1.2 Особенности организации управления в сфере культуры

Формирование в Российской Федерации правового, демократического, гуманного государства предполагает высокую социальную защищенность граждан, формирование комфортности и гарантированности прав в потреблении образовательных, медицинских, культурных услуг.

Политика в социально-культурной среде, как важнейшая часть всей культурной политики, направлена на законодательную защиту всей духовной жизни от политического манипулирования, экономических потрясений, национальной замкнутости. Государственная политика в этой важной стороне жизни направлена в будущее, в этом ее практическая значимость для общества в целом и для каждого члена в отдельности. Государство берет на себя обязательства перед гражданином обеспечивать условия для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ.

По числу учреждений и организации социально-культурная сфера - одна из многочисленных отраслей жизнедеятельности человеческого общества в государстве. В настоящее время в социокультурной сфере, как в, отрасли, существует, сложная сеть органов управления.

Управление социально-культурной сферой осуществляется государственным органом власти. Государственное управление общественным, социальным, духовным явлениями организуется исполнительной и распорядительной властью. Все органы государственного управления наделены, определенными распорядительными полномочиями. Они издают юридические акты, в которых содержатся обязательные для подчиненных организаций или граждан предписания. Деятельность исполнительной власти производится на основе предписания вышестоящих органов управления, под их руководством и контролем.

Исполнительно-распорядительная деятельность по сути своей является деятельностью административной, предполагающей отношение власти и подчинения субъектам управления.

Субъекты управления - государственные органы управления социокультурной сферой осуществляют следующие исполнительно-распорядительные функции:

• планирование развития сферы;

• определение содержания работы учреждений сферы;

• финансирование учреждений СКС;

• материально-техническое обеспечение;

• работа с кадрами;

• организация труда;

• контроль за работой в отношении объектов управления.

Государственное управление социально-культурной сферой осуществляют органы государственной власти, соответствующие государственному устройству общества. Высшим органом государственной власти в РФ является Федеральное собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации не наделен правом принимать законы, но он правомочен одобрять или отклонять федеральные законы, принятые Госдумой. Значительную роль в осуществлении парламентского контроля играют комитеты палат.

Комитеты и комиссии палат - органы, способствующие эффективной деятельности федерального Собрания, реализации его компетенции через подготовку, экспертизу, обоснование законов и других нормативных документов.

В Совете Федерации образованы комитеты и комиссии, в компетенцию которых входят те или иные вопросы регулирования и координации СКС:

- комитет по социальной политике и здравоохранению;

- комитет по образованию и науке;

- комиссия по делам молодежи и туризму;

- комиссия Совета Федерации по культуре; 

- комиссия по вопросам развития институтов гражданского общества;

- комиссия по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения.

Комиссия Совета Федерации по культуре - постоянно действующий орган Российской Федерации.

К ведению Комиссии отнесены вопросы законодательного обеспечения:

• государственной политики в области культуры;

• сохранения культурного наследия народов Российской Федерации;

• формирования единого культурного пространства;

• налогового регулирования;

• бюджетного финансирования культуры, социальной поддержки работников культуры;

• деятельности учреждений культуры и искусства, охраны объектов культурного наследия Российской Федерации, культурного сотрудничества с соотечественниками за рубежом;

• перемещения культурных ценностей;

• деятельности общественных объединений в области культуры;

• деятельности культурно-национальных автономий;

• сохранения и развития русского языка и языков народов Российской Федерации;

• доступности для граждан Российской Федерации культурной деятельности, культурных ценностей.

Государственная Дума - палата Федерального Собрания Российской Федерации, состоящая из 450 депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

Государственная Дума в сфере СКС образует следующие комитеты:

• по охране здоровья;

• по образованию и науке;

• по делам женщин, семьи и молодежи;

• по делам общественных объединений и религиозных организаций;

• по культуре;

• по туризму и спорту;

Комитет по культуре отвечает за особую часть законодательной работы Государственной Думы. Можно даже назвать эту сферу законотворчества уникальной, поскольку речь идет о юридическом статусе предметов искусства, памятников культуры и истории и всего культурного наследия, а также о правовом регулировании деликатной сферы творческой деятельности – не только искусства высоких достижений, но и участия граждан в культурной жизни.

Главной целью работы депутатов – членов Комитета и профессиональных юристов, работающих в аппарате Комитета, является воплощение конституционных гарантий прав и свобод человека в действенных нормах законодательства о культуре. В том числе свободы творческой, научной и образовательной деятельности в сфере культуры, права каждого на доступ к культурным ценностям и на участие в культурной жизни.

