Глава 5. Государство как политический институт

1. Верховная власть государства. 2. Форма правления. 3. Форма устройства. 4. Политический режим. 1. Верховная власть государства. По своей природе политическая власть — прежде всего государственная власть — является организующим началом жизни общества. Государственная власть обладает большим потенциалом для целенаправленного воздействия на общественное развитие. «Государство нанято обществом для профессионального управления, компетентного согласования разноплановых интересов и действий. Общество проигрывает от тотального огосударствления общественной жизни, но нуждается в укреплении государственной власти в тех разумных пределах, которые сохраняют социальную интеграцию и национальное достоинство и обеспечивают простор развития личности и свободному взаимодействию людей».⁷⁸ Государство — это совокупность политических институтов, учреждений и органов, каждый из которых призван выполнять свои специфические функции законодательного, исполнительного и судебного порядка. Понятно, что речь идет о парламентской власти, исполнительной власти в лице правительства, судебной власти, силовых структурах и др. Политическую организацию общества, которая обладает монополией на физическое насилие (М. Вебер), мы называем государством. Государство непосредственно связано с политическими процессами. Аристотель, М. Вебер и Г. Лассуэл, как и большинство социологов и политологов во все времена, полагали, что политические процессы включают в себя отношения руководства, авторитета, или власти. Аристотель и Вебер, кроме того, находили, что понятие «политика» требует дополнительных характеристик. Для Вебера сфера политического содержит не только руководство, но и отношения, ограниченные территориально. По Аристотелю политика включает в себя, кроме названных свойств, качества самодостаточности и самоорганизации. Сфера политического по мере поступательного развития человеческой цивилизации и усложнения жизни расширяется. И уже Лассуэл называл политическим и то, что Аристотель, а затем и Вебер к этой сфере не относили по причине неразвитости или отсутствия этих явлений жизни в их эпохи: по мнению Лассуэлла, фирма или профсоюз, например, могут содержать в себе политические аспекты.⁷⁹ При анализе проблем политики следует учитывать тот факт, что в политической науке используется как широкое, так и узкое понимание термина «политика». Политика, как было выяснено, означает стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение и осуществление власти (М. Вебер). Первое понимание политики предполагает отношения руководства, управления и участия (Р. Дарендорф). Второе значение понятия «политика» исключает бюрократические, чиновничьи, аппаратные, административные структуры и объясняет отношения между государственными институтами как «власть над управлением» или «управление управлением». А также такими терминами, как «руководство», «политическое управление», «управление на высших уровнях организации», «руление», «политическое управление», или «общее управление».⁸⁰ Во втором смысле слово «политика» включает те субъекты социальных отношений, которые определяют стратегию развития общества и государства, надзирают за претворением в жизнь этой стратегии, мобилизуют массы в поддержку проводимой политики, осуществляют церемониальную власть и т. д. К политическим институтам в таком значении понятия «политика» относятся: выборные и утверждаемые органы государственной власти (представительные структуры различных уровней, главы государств, премьер-министры, правительства, выборные и утверждаемые главы региональных и местных администраций — президенты, губернаторы, мэры и т. д.). Они также включают и невыборные или частично выборные институты, но реализующие функции контроля и надзора за соблюдением действенности формального права (суд, прокуратура). Воплощается стратегия политики исполнительными структурами в лице государственного аппарата, служащих, чиновников, бюрократии и т. д. Такое понимание политики, точнее соотношения политики и управления, указывает на то, что выбор политической стратегии является прерогативой социально-политических институтов, которые используют бюрократию и которым она подчинена в правовом поле. Функциональные особенности различных властей проявляются в том, что общественно-политическая власть более децентрализирована, поскольку она основана на началах выборности и в этом смысле более самостоятельна в своих решениях. Бюрократия же требует непременной централизации. Она базируется на началах назначения, профессионализма и формальной иерархической подчиненности. Подчеркнем, что исполнительская и политическая функции (как в широком, так и в узко специальном значениях) свойственны исполнительным, законодательным и иным властям. Но воплощаются эти функции в организационных структурах двух типов; с одной стороны — это чиновники и бюрократия, с другой — политические деятели и избирательная система в парламентском или партийном режимах.⁸¹ Неодинаковость принципов формирования и действия различных ветвей власти есть основа их сочетания, если одна из них не поглощает другую. Вместе с тем в современных «демократиях» не просто решается вопрос взаимоотношения политики и управления. Проблема заключается в том, что между различными представителями политической элиты осуществляется борьба за аппарат в вопросах контроля над ним или его формирования. П. Бурдье раскрывает эту проблему так: «По мере того как политика «профессионализируется» и партии «бюрократизируются», борьба за политическую мобилизационную власть все более превращается в двухступенчатое соревнование: от исхода конкурентной борьбы за власть над аппаратом, которая разворачивается внутри аппарата исключительно между профессионалами, зависит выбор тех, кто сможет вступить в борьбу за завоевание простых мирян».