Тема 6. Бюджет и бюджетная система

1 Сущность и функции бюджета

2 Доходы и расходы государственного бюджета

3 Бюджетное устройство и бюджетная система

4 Бюджетная система Украины

5 Бюджетный процесс

6 Бюджетный дефицит

1 Бюджет – это фонд финансовых ресурсов, который находится в распоряжении органов исполнительной власти и используется для выполнения возложенных на них функций. Бюджет представляет собой финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона.

Бюджет представляет собой сложное и многогранное явление в обществе. Различают следующие подходы к определению бюджета.

Как экономическая категориябюджет представляет собой совокупность экономических отношений между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами с другой стороны, по поводу создания и использования фонда денежных средств государства путем распределения и перераспределения ВВП.

Как правовая категория бюджет является документом, в котором расписаны доходы и расходы государства, утвержденные в форме закона. Состав и структура расходов бюджета характеризует финансовую, экономическую и социальную политику государства. Бюджет утверждается ежегодно, после чего приобретает силу Закона.

По материальному содержаниюбюджет представляет собой централизованный денежный фонд государства. Объем бюджета характеризует годовую сумму средств, проходящих через этот фонд. Он находится в постоянном движении: практически ежедневно в него поступают средства и из него производится финансирование расходов. В связи с этим необходима четко отлаженная система управления бюджетом с целью обеспечения своевременного и полного поступления доходов и рационального и эффективного использования его средств.

По форме проявления бюджет является финансовым планом, в котором отражается деятельность государства и местных органов власти и управления. Как финансовый план бюджет представляет собой баланс доходов и расходов.

Основная часть бюджетных отношений возникает в процессе распределения и перераспределения стоимости национального дохода.

На стадии первичного распределения НД в государственном бюджете концентрируются денежные средства в виде:

- часть налога на добавленную стоимость;

- отчислений на социальное страхование.

На стадии вторичного перераспределения НД часть доходов предприятий и населения концентрируется в государственном бюджете для дальнейшего перераспределения с целью удовлетворения потребностей общества.

Сущность бюджета реализуется через распределительную и контрольную функцию.

Благодаря распределительной функции происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование. Содержание распределительной функции бюджета определяется процессами перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства. Сфера действия распределительной функции определяется тем, что в отношения с бюджетом вступают почти все участники общественного производства. Основным источником формирования бюджета является ВВП. Основной объект бюджетного перераспределения – национальный доход, иногда – часть национального богатства.

Контрольная функция заключается в том, что бюджет объективно отражает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных ресурсов, которое отражается в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных назначений. Для того чтобы данная функция реализовывалась, государство создает бюджетный механизм. Бюджетный механизм – это инструмент государственного регулирования экономики, который представляет собой совокупность способов организации бюджетных отношений, применяемых обществом для решения экономических и социальных задач.

Кроме того, бюджет выполняет следующие функции:

1. перераспределение ВВП и НД;

2. государственное регулирование и стимулирование экономики;

3. бюджет влияет на воспроизводство, накопление капитала и платежеспособный спрос посредством налогов;

4. финансовое обеспечение социальной политики;

5. контроль за формированием и использованием централизованного фонда денежных средств государства.

2

Доходы бюджета – это часть централизованных средств государства, необходимая для выполнения его функций.

По своему материальному содержанию, доходы госбюджета представляют собой денежные средства, которые поступают безвозмездно и безвозвратно в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти и самоуправления.

Главным материальным источником доходов бюджета является ВВП и национальное богатство.

Доходы бюджета классифицируются по таким признакам:

1) По источникам создания:

- доходы, полученные от распределения вновь созданной стоимости (НД);

- доходы, которые входят в состав фонда возмещения (часть амортизационных отчислений);

- доходы от реализации национального богатства.

2) По социально-экономическим признакам доходы подразделяются на:

- доходы от хозяйственной деятельности;

- доходы от использования природных ресурсов;

- доходы от внешнеэкономической деятельности;

- доходы от банковской деятельности;

- доходы от реализации драгоценных металлов из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней;

- государственная пошлина;

- таможенные платежи;

- сборы и другие неналоговые доходы;

- доходы от приватизации;

- доходы от населения и т.д.

С учетом юридического и экономического аспектов распределения доходов между звеньями бюджетной системы все они подразделяются на закрепленные и регулирующие.

Закрепленные доходы – это доходы, которые в соответствии с постоянно действующими нормативными актами отнесены к бюджетам определенных уровней на неопределенный срок, в размере территориального поступления полностью или в твердо фиксированном размере. Закрепленные доходы составляют основу доходной базы каждого бюджета.

Регулирующие доходы – это доходы, предусмотренные в Законе о Государственном бюджете на текущий год, которые перераспределяются между разными звеньями бюджетной системы.