Законотворческая работа Комитета призвана помочь всем федеральным и региональным органам государственная власти, органам местного самоуправления в создании единого культурного пространства России как самостоятельной и неотъемлемой части мирового культурного пространства. Единство культурного пространства страны должны обеспечивать:

• единую библиотечную систему;

• систему музеев и галерей;

• единую систему государственной охраны культурного наследия (памятников истории и культуры), включая развитую отрасль реставрации;

• широкую и развитую систему художественного образования;

• широкую сеть театров и концертных залов, филармоний;

• отечественную индустрию кинопроизводства и кинопроката;

• социально-ориентированную сеть телерадиотрансляции и производства телерадиопрограмм;

• правовую систему охраны авторских и смежных прав.

Многие из названных объектов правового регулирования – библиотечная система, художественное образование, киноиндустрия, а также народные художественные промыслы – являются уникальными достижениями нашей страны, составляющими важное конкурентное преимущество в мировом культурном пространстве.

Практически во всех вышеназванных сферах в настоящее время происходит бурное развитие современных высоких технологий. Президентская библиотека, цифровое телевидение, цифровые кинотеатры, новые технологии учета и охраны архивных и музейных ценностей, идентификации объектов авторского права – все эти инновации необходимо предусмотреть и в нормах законов о культуре и в статьях федерального бюджета.

При Комитете Государственной Думы по культуре созданы экспертно-консультативные советы и рабочие группы.

Экспертно-консультативные советы:

• по вопросам сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов РФ;

• по вопросам архитектуры и сохранению архитектурного наследия;

• по защите авторских и смежных прав;

• по законодательству о правовой культуре.

Рабочие группы:

• по совершенствованию законодательства об архивном деле в РФ;

• по разработке новой редакции федерального закона о культуре;

• по совершенствованию законодательства о библиотечном деле.

Задачами законодательства Российской Федерации о культуре являются:

• обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на культурную деятельность;

• создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации;

• определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

 К ведению федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации в области культуры относятся:

- обеспечение прав и свобод человека в области культуры;

- установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития;

- правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием Российской Федерации;

- формирование федерального бюджета в части расходов на культуру, федеральных фондов развития культуры;

- установление налоговых льгот, стимулирующих сохранение и развитие культуры, и минимума бюджетного финансирования государственных и муниципальных организаций культуры;

- прямое финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении;

- координация внешней политики в области культурного сотрудничества;

- регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей;

- регулирование правил осуществления валютных операций в области культуры;

- создание, реорганизация и ликвидация государственных организаций культуры федерального подчинения;

- определение принципов государственной политики в области подготовки кадров, занятости, оплаты труда, социальных гарантий, норм и льгот материального обеспечения работников культуры, установление минимального размера ставок авторского гонорара;

- создание единой государственной системы информационного обеспечения культурной деятельности в Российской Федерации;

- официальный статистический учет в области культуры;

- создание и ведение Свода памятников истории и культуры Российской Федерации;

- контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о культуре. Федеральные законы в области СКС принимаются Государственной Думой. Совет Федерации также обладает правами по участию в законодательной деятельности, но они имеют иной характер, чем у Госдумы.

Министерство культуры Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия (за исключением сферы охраны культурного наследия), кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав (за исключением нормативно-правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав) и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии.

Министерство культуры Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Министерство культуры Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и Федерального архивного агентства.

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (Росохранкультура) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны культурного наследия, осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав.

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства культуры Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральное архивное агентство (Росархив) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела.

Основными задачами Федерального архивного агентства являются:

• оказание государственных услуг в области архивного дела;

• государственный учет документов Архивного фонда Российской Федерации, ведение Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации;

• обеспечение соблюдения правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов.

Федеральное архивное агентство осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Министерство Культуры РФ осуществляет следующие полномочия:

• вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федерального агентства, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

• размещает в соответствии с законодательством Российской Федерации заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, а также для обеспечения; в случаях, установленных федеральными законами, готовит и вносит в Правительство Российской Федерации предложения об изъятии у органов государственной власти субъекта Российской Федерации переданных им полномочий;

• осуществляет ведение Государственного свода особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации (является его депозитарием), электронной базы данных всех перемещенных в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации культурных ценностей, реестра перемещенных в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации культурных ценностей, предназначенных для обмена, Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации, государственного регистра фильмов;

• осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;

• осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности Министерства;

• осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на него функций;

• организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством РФ срок;

• обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

• обеспечивает мобилизационную подготовку Министерства, контроль и координацию деятельности подведомственных ему федеральной службы и федерального агентства, а также подведомственных организаций по их мобилизационной подготовке;

• организует конгрессы, конференции, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности Министерства; осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности Министерства, если такие функции предусмотрены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства РФ.

Министерство культуры Российской Федерации с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам;

• давать разъяснения юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности Министерства; учреждать в установленном порядке знаки отличия в установленной сфере деятельности Министерства и награждать ими работников, осуществляющих деятельность в установленной сфере;

• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности Министерства, научные и иные организации ученых и специалистов;

• создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности Министерства;

• учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Министерства, официальных объявлений, для размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных ему федеральной службы и федерального агентства;

• осуществлять контроль за деятельностью подведомственных Министерству организаций.