⁸² Схему распределения функций между общественно-политической властью и бюрократией можно представить следующим образом: 1) нижнее звено управления находится по преимуществу в руках общественных учреждений, бюрократия на этом уровне является институтом организующим и контролирующим; 2) среднее звено государственного управления сосредотачивается в основном в руках бюрократии, а представительные органы в этом случае выступают в качестве контролирующей структуры; 3) в высшем звене государственного управления исполнительные функции остаются за бюрократией и правительством, функции же законодательные и контрольные осуществляются на основе сочетания представительных, судебных и правительственных структур, а также групп интересов. Стабильность в современном обществе может быть обеспечена только сбалансированностью общественно-политических и политико-бюрократических начал. Эффективная организация всей политико-управленческой системы требует также сочетания подсистем представительных и бюрократических. Но признание факта разделения властей ни в практической, ни в теоретической основе не отрицает понимания властных отношений в качестве структурно упорядоченной целостности. Структурно упорядоченная целостность публичной власти и стабильность общества обеспечивается основным институтом политической системы — государством, которое выступает системообразующим фактором. Первые известные человечеству государства сформировались 5–6 тыс. лет назад в различных географических регионах и стали центрами нескольких цивилизаций. Это государства коренных народов Америки (ацтеки, майя, инки), Древний Китай, Древний Египет, Древний Рим, Древне-греческие полисы, государства долин Инда и Ганга (на территории современной Индии), Ассирия, Вавилон, Шумер и Аккад, государства Древней Месопотамии (междуречье Тигра и Евфрата). Само понятие «государство» (state) — в значении политически организованного общества — сравнительно новое, восходящее к Н. Макиавелли. Макиавелли отделил государство от общества. Государство он понимал в качестве одного из состояний общества, основанным на господстве и подчинении. Древние греки использовали понятия «polis» и «politea», а римляне «res publica», «civitates». Эти и другие понятия употреблялись в различных политических значениях, а в итоге трансформировались в термин «государство» (stato, staat, etat, state).⁸³ В современной общественной науке понятие «государство» используется в двух смыслах — узком и широком. Как заметил М. Дюверже, когда говорят, например, о вмешательстве государства в экономическую жизнь, или в случае критики государства, речь заходит об институтах и должностных лицах, составляющих в совокупности систему управления. А когда говорят, что Франция, Великобритания или Россия являются государствами, то имеется в виду, что они составляют человеческие сообщества особого типа, специфическим образом организованные нации, обладающие суверенитетом. Очевидно, что эти два значения тесно связаны. Государство в первом смысле управляет государством во втором смысле.⁸⁴ Государство во втором значении — это политическая организация, равная по масштабам обществу, с фиксированными географическими границами, народом, проживающим на этой территории и представленным верховной властью. Государство в первом смысле — это совокупный политико-управленческий чиновник в виде политического чиновничества (глава государства, правительство, судебная власть, региональных политических служащих и т. д.) и исполнительных структур (собственно чиновничества, бюрократии, управляющих, государственного аппарата разных уровней). Внимания заслуживает вопрос о происхождении государства. Однако мы не находим более или менее ясного ответа на этот вопрос. Существуют ряд теорий, предлагающих решить эту проблему: теологическая, патриархальная, договорная теория, теория насилия, материалистическая теория, органическая теория, психологическая и другие теории. Каждая из названных теорий имеет свои достоинства и недостатки. Вопрос заключается в том, что государства формировались в разные периоды человеческой истории и в неодинаковых условиях под влиянием совокупности факторов. Поэтому не следует выделять один фактор или какое-то определенное условие в качестве основного или определяющего в виде общезначимой причины. Становление и развитие государств в их историческом измерении происходило и происходит под влиянием различных причин. В обобщенном виде переход от догосударственного к публично-государственным отношениям в социуме мог происходить тремя основными способами. Они таковы: 1. Военным путем, когда институционализация публичной власти происходит в результате обособления института «военного вождя» и его войска и присвоения ими административного аппарата, как правило, состоящего из родственников вождя и приближенных; 2. Аристократическим способом, когда носителями публичной власти постепенно становились представители родоплеменной знати, сконцентрировавшие в своих руках политико-административную власть; 3. Плутократическим путем, при котором богатые (наиболее удачливые субъекты общины), сосредотачивали материальные ресурсы власти и формировали вокруг себя группы сторонников (клиентелы) и постепенно трансформировали свое материальное богатство, авторитет и влияние в публичную власть.⁸⁵ Государство как носитель и субъект политики и управления, опираясь на специальный аппарат, осуществляет функции по управлению общими делами общества, решая вопросы, которые связаны с людскими, материальными и природными ресурсами. Среди этих функций особое значение имеют функции руководства и управления экономическими, социальными, духовными и собственно политическими процессами, а также сферами национальных и международных отношений, гарантированием соблюдения общеобязательных норм и правил в обществе, обеспечением общественного порядка в стране и ее безопасности и др. Общая характеристика государства воплощается в понятии «форма государства». В российской политической науке традиционно принято, что форма государства включает в себя форму правления, государственное устройство и политический режим. Сегодня все чаще подвергаются сомнению критерии типологии форм правления, а также необходимость включения в словосочетание «форма государства» термин «политический режим». Принятая в российской литературе классификация форм правления в виде монархии и республики, когда монархии делятся на абсолютные, дуалистические и парламентарные, а республики — на президентские, парламентарные (или парламентские) и смешанные (полупрезидентские), не отвечает, по мнению ряда обществоведов, современным требованиям. Утверждается, что