3) По методам привлечения средств:

а) налоговые поступления – это доходы, которые поступают в бюджет в виде общегосударственных и местных налогов, сборов и других обязательных платежей. Удельный вес таких поступлений в общей сумме доходов бюджета составляет 65…70%. К налоговым поступлениям относятся:

- налоги на доходы, налоги на прибыль, налоги на увеличение рыночной стоимости;

- сборы за использование природных ресурсов;

- внутренние налоги на товары и услуги;

- налоги на международную торговлю и внешние операции;

- другие налоги.

б) неналоговые поступления:

- доходы, которые получает государство от собственности и предпринимательской деятельности;

- административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи;

- поступления от штрафов и финансовых санкций;

- другие неналоговые поступления.

Удельный вес таких поступлений в общей сумме доходов бюджета составляет 25%.

в) государственные целевые фонды:

- сбор на обязательное социальное страхование в Фонд общеобязательного государственного страхования Украины на случай безработицы;

- платежи в Фонд социальной защиты инвалидов;

- сбор за загрязнение окружающей природной среды;

- поступления отчислений и сборов на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования;

- другие фонды.

г) доходы от операций с капиталом:

- поступления от продажи основного капитала (сооружения, оборудование, корабли, самолеты, бесхозяйственное имущество, сокровища, драгоценные металлы и драгоценные камни);

- поступления от продажи из государственных запасов товаров (стратегические материалы, зерно, чрезвычайные и стратегические запасы);

- поступления от продажи земли и нематериальных активов;

- налоги на финансовые операции и операции с капиталом. Удельный вес таких поступлений в общей сумме доходов бюджета составляет 1,5%.

д) официальные трансферты.

Эта группа доходов включает в себя безвозмездные, безвозвратные платежи, полученные от других органов государственного управления, негосударственных источников или международных организаций, а именно: дотации (текущие платежи), субвенции (капитальные платежи), поступления. К официальным трансфертам также относятся:

• отчисления секретариата ООН за украинский контингент в миротворческих силах ООН;

• различного рода гранты, поступающие из-за рубежа;

• внешние государственные займы.

Грант – это целевые денежные средства, предоставляемые безвозмездно в благотворительных целях предприятиям, организациям и физическим лицам для проведения исследований, обучения, лечение и др. цели с последующим отчётом об их использовании.

Удельный вес таких поступлений в общей сумме доходов бюджета составляет 0,15%.

4) По условиям формирования государственные доходы могут быть:

а) безвозвратные – это собственные доходы государства и доходы, которые поступают от других субъектов бюджетных отношений;

б) возвратные – это государственные займы, за пользование которыми необходимо платить и они должны быть возвращены в определенные сроки.

5) По уровню централизации государственные доходы делятся на:

а) централизованные – которые концентрируются в Государственном бюджете и других целевых фондах денежных средств государства;

б) децентрализованные – которые используются по месту их создания на государственных предприятиях и бюджетных организациях (прибыль, амортизационные отчисления).

Расходы бюджета – это средства, которые направляются на осуществление программ и мероприятий, предусмотренных соответствующим бюджетом.

Классификация расходов бюджета может быть осуществлена по следующим критериям:

1. по функциональной классификации – по функциям, с выполнением которых связаны расходы: расходы на обеспечение общих функций государства, АР Крым или органов местного самоуправления;

2. по экономической классификации – расходы делятся на текущие расходы, капитальные расходы и кредитование.

Текущие расходы – расходы, связанные с финансированием национальной обороны, государственного управления, судебной власти, правоохранительных органов, образования, здравоохранения, а также финансирование мероприятий по социальной защите населения; относятся к общему фонду госбюджета.

Они включают:

- расходы на товары и услуги;

- оплату труда работников бюджетных учреждений;

- начисления на заработную плату;

- приобретение предметов снабжения и материалов;

- расходы на командировки;

- оплату услуг бюджетных учреждений;

- оплату коммунальных услуг и энергоносителей;

- выплату процентов;

- трансфертные платежи органам государственного управления.

Капитальные расходы (расходы развития) – это расходы бюджета, предназначенные для финансирования инвестиционной и инновационной деятельности; относятся к специальному фонду госбюджета, а именно:

а) капитальные вложения производственного и непроизводственного назначения;

б) финансирование структурной перестройки народного хозяйства;

в) субвенции и другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством.

В соответствии с бюджетной классификацией к капитальным расходам относятся:

- приобретение основного капитала;

- приобретение оборудования и предметов длительного пользования;

- капитальное строительство;

- капитальный ремонт;

- создание государственных запасов и резервов;

- приобретение земли и нематериальных активов;

- капитальные трансферты;

- нераспределенные затраты.

Кредитование – включает операции, связанные с предоставлением средств госбюджета на условиях срочности, платности и возвратности.

3. по ведомственной классификации – расходы распределяются между распорядителями бюджетных средств, т.е. бюджетными учреждениями, которые имеют право на получение бюджетных ассигнований, принятие бюджетных обязанностей и на осуществление расходов из бюджета. К числу распорядителей бюджетных средств относятся министерства, ведомства, комитеты, комиссии, администрации, управления.