Структурными подразделениями Министерства культуры Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства:

1. Департамент государственной поддержки искусства и народного творчества;

2. Департамент государственной поддержки кинематографии;

3. Департамент культурного наследия;

4. Департамент государственного контроля и надзора в сфере культурного наследия;

5. Департамент науки, образования и информационных технологий;

6. Департамент международного сотрудничества;

7. Департамент экономики, финансов и имущественных отношений;

8. Департамент инвестиционной политики и реставрации;

9. Юридический департамент;

10. Департамент государственной службы, кадров и наград;

11. Департамент Генерального секретариата.

Федеральное министерство культуры возглавляет министр, входящий в состав Правительства Российской Федерации (федеральный министр).

Долгое время государственное управление сферой культуры регулировалось системой, где культура и искусство относились к идеологическим инструментам, призванным пропагандировать и проводить в жизнь коммунистические идеалы, что и определяло главные принципы этой системы: жесткая централизация в вопросах создании, финансового и материального обеспечения, оценки деятельности организаций культуры, многоступенчатая цензура, ограничение хозяйственной самостоятельности организаций и др.

На смену старой административно-командной приходит новая система управленческих отношений, ориентированных на создание условий для развития личности и регулирования культурных процессов.

Сегодня управление культурной сферой осуществляют органы государственной власти, соответствующие государственному устройству общества. В управлении сферой культуры выделяют три уровня: федеральный, региональный (республика, край, область) и муниципальный (район, город). На каждом из этих трех уровней государственное управление осуществляется органами трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры относятся:

• охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения;

• организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъектов Российской Федерации;

• создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

• организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

• поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

• поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности.

На региональном уровне субъектами управления сферой культуры являются структурные подразделения администрации республик, краев, областей (департаменты, управления, отделы, комитеты, министерства), находящиеся в двойном подчинении – администрации области, края, и Федеральному Министерству культуры.

К полномочиям органов регионального управления относятся:

• обеспечение условий для реализации конституционных прав граждан на участие в культурной жизни и пользование услугами организаций культуры, доступа к культурным ценностям;

• создание условий для развития творческой личности и коллектива в сфере культуры;

• обеспечение оптимального использования культурного потенциала, создание условий для его сохранения;

• содействие развитию и сотрудничеству организаций культуры различных форм собственности, творческих союзов, ассоциаций, фондов и других общественных объединений.

К вопросам местного значения поселения в сфере культуры относиться:

• организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения;

• создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

• сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных на территории поселения;

• создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

• обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

• организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;

• органы местного самоуправления поселения имеют право на создание музеев поселения.

К вопросам местного значения муниципального района в сфере культуры относится:

• создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

• создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;

• обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района;

• организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью.

• органы местного самоуправления муниципального района имеют право на создание музеев муниципального района.

Управление муниципальной сетью учреждений культуры является компетенцией районных отделов и управлений. Отдел, управление культуры – наиболее распространенная форма органа управления, существует в структуре муниципального образования и выполняет функции исполнительного органа власти в сфере культуры. Для реализации функций органы управления культурой на муниципальном уровне наделены правом юридического лица и являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной сметы для подведомственной сети.

Органы управления сферой культуры на муниципальном уровне создаются, реорганизуются и ликвидируются по решению органов местного самоуправления. Как правило, положения об этих органах, где определены компетенция и полномочия, а также структура подведомственной сети, утверждаются Постановлением (распоряжением) администрации муниципального образования.

Введение Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ предполагает существенную реструктуризацию органов управления культуры, введение новых структур в системе местного самоуправления.

Наиболее распространенной организационно-управленческой моделью является отдел (управление, комитет) культуры, выполняющий функции исполнительного органа власти в сфере культуры.

Для реализации своих функций отдел культуры наделен правом юридического лица и является главным распорядителем кредитов в объеме утвержденной для подведомственной сети сметы.

В условиях разграничения полномочий между органами местного самоуправления важнейшей задачей становится установление порядка управления ресурсами культуры с учетом специфики её организационной структуры и создания услуг культуры, досуга и массового отдыха населения.

Роль органа управления культурой на уровне местного самоуправления должна заключатся в создании системы взаимодействия органов власти и управления различных уровней, а также условий саморазвития и партнерства с общественными организациями и структурами социального сектора в осуществлении культурной политики.

Таким образом, управление в местном самоуправлении в сфере культуры и досуга представляет собой комплекс разносторонних мероприятий, которые позволяют значительно повысить культурный уровень муниципального образования.

Подводя итог, необходимо выделить три уровня управления сферой культуры:

1. Федеральный уровень;

2. Региональный уровень;

3. Муниципальный уровень.

Основной функцией управления учреждениями культуры является контроль за деятельностью учреждениями культуры на определенном уровне.