такая типология форм правления связана с выбором несуществующих критериев, когда важное в классификации подменяется не важным, а реальное — формальным и т. д. Объясняется это тем, что в политико-правовой литературе трудно встретить такой разнобой во взглядах, которые касаются проблемы типологии форм правления. Ибо число выделяемых типов варьирует от двух до нескольких десятков (три, пять, семь, восемь, двадцать четыре). Нет единства и по вопросу, к какому типу относить различные страны. Современную Францию могут относить к президентской, парламентской, полупрезидентской, полупарламентской, смешанной, премьер-президентской системам или президентской и парламентской республике одновременно. Россия представляется системами в виде президентской, суперпрезидентской, смешанной, полупрезидентской или президентско-парламентской. То есть, нет ответа на вопрос, что правление — это комплекс отношений, которые нельзя свести к способу замещения главы государства.⁸⁶ Далее подчеркивается, что не следует игнорировать при классификации форм правления различия между демократическими и недемократическими режимами. Исправленная классификация должна выглядеть следующим образом. Форма государственного правления включает форму демократического правления и форму недемократического правления. К первой относятся президентская (республика), парламентская (парламентская монархия и парламентская республика), полупрезидентская (республика), полупарламентская (республика). Ко второй — абсолютная монархия, дуалистическая монархия, авторитарная республика (СССР), прочие режимы. Следует заметить, что такая классификация режимов не отрицается обществоведами. Однако в приведенной типологии форм правления мы не находим места «демократиям», которые находятся на стадии становления — демократии «по-российски», «отчасти нелиберальным демократиям» и др., а также суперпрезидентским республикам и т. д. Все дело в том, любое теоретическое построение схематично и не способно раскрыть все многообразие функциональных особенностей государственной власти. Поэтому реальные формы правления нельзя выделять из идеально-типических моделей, а необходимо совмещать (сравнивать) идеальные теоретические модели и реальные политические процессы. Напомним, что, решая проблемы демократии, политическая наука включает следующие «формальные» процедуры, которые характеризуют особенности либеральной формы демократии: «всеобщие избирательные права граждан; возможность для граждан претендовать на занятие выборных должностей; регулярное проведение свободных, конкурентных и справедливых выборов; наделение избранных должностных лиц конституционным правом контроля над правительственными решениями; отсутствие притеснений по отношению к политической оппозиции; право граждан создавать независимые ассоциации и организации (включая независимые политические партии и группы интересов) и присоединяться к ним; свободный доступ граждан к источникам альтернативной информации» (см..: Гл. 2).⁸⁷ В 70-е годы ХХ века количество стран, которые по большинству названных формальных признаков, определялись как демократические, выросло втрое. Если в 1974 году всего 39 государств (27 %) отвечали критериям «формальной демократии», то к 1996 году, по оценке «Фридом хауз», таких стран насчитывалось 117 (61 %).⁸⁸ Эти цифры говорят о том, что значительные изменения в мировом сообществе оказали влияние на подходы к исследованию «новых демократий». Как правило, если прежде основное внимание уделялось анализу подтипов демократических систем преимущественно на материале различий между устоявшимися, стабильными демократиями, то ныне, в результате поставторитарных реформ «третьей волны», которые привели к новой типологии демократий, в центре внимания оказались демократии, находящиеся в процессе становления. То есть для определения качественного состояния демократии уже предлагаются дополнительные критерии. Поэтому в случае идентификации, например, постсоциалистической олигархии в системе становящихся демократий формально-правовые признаки важны, но их недостаточно. В новых условиях все больше учитываются социально-экономические и содержательные характеристики общественной системы. Задача исследователя в изучении перехода из одного качественного состояния в другое включает, по меньшей мере, две взаимосвязанных стороны: нормативную, предполагающую намеренное, целенаправленное изменение номинальных установлений (формальные, неформальные нормы, правила, процедуры), отражающихся на функционировании социально-политических институтов, и процессуальную, вызываемую сменой моделей социально-экономической и политической деятельности людей. Преобразования не приводят к ожидаемым переменам в функционировании социально-политических институтов, если они не подкреплены соответствующими изменениями в моделях социального действия. Как следствие возникают дисфункции в деятельности этих институтов. Возможна и симметричная ситуация: сдвиги в моделях социального действия, меняющие функционирование социально-политических образований, не соответствуют формальным нормам, призванным регулировать это функционирование.⁸⁹ Варианты развития поставторитарных систем с позиции содержательной, а не только формальной, описываются при помощи различных понятий. Например, такими категориями, как «фасадные демократии», «непрочные демократии», «не утвердившиеся демократии», «нестабильные популистские демократии», «отчасти нелиберальные демократии», «конкурентные полудемократии», «полудемократии с ограниченным плюрализмом» и «полуконкурентные, частично плюралистические автократии», «делегированные демократии» и др. На основе регионального критерия выделяются — «латиноамериканские», «южноевропейские», «восточноевропейские» и иные демократии. Демократия в сегодняшней политической социологии понимается в различных, подчас диаметрально противоположных смыслах, что объясняется как исторической эпохой, накладывающей свой отпечаток на само содержание этого явления, так и общественно-политическими взглядами создателей различных концепций демократии.