4. по программной классификации – применяется при формировании бюджета по программно-целевому принципу.

Различают:

- финансирование по системе нетто-бюджет – когда бюджетные средства выделяются на ограниченный круг затрат;

- финансирование по системе брутто-бюджет – когда бюджетные средства выделяются также для финансирования организаций, которые полностью находятся на финансировании государства.

3Бюджетное устройство – это организация и принципы построения бюджетной системы, её структуры, а также взаимосвязь с отдельными звеньями бюджетной системы. Бюджетное устройство характеризует, каким образом построена бюджетная система, и представляет собой организацию вертикального структурного построения бюджета государства. Бюджетное устройство определяется государственным устройством и конституцией страны.

Основами построения бюджетного устройства являются:

• установление принципов построения бюджетной системы;

• выделение видов бюджетов;

• распределение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы;

• организация взаимоотношений между бюджетами.

Бюджетная система – это совокупность всех бюджетов, которые формируются в данном государстве в соответствии с его бюджетным устройством. Бюджетная система может быть:

- двухуровневая – включает государственный бюджет и местные бюджеты (характерна для унитарных государств);

- трёхуровневая (четырёхуровневая) – федеральный бюджет, бюджет членов федерации и местные бюджеты, а также бюджеты земель (для стран с федеративным устройством).

В унитарных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет, а в федеративных государствах – не включаются в бюджеты членов федерации, доходы и расходы которых не входят в федеральный бюджет.

Принципы построения бюджетной системы. Возможны три подхода к структурному построению бюджета:

• создание единого для всей страны бюджета;

• создание региональных бюджетов;

• объединение централизованных и децентрализованных звеньев.

В настоящее время во всем мире за основу построения бюджетной системы принят принцип объединения централизованных и децентрализованных звеньев, что дает возможность учитывать как общегосударственные, так и региональные потребности.

При этом взаимосвязь разных звеньев бюджетной системы может устанавливаться на основе двух альтернативных принципов:

• принципа единства всех бюджетов;

• принципа автономности каждого бюджета.

Принцип единстваозначает, что все звенья бюджета в совокупности составляют единый (сводный, консолидированный) бюджет, который составляется и утверждается в общем объеме. Этот принцип обеспечивается единой доходной базой всех бюджетов, единой системой расходов и управлением процессом составления и исполнения бюджета из единого центра.

Принцип автономностиозначает, что каждый бюджет, входящий в состав бюджетной системы, является относительно обособленным и самостоятельным звеном. Автономность бюджетов обеспечивается законодательным разграничением доходов и расходов между бюджетами. Каждый бюджет составляется и утверждается соответствующими органами власти обособленно и самостоятельно.

Выделение видов бюджетов. Выделение видов бюджетов основывается на политическом устройстве и административно-территориальном делении каждого государства.

Различают два уровня бюджетов: центральныеиместные. В странах с федеральным устройством существуют две разновидности центральных бюджетов: общегосударственный и центральные для членов федерации.

В Украине к центральным бюджетам относятся: Государственный бюджет Украины и Республиканский бюджет автономной республики Крым.

Состав местных бюджетов отражает территориальное деление страны: в Украине – области, районы, населенные пункты.

Местные бюджеты в Украине подразделяются на две группы: централизованные (областные, районные, городские) и бюджеты базового уровня (сел, поселков, городов, районов в городах).

Разграничение доходов и расходов между бюджетами. Разграничение доходов может осуществляться на основании двух методов:

1. Закрепление доходов за каждым бюджетом в полной сумме или по твердо установленным нормативам в условиях автономности бюджетов.

2. Установление системы бюджетного регулирования в условиях единства бюджета, т.е. в проведении отчислений в бюджеты нижестоящих уровней. При этом все доходы подразделяются на закрепленные и регулирующие.

Разграничение расходов основывается на предназначении того или иного бюджета: из центрального бюджета финансируются расходы общегосударственного характера, а из соответствующих местных бюджетов – расходы регионального значения. При этом могут применяться два подхода: распределение по территориальному признаку (по местонахождению объекта финансирования) и распределение исходя из ведомственного подчинения (финансирование ведется из бюджета того уровня, к которому относится орган управления, которому подчинен данный объект финансирования).

Через разграничение доходов каждого из звеньев бюджетной системы осуществляется бюджетное регулирование.

Бюджетное регулирование – это ежегодное перераспределение общегосударственных централизованных финансовых ресурсов между разными звеньями бюджетной системы с целью сбалансирования бюджетов.

Методы бюджетного регулирования:

1. дотация – определенная сумма денежных средств, которая выделяется на безвозвратной основе из бюджета высшего уровня в бюджет низшего уровня с целью покрытия бюджетного дефицита;

2. субвенция – сумма денежных средств, которая выделяется из вышестоящего бюджета в нижестоящий, имеет целевое назначение и подлежит возврату в случае нарушения целевого назначения;

3. субсидия – средства, передаваемые из бюджета одного уровня бюджету другого уровня, физическим или юридическим лицам на условиях паевого финансирования расходов.

