключевой роли в международных отношениях также пока еще относится к области благопожеланий.

Существенную эволюцию за истекшие годы претерпел взгляд на внешнюю и военную безопасность России. В Послании была осторожно сформулирована еще только подлежавшая решению задача - «обеспечить соответствие международного статуса России ее объективному геополитичесому, геостратегическому и геоэкономическому положению и общему потенциалу». В последовавших документах претензии нашего государства на мировое лидерство были прописаны более отчетливо. В тексте Концепции ее авторы подчеркивают следующий пассаж: «Угрозы национальной безопасности Российской Федерации в международной сфере проявляются в попытках других государств противодействовать укреплению России как одного из центров влияния в многополярном мире, помешать реализации национальных интересов и ослабить ее позиции в Европе, на Ближнем Востоке, в Закавказье, Центральной Азии и Азиатско-Тихоокеанском регионе». Иными словами, сферой национальных интересов России был объявлен почти весь мир, за исключением разве что Австралии, Тропической Африки и Латинской Америки. В Стратегии-2020 этот вызывающий абзац не воспроизведен, но выражено убеждение, что присутствие в конфликтных регионах контингентов Вооруженных сил РФ может способствовать «поддержанию стратегической стабильности и равноправного стратегического партнерства».

«Положение дел в военной области на нынешнем этапе характеризуется значительным снижением потенциальной угрозы развязывания прямой крупномасштабной агрессии против России. Сама Российская Федерация не рассматривает ни одно государство в качестве военного противника...» - гласило Послание. В Концепции этот сюжет излагается более жестко: «Возрастает уровень и масштаб угроз в военной сфере. Возведенный в ранг стратегической доктрины переход НАТО к практике силовых (военных) действий вне зоны ответственности блока и без санкции Совета Безопасности ООН чреват угрозой дестабилизации всей стратегической обстановки в мире». Принципиально изменился и подход к военной реформе. «Приоритетной задачей военной политики» РФ Послание объявляло «комплексную военную реформу», намечало 13 ее основных направлений и, в частности, переход к «добровольному приему граждан на военную службу по контракту». Положения о военной реформе и контрактной службе в последующие документы не были включены. Акцент в Концепции переносился на укрепление «боевого состава мирного времени» Вооруженных сил (который должен обладать способностью как «отражать агрессию в локальной войне», так и стать базой «стратегического развертывания для решения задач в крупномасштабной войне»); в Стратегии - на «переход к качественно новому облику Вооруженных Сил», «сохранение потенциала стратегических ядерных сил» и «наращивание количества частей постоянной готовности».

Итак, в доктрине национальной безопасности, как она представлена в официальных документах, в последнее десятилетие, наметился поворот двоякого рода. Во-первых, выросли претензии на решение мировых дел. Мировое влияние России стало рассматриваться как важная гарантия НБ страны. Его предполагается осуществлять не только и даже не столько в формах договорного согласования противоречивых интересов разных государств (что предполагает серьезные уступки, компромиссы, а подчас и отказ от поставленных целей), сколько опираясь на собственный экономический и военный потенциал. И хотя до восстановления былой роли СССР на мировой арене огромная (и по сути неодолимая дистанция), эти возможности оцениваются оптимистически и интерпретируются в духе, ласкающем государственные амбиции тех, кто их разделяет: «Россия поднимается с колен!».

Во-вторых, в сложном и противоречивом комплексе национальных интересов на первый план все более выдвигаются интересы государства и государственные же средства их обеспечения. Между тем одна из главных угроз НБ коренится как раз в гипертрофии государства и неадекватном исполнении им своих функций, в подмеченном Л. Шевцовой парадоксальном сочетании «всесилия и бессилия государства», в современной России[9].

Конечно, официальная доктрина НБ — прежде всего публичная декларация, а не прагматическое руководство, в казуистических формулировках которого политическим акторам надлежит искать ориентацию для своих действий. Она лишь один из инструментов, посредством которых государство внедряет свои представления в сознание общества, и в этом качестве выполняет идеологические, а не практические функции. Но изменение подходов в документах отразило сдвиги в политическом и персональном составе стоящих у власти сил, в их ценностных предпочтениях. И то, и другое значительно отчетливее проявилось в практической политике.