⁹⁰ Итак, форма государства содержит: «Во-первых, властные органы государства (органы государственной власти); во-вторых, особые территориальные единицы государства — территориальные государственные единицы суборганизации. Органы государственной власти подразделяются, в свою очередь, на центральные, региональные и местные. Они находятся в определенных внутренних взаимоотношениях друг с другом и гражданами или подданными государства… Таким образом форма государства — это совокупность устойчивых взаимоотношений между властными органами государства и между его территориальными единицами, то есть способ их сосуществования, в том числе способ распределения государственной власти между ее органами, способ их образования (формирования) и взаимной ответственности».⁹¹ То есть, такой широкий смысл термина «форма государства» в виде механизма осуществления политической власти включает: форму правления, форму устройства и политический режим. Форма правления отвечает на вопрос о системе построения высших органов государственной власти. Форма устройства предполагает территориальную, национальную и национально-территориальную организацию государства. Политический режим дает представление о том, как реализуется государственная власть. «Если понятие политическая система определяет общий порядок взаимодействия и функционирования политических институтов, то политический режим выражает специфические пути и средства, какими эти институты взаимодействуют друг с другом».⁹² 2. Форма правления. Форма правления — это способ организации верховной государственной власти с процедурой формирования отдельных властных и управленческих структур и институтов, а также тех норм и принципов, на основе которых последние строят свои отношения с населением.⁹³ Форма правления подразумевает определенную структуру и правовое положение высших органов государственной власти, взаимоотношения институтов государства, порядок их формирования, а также способы прямых и обратных связей с населением. Поэтому отрицание деления форм правления на два вида — монархию и республику — не является обоснованным. Основой такого деления является способ организации власти, т. е. определяется источник верховной власти, условия и порядок замещения поста главы государства и т. д. Другие характеристики публичной власти выступают в качестве дополнения и объяснения особенностей содержательной специфики властных отношений, которые проявляются в том или ином государстве. Монархия (от греч. — единовластие, единодержавие) — форма государственного правления, при которой источником и одновременно высшим выражением власти является одно лицо, получающее полномочия по наследству и поэтому не зависимое от народа. В монархии главой государства является монарх (фараон, царь, король, император, султан, шах); власть монарха передается по наследству (за некоторым исключением); монарх не избирается народом; монарх не может быть принудительно смещен с должности (кроме случаев антимонархической революции, государственного переворота и т. д.); деятельность монарха не ограничивается определенным сроком, он исполняет свои обязанности пожизненно; существует особая процедура принятия титула и сопровождающий его деятельность церемониал. Государства, в которых формой правления является монархия, расположены в различных частях современного мира. В Африке — Марокко, Лесото, Свазиленд; в Азии — Объединенные Арабские Эмираты, Бахрейн, Бутан, Бруней, Непал, Оман, Катар, Кувейт, Саудовская Аравия, Малайзия, Таиланд, Япония; государства Содружества (Австралия, Канада, Новая Зеландия, Барбадос, Ямайка и др. Главой этих государств является монарх Великобритании); в Европе — Великобритания (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии), Бельгия, Голландия, Испания, Швеция, Дания, Люксембург, Норвегия; микрогосударства — Андорра, Ватикан, Монако, Лихтенштейн). Государства с монархической формой правления составляют шестую часть стран современного мира. Выделяются несколько разновидностей монархической формы правления. Абсолютная монархия характеризуется тем, что в руках одного человека сосредоточена вся верховная государственная власть. Исполнительные, законодательные и судебные функции всецело принадлежат единоличным главам государства. Монарх издает законы, назначает должностных лиц и др.: «Государство — это Я» (Людовик XIV). Абсолютная монархия характерна для позднего европейского «феодализма», когда монарх единолично представляет и символизирует своей персоной государство. Он является источником права и закона, которые призваны регулировать отношения между подданными. От его имени осуществляется правосудие, ему принадлежит право помилования, при этом монарх не несет персональной юридической ответственности. В отличие от тираний (от греч. — неограниченная власть) в форме султанизма (М. Вебер) абсолютизм никогда не означал неограниченной власти, так как функционировал в рамках традиций и норм обычного права, ограничивавших свободу действий монарха.⁹⁴ Немногие из существующих монархий можно назвать абсолютными. Абсолютные монархии сохранились преимущественно в Азии. Дуалистические монархии — это компромиссный и одновременно переходный, промежуточный вариант от абсолютной монархии к монархии парламентской. Их еще называют первоначальной формой конституционной монархии. Дуалистические монархии были распространены в конце XIX — начале XX вв. в Германии, Франции, Японии и некоторых других странах. При становлении дуалистической монархии возможности монарха ограничиваются в сфере законодательства. За монархом может сохраняться право назначения членов парламента или одной из его палат, а также право абсолютного вето на решения парламента и право досрочного его роспуска. Например, как в России начала ХХ в. Монарх назначает членов правительства, и правительство несет ответственность лично перед монархом (Кувейт). Конституционные монархии характеризуются тем, что властные полномочия главы государства ограничиваются не только традицией и нормами обычного права, но и легальным установлением, конституционными нормами. К этой форме правления следует отнести дуалистические, а также парламентарные монархии. Различие между ними заключается в степени ограничения власти монарха. Парламентарная монархия. Сегодня парламентарные монархии находятся в Европе и других регионах нашей Земли (общего государства) — в