Различие между субвенцией и субсидией состоит в том, что субвенция предполагает непременное выделение средств в бюджет низшего уровня вместе с суммой субвенции.

Организация взаимоотношений между бюджетами. По направлениям взаимоотношения подразделяются на вертикальные – между бюджетами разных уровней и горизонтальные – между бюджетами одного уровня (в Украине – только вертикальные).

Формы взаимоотношений:

• субсидирование– выделение средств из бюджетов высшего уровня бюджетам нижнего уровня (субсидии, субвенции, дотации);

• изъятие средств– передача средств из бюджетов нижнего уровня в бюджеты высших уровней;

• взаимные расчеты– передача средств из одного бюджета в другой в связи с перераспределением между ними доходов или расходов после утверждения бюджетов;

• бюджетные займы– временная передача средств из одного бюджета в другой в связи с возникновением временного кассового разрыва – несовпадения во времени финансирования расходов и поступления доходов.

4Бюджетная система отражает составные части бюджета, т.е. это совокупность всех бюджетов, которые формируются в данной стране в соответствии с ее бюджетным устройством.

Бюджетная система Украины основывается на соблюдении ряда принципов. Важнейшие из них:

• единство бюджета;

• его полнота;

• реальность;

• гласность.

Принцип единства бюджета. Этот принцип означает сосредоточение в нем всех собираемых доходов и производимых расходов. Он предполагает наличие одного бюджета в государстве, составленного по единой бюджетной классификации и по единым документам, а также предоставление необходимой статистической и бюджетной информации одним уровнем бюджета другому. Единство бюджета выражается в существовании единой бюджетной системы в государстве. Задача этого принципа – установление более эффективного контроля за финансовыми ресурсами государства.

Принцип полноты предполагает отражение в бюджете всех доходов и расходов. Дополняет принцип единства и означает более детальную расшифровку по каждой статье затрат и поступлений. Выполнение этого принципа позволяет вести контроль отчетностью по исполненным расходам.

Принцип реальности (достоверности) или правдивости бюджета предполагает правдивое отражение в бюджете финансовых операций, соответствие учрежденных бюджетных сумм их исполнению. Он направлен против фальсификации бюджетных средств.

Принцип гласности состоит в освещении в СМИ плановых и расчетных, отчетных бюджетов. Данный принцип обязывает правительство публиковать бюджет.

Принцип самостоятельности определяется тем, что все виды бюджетов должны быть самостоятельными, т.е. обеспечиваться собственными доходами и иметь право определять направление их использования в соответствии с законами Украины.

Появление присущих бюджету свойств, его использование в качестве инструмента распределения и контроля находит свое отражение в создаваемом государством бюджетном механизме.

Бюджетный механизм – это совокупность способов организации бюджетных отношений, применяемых обществом для решения экономических и социальных задач. Это инструмент государственного регулирования экономики.

Использование бюджетного механизма для регулирования экономики осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства ресурсами. Маневрирование возможно потому, что в государственном бюджете отсутствует принцип закрепления доходов за конкретными видами и направлениями расходов, поэтому средства, поступающие в распоряжение государства, обезличиваются и могут быть использованы по любому направлению.

Бюджетный механизм является активным инструментом реализации бюджетной политики государства. Существенное влияние на него оказывают задачи, решаемые обществом на том или ином этапе развития. Меняются задачи – должен изменяться и бюджетный механизм.

Сводный (консолидированный) бюджет – это совокупность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему страны.

Структура бюджетной системы Украины представлена на рисунке 9.

Рисунок 9 – Структура бюджетной системы Украины

5 Бюджетный процесс – это организация и порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.

Бюджет составляется и утверждается на год, который называется бюджетным годом (периодом). На Украине он совпадает с календарным и длится с 1 января по 31 декабря. В некоторых странах бюджетный год не совпадает с календарным, например, в США – с 1 октября по 30 сентября, в Швеции – с 1 июля по 30 июня, в Японии – с 1 апреля по 31 марта.

Государственный бюджет Украины утверждается законом Украины.

Правовое регулирование бюджетного процесса в Украине осуществляется в соответствии с Конституцией Украины; Законом Украины «О бюджетной системе Украины»; Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине»; Законом Украины «О счетной палате Верховной Рады Украины» и другими законодательными и нормативными актами.

Участники бюджетного процесса:

- Президент страны;

- органы законодательной и исполнительной власти;

- органы денежно-кредитного регулирования;

- органы государственного контроля;

- главные и нижестоящие распорядители бюджетных средств.

Бюджетный процесс состоит из двух частей:

• бюджетное планированиевключает составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение. Бюджетное планирование направлено на решение следующих задач: 1) достоверное определение объема и источников формирования доходов бюджета; 2) оптимальное распределение расходов по отдельным группам и отраслям; 3) сбалансирование бюджета;

• исполнение бюджетасостоит в мобилизации запланированных доходов и финансировании предусмотренных бюджетом расходов. Организация исполнения бюджета возлагается на Кабинет министров. Оперативная работа ведется Министерством финансов, Государственной налоговой администрацией и казначейством.

