А. Что такое политические институты?

Казалось бы, существует общее мнение о том, что политические институты — это не что иное, как «правила игры». Тем не менее при таком ответе остается неясным, что означают последние. Одно из классических разделений в данном случае проводится между «формальными» и «неформальными» правилами. Боль­шинство людей следуют в основном заранее определенным правилам поведе­ния, причем основная часть этих правил не формализована в виде законов или иных письменных предписаний. Чаще их называют «рутиной», «обычая­ми», «общепринятыми процедурами», «привычками», «стилем принятия ре­шений», или даже «социальными нормами» и «культурой» (March, Olsen, 1989;Scharpf, 1989; Hall, 1986). Но политическим институтам в более узком смысле слова можно дать определение как «формальным соглашениям, достигнутым группами людей, поведение которых регулируется применением четко опре­деленных правил и процессом принятия решений и подкрепленным полномо­чиями одного лица или группы лиц, формально обладающих властью» (Levi, 1990, р. 405). Очевидно, что «культура», «нормы поведения» и т.п. не являют­ся ни четко определенными, ни формализованными.

Закономерным при такой постановке проблемы является вопрос о том, где должна быть проведена линия водораздела. Следует ли нам под политически­ми институтами понимать любой тип постоянно повторяющегося поведения, который оказывает влияние на политический процесс или его результат? Вклю­чение в их число «привычек», «культуры» и т.п. могло бы позволить объеди­нить большую часть правил, определяющих индивидуальное поведение. Одна­ко такое включение чревато тем, что само понятие «институт» станет слиш­ком туманным и неопределенным. В этом случае существует опасность, что его постигнет участь других широко распространенных в социальных науках по­нятий: если понятие означа­ет все, то оно не означает ничего.

В то же время, если ограничить определение институциональных правил лишь формальными, то появляется риск упустить из виду многочисленные, присущие любой политической организации, неформализированные, но тем не менее «сами собой разумеющиеся» правила, которые детерминируют поли­тическое поведение. Но при этом есть одно преимущество, поскольку появля­ется возможность дать ответ на вопрос о том, что означают «изменения в формальных политических институтах», т.е. выявить специфику собственно «политического» компонента организации политических институтов. Сравни­вая политические общности (государства, регионы, города), имеющие общую направленность исторического и культурного развития, но разные формаль­ные политические институты (конституции, например), можно достичь инте­ресных результатов (Weaver, Rockman, 1993; Stepan, Skach, 1993; Elster, Slagstad, 1988). Это, конечно же, классический вопрос любого серьезного анализа по­литических институтов.

Выйти из этой дилеммы можно путем признания третьего типа правил, которые в теории социального управления получили название «стандартных рабочих процедур» (Hall, 1968). Таким образом ученые попытались опреде­лить правила, с которыми согласны и которым следуют те, кто имеет к ним непосредственное отношение. Преимущества такого рода определения очевид­ны. Если из определения института исключить «культуру» и «общепринятые нормы», то правила, являющиеся политическими (в том смысле, что они были установлены либо явно, либо по молчаливому согласию), останутся независимо от того, были ли они записаны на бумаге и приняты в ходе формальной процедуры. Любая теория политических институтов должна най­ти способ их осмысления наряду и в отличие от других институтов и соци­альных фактов вообще (Levi, 1990; Мое, 1990; Steinmo, Thelen, 1992).