Бельгии, Великобритании, Голландии, Дании, Испании, Норвегии, Люксембурге, Швеции, Японии. Для этой формы правления характерно то, что парламент избирается народом. Правительство формирует партия или коалиция партий, получившая большинство мест в парламенте по результатам выборов, и несет политическую ответственность перед парламентом. Монарх принимает активное участие в политической жизни, но его властные полномочия незначительны и носят церемониальный характер. Формально в парламентарных монархиях глава государства имеет «реальные» рычаги в управлении государством (назначение правительства, роспуск парламента, право вето и т. д.). В Великобритании, например, наследственный глава государства представляет собой символ Соединенного Королевства и персонифицирует государство. В соответствии с неписаной конституцией является главой исполнительной власти, составной частью законодательной и главой судебной властей, верховным главнокомандующим вооруженными силами, главой государственной англиканской и шотландской пресвитерианской церквей. Однако на практике многие реальные властные возможности монарх практически не использует. Нетрадиционные монархии. Это те монархии, которые характеризуются некоторыми особенностями, выходящими за рамки той или иной идеально-типической модели. Например, Малайзию можно отнести как к дуалистической, так и парламентарной монархии. Вместе с тем Малайзия состоит одновременно из республик и монархий. Главы монархий из своего круга избирают общегосударственного монарха сроком на 9 лет. Объединенные Арабские Эмираты включают несколько монархий — эмиратов (Дубай и др.). Эмираты возглавляются эмирами, каждый из которых по очереди становится верховным эмиром ОАЭ. Республика (от лат. — общее дело) означает форму правления, отличающуюся выборным характером высших органов государственной власти. Высшие органы государственной власти избираются народом либо формируются органами, избранными народом. Деятельность данных институтов ограничена определенным сроком. Политика и управление, осуществляемые на основе представительства народа, считаются республиканскими независимо от того, пользуются граждане реальными или лишь формальными правами на власть. Степень участия и влияния граждан на властные институты, принимающие решения и воплощающие эти решения в жизнь, бывает различной в разных республиках. В одной и той же республике на протяжении ее исторического развития формы воздействия на публичную власть могут меняться (например, женщины в США не имели многих прав, которыми обладали мужчины вплоть до 1920 г.). Республиканские основы современных форм правления имеют многовековую историю — аристократические республиканские институты в Древней Греции и Древнем Риме, аристократические вечевые собрания в Древней Руси. Сословно-представительные органы эпохи становления единых государств в Европе — Генеральные штаты (Франция), начальный парламент (Англия), сеймы (Польша), риксдаги (Швеция, Дания), кортесы (Испания), имперский рейхстаг и ландтаги (Германия), дайты (Венгрия), земские соборы (Россия). В современном значении понятие «республика» как форма правления стало утверждаться в XVII в. и впервые закреплено Конституцией США (1787 г.). Республики в свою очередь разделяются на парламентские и президентские, отличающиеся специфическими связями и отношениями между законодательной и исполнительной (правительственной) ветвями власти. Парламентская система характерна для большинства стран современной Европы. Особенности парламентской республики проявляются в том, что среди высших институтов государственной власти представительный орган формирует правительство на парламентской основе, которое несет ответственность перед парламентом. Одновременно правительство во главе с премьер-министром играет ключевую роль в политической жизни. Глава кабинета — это первое лицо в государстве. Представительное собрание избирает лидера исполнительной власти — премьер-министра. Глава кабинета может проводить любой политический курс, не противоречащий конституционным нормам, до тех пор, пока он пользуется поддержкой большинства в парламенте. В этих республиках предусмотрена должность президента, однако глава государства обладает в основном представительскими, церемониальными функциями. Глава государства — это символ нации, арбитр, стоит над всеми институтами власти. Он призван, в рамках своих полномочий, объединять все ветви власти, способствовать их согласованному и эффективному функционированию (Германия, Венгрия, Италия, Греция, Израиль, Турция). Политическое различие между парламентскими монархиями парламентскими республиками в странах с устоявшимися демократическими институтами незначительно. В одном случае пост главы государства занимается в порядке наследования («монарх царствует, но не управляет»), в другом — главы государств — президенты — избираются на определенный срок («президент реализует функции политического управления, но не управляет»). Объем полномочий глав государств в каждой отдельно взятой стране зависят не только от их статуса, конституционных норм, а и от конституционных соглашений, традиций той или иной страны. Президентская республика. Американская президентура, созданная конституцией 1787 года, считается первым опытом такого рода правления. В XIX–XX и в начале XXI вв. во многих государствах учрежден институт президентства. Президентская республика характеризуется некоторыми отличительными чертами: 1) президент избирается всем населением (либо коллегией выборщиков) и не несет ответственности перед парламентом; 2) президент возглавляет правительство; 3) президент назначает и смещает членов правительства (единолично или с согласия парламента); 4) правительство ответственно перед президентом; 5) парламент не имеет права вынести вотум недоверия правительству; 6) президент является официальным и фактическим главой государства; 7) сроки полномочий главы исполнительной власти и законодательного собрания фиксированы и не зависят от доверия сторон друг к другу; 8) президент не имеет права распустить парламент, а парламент отправить в отставку президента. Отсутствует также механизм досрочных выборов. В условиях президентской республики власть распределяется между избранными раздельно президентом и парламентом. Наряду с этим