В более детальной форме бюджетный процесс включает четыре стадии бюджетной деятельности.

1) Составление проекта бюджетапредставляет собой деятельность по разработке пакета документов (проекта бюджета) и принятие соответствующих правовых актов (законы, постановления, решения сессии местного совета).

Порядок и сроки составления проекта Государственного бюджета определяет Кабинет министров Украины, сроки представления на рассмотрение и утверждение устанавливает Президент Украины или Президиум Верховной Рады Украины. По местным бюджетам эти функции возложены на местные администрации и соответствующие советы народных депутатов.

Работа по составлению проекта бюджета, как правило, начинается за пять-шесть месяцев до начала планируемого года. Непосредственная работа по составлению проекта бюджета возложена на Министерство финансов. Процесс составления проекта бюджета длится с марта по сентябрь. Главные распорядители средств (ГРС) разрабатывают бюджетные запросы и представляют их в Министерстве финансов.

Проект государственного бюджета по техническому оформлению представляет собой пакет расчетов по доходам и расходам, построенных в полном соответствии с бюджетной классификацией по разделам, главам, параграфам и статьям, отражающих экономическое содержание включаемых мероприятий. Юридическое значение проекта бюджета состоит в том, что разработка его осуществляется на основе финансово-правовых норм действующего законодательства по доходам – системы налогообложения и устанавливаемых обязательных платежей, ставок налогообложения, применяемых льгот, сроков уплаты, по расходам –научно-обоснованных и утвержденных экономических нормативов, установленного порядка финансирования отраслей народного хозяйства и отдельных мероприятий. Проект бюджета составляется на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства или отдельного региона. При разработке государственного бюджета в основу принимаются научно обоснованные экономические нормативы, проекты сводных балансов доходов и расходов, сводные сметы расходов министерств и ведомств, балансы доходов и расходов предприятий и учреждений, состоящих на государственном бюджете не входящих в состав министерств и ведомств.

Верховная Рада не позднее 15 июня текущего года разрабатывает и представляет Президенту Украины на рассмотрение специальную бюджетную резолюцию об основных направлениях бюджетной политики на следующий бюджетный год.

Бюджетная резолюция – это документ, который разрабатывается Верховной Радой и содержит основные направления бюджетной политики на текущий год.

Министерство финансов разрабатывает проект бюджета и передаёт его на рассмотрение министерствам, ведомствам и другим органам исполнительной власти, которые вносят свои замечания и предложения. Министерство финансов после доработки проекта госбюджета передаёт его на рассмотрение в Кабинет министров не позднее 15 августа. Кабинет министров Украины представляет в Верховную Раду проект основных направлений бюджетной политики на следующий год, где содержатся предложения относительно:

1) предельного размера дефицита (профицита) в процентах к ВВП;

2) части прогнозируемого объёма ВВП, которая перераспределяются через бюджет;

3) предельного размера госдолга и его структуры;

4) удельного веса межбюджетных трансфертов в расходах госбюджета и т.п.

Стадия составления проекта государственного бюджета Украины завершается в момент представления его Кабинетом Министров Украины Верховной Раде Украины для последующего рассмотрения и утверждения (не позднее 15 сентября года предшествующего плановому). По местным бюджетам проекты администрация представляет местному совету народных депутатов. Проект бюджета предварительно рассматривается комитетами Верховной Рады – до 1 октября. После этого проект рассматривается до 1 декабря года, предшествующего плановому.

2) Рассмотрение и утверждение бюджетаначинается с момента предоставления проекта бюджета на рассмотрение в Верховную Раду или местные советы и завершается принятием Закона о государственном бюджете либо решением сессии местного совета на планируемый год.

Представленный Верховной Раде проект Государственного бюджета передается постоянной комиссии по вопросам планирования, бюджета, финансов и цен для рассмотрения и подготовки проекта к утверждению.

Стадию рассмотрения и утверждения бюджета условно можно подразделить на два этапа:

- предсессионное рассмотрение проекта бюджета, т.е. подготовка его к рассмотрению на сессии Верховной Рады;

- рассмотрение и утверждение проекта на сессии.

Постоянная комиссия Верховной Рады Украины по вопросам планирования, бюджета, финансов и цен после анализа проекта бюджета рассматривает его по различным направлениям своей деятельности. К ним относятся: контроль и выборочные проверки с изучением хозяйственной деятельности на местах; заслушивание на заседаниях постоянной комиссии руководителей министерств и ведомств; рассмотрение проекта бюджета на совместных заседаниях с привлечением отраслевых и функциональных постоянных комиссий.

Завершается предварительное рассмотрение проекта бюджета составлением постоянной комиссией по вопросам планирования, бюджета, финансов и цен заключения по планированию бюджета. Проект Государственного бюджета вместе с заключением комиссии представляется Президиуму Верховной Рады, что даёт основание для рассмотрения проекта бюджета на сессии Верховной Рады Украины.

Второй этап рассмотрения проекта государственного бюджета Украины проходит на сессии Верховной Рады Украины и начинается с доклада министра финансов Украины от имени правительства. Вторым выступает председатель постоянной комиссии по вопросам планирования, бюджета, финансов и цен. Только после этого выступают народные депутаты с обсуждением проекта бюджета. Завершается обсуждение проекта выступлением министра финансов с заключительным словом и голосованием по отдельным направлениям бюджета.

Проект бюджета в Верховной Раде проходит 3 чтения. В ходе 1-го чтения Верховная Рада рассматривает основные моменты и принимает его, с указанием недостатков и замечаний. После их устранения Кабмином, проект передаётся на 2-е чтение, в ходе которого утверждается общий объём дефицита (профицита), величина доходов и расходов, объёмы межбюджетных трансфертов. В ходе второго чтения бюджет принимается постатейно. После окончательной доработки проекта после второго чтения он передаётся на 3-е чтение, в ходе которого принимаются статьи, не принятые во 2-м чтении. Закон «О Госбюджете» должен быть принят не позднее 1 декабря текущего года.

Со стадией рассмотрения и утверждения бюджета связано понятие бюджетной инициативы – права вносить определенные изменения в проект бюджета. Существует три ее вида: правительственная, парламентская и смешанная.

Правительственная бюджетная инициатива ограничивает права парламента: либо утверждается проект бюджета в целом, либо он отвергается (применяется в Великобритании).

Парламентская инициатива предусматривает право членов парламента на внесение исправлений в проект в процессе его рассмотрения с тем, чтобы затем утвердить этот исправленный проект (США).

При смешанной бюджетной инициативе поправки в проект бюджета могут вносить как правительство, так и парламент (западноевропейские страны, Россия, Украина).

За Верховной Радой Украины, единственным органом законодательной власти, закреплено право на утверждение Государственного бюджета, осуществление контроля за ходом его выполнения, утверждение отчета об исполнении и внесении изменений в государственный бюджет Украины. Верховная Рада по одобренному бюджету принимает Закон «О государственном бюджете Украины» на новый бюджетный год, который публикуется в официальных источниках.

Согласно п. 23 ст.26 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.97 г. в исключительной компетенции сельских, поселко­вых, городских Советов находится утверждение местных бюджетов.

3) Исполнение госбюджета– т.е., получение всех запланированных доходов и осуществление всех запланированных доходов. Эта стадия бюджетного процесса начинается с 1 января и завершается 31 декабря календарного года. Исполнение бюджета осуществляется на основании росписи доходов и расходов (бюджетной росписи), т.е. обязательного документа для практического исполнения бюджета.

Бюджетная роспись– это документ, в котором устанавливается распределение доходов и финансирование бюджета, бюджетных ассигнований главным распорядителям бюджетных средств на определенные периоды года в соответствии с бюджетной классификацией.

Исполнить бюджет по доходам– это значит мобилизовать контингенты налогов, сборов и других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством.

Исполнить бюджет по расходам– значит профинансировать расходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью.

Этот документ составляется после утверждения бюджета в разрезе подразделений бюджетной классификации, которая дает полную детализацию видов доходов и расходов. Роспись доходов и расходов составляется с поквартальной разбивкой.

Если доходов недостаточно для покрытия расходов, то используется механизм секвестра расходов – т.е. пропорциональное снижение расходов на 5…10% ежемесячно до конца года за исключением защищённых статей, к которым относятся:

• ЗП с отчислениями;

• пенсии;

• стипендии;

• государственные пособия;

• расходы на приобретение лекарств, перевязочных материалов и т.п.

Исполнение бюджета обеспечивают Кабинет министров, Казначейство, ГНА, Министерство финансов, банковская система.

В мировой практике используют три основные системы кассового обслуживания государственного бюджета:

1 Казначейская система предусматривает, что все операции по кассовому исполнению бюджетов всех уровней производятся исключительно казначейством.

2 Банковская система обеспечивает проведение всех операций государственными и коммерческими банками, которым правительство предоставляет право на исполнение таких функций.

3 Смешанная система – операции по кассовому исполнению бюджета проводятся как казначейством, так и банками.

В Украине до 1995г. существовала банковская система бюджета. С 1995г. в Украине начала формироваться смешанная система кассового исполнения бюджета. 27апреля 1995г. было создано Государственное казначейство. В настоящее время используется казначейская система исполнения бюджета, которая предусматривает осуществление казначейством: операций со средствами государственного бюджета; расчетно-кассовое обслуживание распорядителя бюджетных средств; контроль бюджетных полномочий при зачислении поступлений, принятие обязательств и проведение платежей; контролируют осуществление бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнения бюджета. В основу деятельности казначейства положен принцип единства кассы, который предусматривает зачисления всех доходов и осуществление всех расходов с единого счета бюджета. Бюджеты всех уровней Украины исполняются на основе этого принципа.