может действовать и независимая судебная власть так, как это имеет место в США. В США институт судебной власти способен подвергнуть сомнению и отменить решения законодательной и исполнительной властей в случае, если их решения противоречат конституции. Президент имеет право предлагать законопроекты, но не всегда располагает гарантией того, что Конгресс примет их к исполнению даже при условии, когда большинство членов Конгресса составляют представители партии, к которой принадлежит сам президент. Бюрократия работает как на президента, так на Конгресс. Ибо лояльность государственного аппарата раздваивается и его действия не всегда соответствуют пожеланиям, требованиям Конгресса или президента. Согласно теории разделения властей, эта теория наиболее полно воплощается в президентской республике, так как политический курс подвергается проверке на «приемлемость» на каждой стадии принятия решений, а не только в ходе выборной компании.⁹⁵ Президентская форма правления нередко перерождается в «суперпрезидентскую» модель (Боливия, Гондурас, Колумбия и др.). Наряду с парламентской и президентской моделями организации государственной власти выделяют форму правления, которая сочетает признаки обеих моделей (Франция, Финляндия, Португалия, Исландия, Киргизия, Казахстан, Россия⁹⁶ и др.). При выяснении особенностей смешанной формы правления используются различные понятия — «полупрезидентская», «парламентско-президентская», «премьер-президентская», «президентско-парламентская». Полупрезидентская республика. Такая форма правления по формальным признакам напоминает президентскую систему соотношения политики и управления. Особенности ее состоят в том, что наряду с президентом имеет место должность премьер-министра, наделенного «неопределенными, определенными или широкими» полномочиями. Президент и парламент участвуют в формировании правительства, а правительство несет ответственность и перед парламентом (вотум недоверия) и главой государства (отставка). В этом случае правительство несет двойную ответственность, когда «сильная», «несильная» или «другая» президентская власть соединяется с «контролем» правительства со стороны представительной власти. В ситуации, если президентская власть в таких республиках предельно концентрирует все верховные полномочия других институтов власти (парламента и судебных органов) и занимает бесконтрольное положение в системе властей, она может превратиться также в суперпрезидентскую модели (Белоруссия, Туркменистан и др.). Нетрадиционные республики. Это республики, которые не вписываются в модели «парламентская», «президентская» или «смешанная» (СССР, страны народной демократии и др., т. е. республики по советскому образцу). 3. Форма устройства. Форма государственного устройства — это способ территориально-политической организации государства. В истории развития государств выделяют несколько форм государственного устройства: империю, федерацию, конфедерацию и унитарное государство. В историческом измерении в различных странах мира форма государственного устройства подвергалась изменениям. Российская государственность, например, в разные периоды своей истории принимала различные модели (конфедерация Киевской Руси, Московское государство, российская Империя, СССР, Российская Федерация). В настоящее время существуют две основные формы государственного устройства — унитарное государство и федерация. Унитарное государство (от лат. — единый). Исторически формы государственного устройства менялись и видоизменялись. В современном мире преобладают унитарные государства. Они формируются, как правило, в странах экономически, культурно и национально однородных, но эта политическая практика не всегда подтверждает исторические системные отношения в обществе в прошлом и настоящем. Унитарное государство характеризуется определенными признаками. Такое государство разделено на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Внутри государства отсутствуют части, которые имеют признаки государства, оно также предполагает наличие одной общегосударственной конституции, единую правовую и судебную системы, единую для всей страны систему высших органов власти, единое гражданство. Органы власти административно-территориальных образований в той или иной форме подчиняются центральным политическим институтам. С точки зрения внутреннего устройства унитарные государства различаются в уровне централизации власти (политики) и управления, которые можно разделить на три типологические группы. Централизованные — система, когда местные органы власти являются продолжением центрального правительства (Греция, Ирландия, Исландия, Люксембург, Португалия). Децентрализованные — в этих странах местные властные структуры наделены значительными полномочиями (Италия, Испания, Франция). Полуцентрализованные (относительно централизованными) — государства, которые занимают промежуточное положение между первыми и вторыми (скандинавские страны, Великобритания, Нидерланды). По мнению Л.И. Селезнева государственно-юридический статус территориальных образований децентрализованных государств (исторические земли, провинции, департаменты) стоят ближе к субъектам федеративных государств, нежели к административным единицам в централизованных государствах, которые непосредственно подчинены центральной власти. Отличаются эти два вида тем, что в федеративных государствах субъекты, составляющие государство, выступают в качестве «совладельцев» государственного суверенитета и принимают непосредственное участие в законотворческом процессе союза посредством своих представителей в верхней палате парламента. В децентрализованных унитарных государствах административно-территориальные образования обладают автономией, имеют свои органы самоуправления, но на политику центральной власти оказывают ограниченное влияние. В полуцентрализованных государствах региональные структуры власти по ряду вопросов (образование, здравоохранение, полиция, строительство, коммунальные службы) пользуются значительной самостоятельностью. Другие проблемы (налогообложение, финансирование, лицензирование предприятий, социальное обеспечение и др.) решают центральные власти.