Непосредственное кассовое исполнение бюджета осуществляется через НБУ, Проминвестбанк, Укрэксимбанк, Укрсоцбанк, Аваль-банк. Исполнение Государственного бюджета обеспечивает Кабинет министров Украины. Министерство финансов осуществляет общую организацию и управление исполнением Государственного бюджета; координирует деятельность участников бюджетного процесса.

4) составление и утверждение отчёта об исполнении Госбюджета – составляется Минфином, ГНА, таможенным комитетом, Госказначейством и утверждается Верховной Радой. Он подаётся на рассмотрение Верховной Раде не позднее 1 мая года, следующего за отчётным.

Выполнение и предоставление отчета об исполнении государственно­го бюджета Украины возложено на Кабинет министров Украины, контроль за использо­ванием бюджетных средств осуществляет Счетная палата от имени Верховной Рады. Утверждение отчета об исполнении Государственного бюджета Украины осуществляет Верховная Рада.

Выполнение и предоставление отчета об исполнении местных бюд­жетов возложено на местные государственные администрации соответст­вующих территорий

От начала составления бюджета до утверждения отчётов об исполнении весь бюджетный процесс происходит под контролем Верховной Рады и местных органов самоуправления. Продолжительность стадий различна, но для большинства стран бюджетный процесс – от 2 до 3 лет.

6Различают три состояния бюджета как финансового плана:

• сбалансированный бюджет – бюджет, в котором доходная и расходная части равны;

• профицит бюджета – ситуация, когда доходы бюджета превышают его расходы и образуется положительное бюджетное сальдо. Профицит бюджета утверждается исключительно в целях погашения основной суммы долга;

• дефицит бюджета – ситуация, когда расходы бюджета превышают его доходы и образуется отрицательное бюджетное сальдо.

Как правило, дефицит бюджета не должен превышать расходов развития. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат текущие расходы.

Причины дефицита Государственного бюджета в Украине:

- чрезмерный размер государственного сектора;

- доминирующая политика государственного патернализма;

- неэффективная структура народного хозяйства;

- непоследовательность реформ финансовой системы;

- падение доходов в условиях кризисного состояния экономики;

- уменьшение прироста национального дохода;

- чрезмерно увеличенная расходная часть государственного бюджета за счет дотаций, которые государство предоставляет отдельным отраслям (энергетика, угольная промышленность и др.);

- непоследовательная финансовая политика;

- инфляция;

- увеличение внутреннего и внешнего государственного долга и др.

Различают следующие виды бюджетного дефицита.

1 По форме проявления бюджетный дефицит бывает:

- открытый – это официально определенный дефицит в Законе о бюджете на соответствующий год;

- скрытый возникает в результате завышения объемов плановых доходов и включения в состав доходов источников покрытия бюджетного дефицита.

2 В связи с причинами возникновения бюджетный дефицит бывает:

- вынужденный -является следствием сокращения объемов ВВП и, соответственно, ограниченности финансовых ресурсов государства. Примером вынужденного бюджетного дефицита является циклический бюджетный дефицит.Циклический бюджетный дефицитявляется результатом циклического падения производства (сокращения национального дохода и объема производства) вследствие конъюнктурных колебаний, что приводит в действие автоматические фискальные стабилизаторы (сокращаются налоговые поступления вследствие уменьшения ставок налогообложения при прогрессивной системе налогообложения и увеличиваются социальные трансферты вследствие снижения жизненного уровня населения);

- осознанный возникает вследствие дискреционной финансовой политики, которая предусматривает целенаправленные изменения в размере государственных расходов, налогов и сальдо Государственного бюджета.

Осознанный бюджетный дефицит возникает при условии, когда для стимулирования совокупного спроса в период экономического спада правительство целенаправленно снижает ставки налогообложения и увеличивает бюджетные расходы. Соответственно, в период подъема целенаправленно создается бюджетный излишек.

3 По направлению бюджетного финансирования различают:

- активный бюджетный дефицитхарактеризуется направлением средств на инвестирование экономики, что способствует росту ВВП;

- пассивный бюджетный дефицитхарактеризуется направлением средств на покрытие текущих расходов (социальные трансферты, выплата заработной платы в бюджетной сфере и др.).

Источниками финансирования дефицита бюджета могут быть:

- займы государства (неинфляционный путь покрытия бюджетного дефицита);

- денежно-кредитная эмиссия (инфляционный путь покрытия бюджетного дефицита).

Государственные займы используются при условии:

- наличия временно свободных средств у кредиторов;

- доверия кредиторов к государству;

- заинтересованности кредиторов (за счет процентной политики и высоких гарантий возврата долга).

Денежно-кредитная эмиссия может применяться только при условии жесткого контроля за использованием средств. Она оправдана в случае направления средств в инвестиции, что способствует росту ВВП и вызывает невысокие темпы инфляции. Использование эмиссионных средств на текущие расходы (заработная плата, социальные трансферты и др.) приводит к усилению инфляции.