⁹⁷ Разновидностью унитарных государств, наряду с предложенными моделями, считаются государства с автономиями. Сложным территориальным автономиям со значительной долей населения, которое отличается особым этническим происхождением или особенностями быта, представляется автономный статус, называемый национально-территориальной автономией. КНР имеет в своем составе несколько автономий: Тибет, Внутренняя Монголия, Гонконг и др.; Узбекистан — Каракалпакскую автономную республику; Украина — Крымскую автономную республику; Испания — область Басков, Галисию, Каталонию; Дания — Фарерские острова и Гренландию; Франция — Корсику; Финляндия — Аланские острова и др. Другой вид — простое унитарное государство. Территорию таких государств составляют одинаковые («однородные») административно-территориальные и / или политико-административные образования: Белоруссия, Польша, Гватемала и др.). Понятие «федерализм» (от лат. — союз, завет) может употребляться в двух значениях. «В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком — сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации».⁹⁸ Федерализм является родовым понятием и включает, считает Е.Г. Морозова, несколько типов. Первый тип — федерация, представляющий собой такую фору организации власти государства, которая предполагает учреждение единого государства, в пределах его охвата формируется полития, а составляющие ее субъекты получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении государством в целом. Второй тип — конфедерация. При конфедеративном устройстве объединившиеся субъекты образуют союз, но в значительной степени сохраняет суверенитет и законодательные полномочия. Центральные органы власти могут воздействовать на граждан только посредством субъектов конфедерации. Для выхода из состава союза не требуется согласие остальных его членов. Третий тип — федератизм. Этот тип предполагает асиметричные взаимоотношения между федерированной единицей и более крупным федеративным союзом. «Основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным государством. Именно таким образом построены взаимоотношения США с Пуэрто-Рико и Гуагамом». Четвертый тип — это ассоциированная государственность, близкая к федератизму. Отношения между субъектами также ассиметричны, но федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, сохраняя конституционное право одностороннего разрыва ассоциированных отношений. По мнению Морозовой, существуют и другие — квазифедеративные — формы, в том числе унии, лиги, кондоминиумы и пр. «Каждая и форм федерализма предполагает собственное решение неких специфических проблем управления, но все они призваны найти способы, позволяющие обеспечить сочетание единого управления политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и / или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению всего государства, либо его составляющих».⁹⁹ Итак, федерация как форма государственного устройства представляет собой союзное государство, состоящее из автономных образований, которые обладают юридической и политической самостоятельностью. Федерация — это не только союз государственных образований, а форма полного преобразования государственной и общественной жизни объединяющихся субъектов, предполагающая их интеграцию, объединение в особое, но все же единое государство. По своей сути «эта форма сочетания двух государственных суверенитетов. В рамках федеральной системы правления каждый гражданин одновременно принадлежит двум общностям: федерации в целом и ее отдельному субъекту».¹⁰⁰ Согласно позиции канадского ученого Р. Уаттса, в конце ХХ века около двух миллиардов человек проживало «в 23 федерациях, которые в свою очередь охватывают 480 членов федерации или федеральных земель, которые могут сравниться с 180 политически суверенными государствами».¹⁰¹ По мнению российских ученых В.А. Ачкасова и Б.В. Грызлова, «сегодня 18 государств в мире являются федерациями: США, РФ, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др. Они охватывают порядка 41 % территории планеты и в них проживает более трети населения Земли».¹⁰² Составляющие федерацию государственные образования (земли, провинции, республики, города, края, области, автономии, штаты, кантоны и др.) являются субъектами Союза. Они имеют собственное административно-территориальное деление и совокупность властных полномочий. Федерация также отличается: 1) верховенством союзной конституции, которая не должна изменятся односторонним актом центральной власти и требует соглашения большинства субъектов федерации; 2) конституционным распределением законодательных и исполнительных (иногда судебных и правоохранительных) полномочий Центра и субъектов Союза; 3) существованием двух уровней политики и управления, обладающих собственной компетенцией в вопросах артикуляции и агрегации интересов граждан; 4) наличием института межправительственного сотрудничества, призванного регулировать вопросы относительно предметов совместного ведения различных сторон; 5) существованием двойного гражданства, одновременно союзного и федеральных единиц. Перечисленные общие характеристики, которые отличают федерацию от унитарных государств, не отрицают, что каждое федеративное образование имеет свою специфику. Она может проявляться в особенностях формирования верхней палаты парламента в различных странах, компетенции первой и второй палат представительной власти, разграничении полномочий Центра и субъектов Союза, степени или уровне централизации и децентрализации политики и управления. Сравнение только пяти государств Европы, которые являются федерациями (Россия, Швейцария, Германия, Австрия, Бельгия) показывает, что эти страны в ряде характеристик существенно отличаются друг от друга. Процессы централизации и децентрализации при типологии федераций могут описываться понятиями «симметричная», «асимметричная» или «скрытая асимметрия» и др. Конфедерация — это союз суверенных государств, которые, как правило, временно передают часть своих полномочий для решения внутренних и внешних общих задач. Однако имеется свободное право выхода из «союза». Эта «реликтовая» форма устройства до XXI века, возможно, станет перспективным видом объединения различных государств. Конфедеративные объединения напоминают государства на стадии их формирования и последующей эволюции (Киевская