В статье 15 Бюджетного кодекса Украины источники финансирования дефицита бюджета определены следующим образом:

Ст. 15-1. Источниками финансирования дефицита бюджетов являются внутренние и внешние займы.

Ст. 15-2. Займы не используются для обеспечения финансовыми ресурсами текущих расходов, за исключением случаев, когда это необходимо для сохранения общего экономического равновесия.

Основные меры регулирования бюджетного дефицита:

1 Увеличение доходной части бюджета. Это происходит за счет увеличения налогов и расширения неналоговой базы бюджетных поступлений. Повышение ставок налогов, увеличение их числа ведут к снижению экономической активности населения, поскольку зарабатывать дополнительные доходы становится невыгодным. Американский экономист Лаффер открыл зависимость между ставками налога и уровнем дохода в бюджете: есть определенный уровень, до которого рост налогов ведет к росту поступлений в Государственный бюджет. Сверх этого уровня поступления сокращаются. Рост налога ведет к снижению материальной заинтересованности в увеличении доходов, к сокращению темпов экономического роста.

2 Сокращение расходной части государственного бюджета. Осуществляется за счет урезания социальных программ и расходов на инвестиции в народном хозяйстве. В результате происходит снижение темпов экономического роста, а с другой стороны – создается угроза социальной напряженности и социального протеста со стороны населения, социальные гарантии и обеспечение которого резко падают.

3 Внутренние займы, т.е. выпуск государственных ценных бумаг, которые размещаются внутри страны путем продажи их юридическим и физическим лицам. Приобретение облигаций отвлекает часть свободных денежных средств населения и предприятий, снижает платежеспособность населения и инвестиционные возможности хозяйствующих субъектов. А значит, падение совокупного спроса и, как результат, темпов роста общественного производства, а, следовательно, уменьшение размеров бюджетных поступлений.

4 Внешние займы, связанные с получением кредита у специальных внешнеэкономических учреждений (МВФ, Международный банк реконструкции и развития), у отдельных государств или распространение государственных ценных бумаг среди иностранных граждан и юридических лиц, в результате существует угроза не только экономической, но и политической зависимости государства. Т.к. займы предоставляются под проценты и даже с отсрочкой уплаты на 10-15 лет, ведут к многократному увеличению долга, уменьшению ВНП в предстоящем периоде.

5 Дополнительная эмиссия денежных средств. Увеличение инфляции, которого можно избежать, если средств дефицита будут инвестированы в производственную сферу экономики, или «сеньораж» – реализуется посредством создания резервов коммерческих банков.

В современной науке существуют разные точки зрения на проблему бюджетного дефицита. Ряд экономистов считают, что это отрицательное явление, т.к. ведет к экономическим осложнениям, может спровоцировать инфляцию, усиление внешнего и внутреннего государственного долга и банкротство правительства, и вообще можно отметить чисто психологический эффект: с ростом государственного долга усиливается неуверенность населения страны в завтрашнем дне.

Другие считают, что это положительное явление: стимулирует рост потребления, осуществление дополнительных инвестиций в народное хозяйство и экономический рост.

Третьи считают (точка зрения рикардианской школы), что бюджетный дефицит и государственный долг могут и не повлиять на рост процентных ставок, уменьшение инвестиций и т.д. Это утверждение основано на теории поведения потребителей.

Существует 3 концептуальных подхода к балансированию бюджета.

1 Подход ежегодного балансирования.

Такое балансирование снижает или вообще исключает эффективность фискальной политики государства. Ежегодно, в зависимости от экономической ситуации, государство балансирует бюджет. Так, в период спада, безработицы доходы населения снижаются, государство снижает собственные расходы или увеличивает налоги, чтобы увеличить поступления в бюджет. Однако это сокращает совокупный спрос. В условиях инфляции при повышении денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления. Государство снижает налоговые ставки или увеличивает государственные расходы, но это повышает деловую активность, занятость и не уменьшает инфляцию. Следовательно, ежегодное балансирование бюджета не обеспечивает стабильность экономики на длительный период.

2 Подход балансирования в ходе экономического цикла.

Предполагает, что правительство реализует антициклическую политику и балансирует бюджет. Бюджет сбалансируется не ежегодно, а в ходе экономического цикла. Для предотвращения спада правительство снижает налоги и увеличивает расходы, вызывая бюджетный дефицит. В период последующего подъема (инфляционного) повышают налоги и урезают расходы. Возникающее бюджетное сальдо направляют на покрытие государственного долга, возникшего в период спада. Недостаток: длительный и глубокий спад, за которым последует короткий период процветания, будет означать возникновение большого государственного долга и незначительного положительного сальдо, следовательно, циклического дефицита бюджета.

3 Подход функциональных финансов.

Государство должно заботиться не о сбалансированности бюджета, а о макроэкономической стабильности экономики. Государство строит свою финансовую политику так, что периодически использует все три концепции.