Русь, франкское государство, англосаксонское королевство). Современная история конфедераций связывается с рядом стран, где проявлялись и имеют место характерные черты, которые дают возможность определить политическое образование как союз государств, не обеспеченный суверенитетом. Швейцария с 1815 по 1848 гг., США с 1776 по 1787 гг., германский союз с 1815 по 1867 гг. объединились в федерацию. Норвегия и Швеция в 1905 г. стали суверенными государствами. Сенегамбия после попытки в 1982 г. объединить Сенегал и Гамбию распалась в 1989 г. на независимые государства. Чертами конфедеративного объединения обладают Британское Содружество, Европейский союз и Содружество Независимых Государств. В совокупности государственных объединений конфедеративного или федеративного объединения может предлагаться и несколько другое понимание соотношения союзов. Договорные союзы — форма устройства, при которой большее государство односторонне оказывает влияние на меньшее государство. Малое государство практически не оказывает никакого влияния на публичную систему власти доминирующего образования (Бутан и Индия). Кондоминиумы. Это такие политические союзы, которые осуществляют общее управление двумя или большим числом внешних территорий, но население этих государств обладает высокой степенью свободы в организации собственной жизни (Андорра). Ассоциированные государства функционируют на основе договорных союзов. Такие договора могут быть приостановлены на основании заранее установленных условий (Маршалловы острова и США, Острова Кука и Новая Зеландия). 4. Политический режим. Политический режим¹⁰³ (от франц. — управление) характеризует особенности процесса осуществления государственной и политической власти. Понятие «политический режим» в политической науке утвердилось с начала 60-х годов ХХ века. С этих пор в обществоведении конкурируют два подхода в трактовке термина «режим» ― юридический (политико-правовой) и социологический.¹⁰⁴ Сторонники первого направления акцентируют внимание на формальные нормы и правила отправления власти институтами государства. Представители второй точки зрения опираются на анализ тех средств и способов, с помощью которых осуществляется реальная публичная власть. Эти средства и способы в определенной мере обусловлены социо-культурными традициями, системой разделения труда, характером коммуникаций и др. То есть, при анализе режимов необходимо выявлять те связи и отношения между обществом и государством, которые сложились реально. Они не обязательно отражают Конституцию и другие правовые нормы, призванные регулировать политические отношения в обществе. «На практике политический режим представляет собой единство формальных, политико-правовых институтов и неформальных норм и отношений, образующих конкретно-историческую систему осуществления государственной власти и управления».¹⁰⁵ Как пишут Г. О’Доннел и Ф. Шмиттер, режим — это совокупность явных или скрытых структур, «которые определяют формы и каналы доступа к ведущим правительственным постам, а также характеристики (конкретных) деятелей».¹⁰⁶ Подобный анализ политических режимов акцентирует внимание на том, что режим формируется и эволюционирует под влиянием более широкого круга факторов, в сравнении с политической системой. При этом модель режима определяется балансом, соответствием социального (социальной структурой общества, его нравственно-этическими традициями и т. п.) и политического, но и в значительной степени частными характеристиками. Это могут быть межгрупповые связи и отношения внутри правящего класса. Они определяются характером международной поддержки политической элиты, индивидуальными качествами политических лидеров и др. Если системная теория имела целью выявление общих функций политической системы, то политический режим, отмечает Р. Макридис, «обозначает специфические пути и средства, какими эти функции могут быть структурированы и встроены в институты и процедуры, а также возникающие в ходе этого специфические взаимоотношения».¹⁰⁷ Политический режим — это более динамичный и подвижный механизм властных отношений, в отличие от общественного механизма осуществления политической власти — политической системы. Российская, советская и вновь российская политические системы в разные периоды своей истории характеризовалась отличающимися политическими режимами. Периоды становления и развития монархического режимов времени Ивана III, Василия III, Ивана Грозного или становления и эволюции абсолютной монархии Петра I, в советское время — сталинский режим, режим хрущевского десятилетия, режим «консервативной» политики Брежнева, режим «порядка» Андропова, режим «бездействия» Черненко, режим «ускорения» и «перестройки» Горбачева. Х. Линц и А. Степан, анализируя общее и особенное в различных странах, исследуют три типа недемократических режимов (систем), от которых начинаются процессы демократических изменений: тоталитарный, посттоталитарный режим, авторитарный режимы. Они выделяют общие и специфические политические характеристики взаимоотношения общества и государства времени перехода, и особенно роль политической элиты и бюрократии в этом процессе. Степень сложности перехода в демократическую стадию зависит, прежде всего, от какого типа режима начинаются преобразования. Менее болезненная форма — производная от авторитарного правления. То есть, что реформируются главным образом институты представительства, а эффективный государственный аппарат, развитая рыночная экономика и законность уже имеют место (например, Испания). Но и в условиях Испании, как известно, не все протекало гладко. Демократические процессы первоначально привели к ухудшению положения в экономике, что вызвало напряженность в обществе. Несколько иную классификацию недемократической системы власти и управления, из которой произрастает демократический режим предлагает Б. Гай Питерс: коммунистические режимы, государства, ориентированные на развитие, право-авторитарные режимы, некоммунистические однопартийные режимы, традиционные режимы.¹⁰⁸ Питерс в данной типологии предполагает также учитывать этапы в изменении институтов и их практик. При этом он не отрицает значительную роль государства в этом процессе. Как известно, характер политического режима зависит от субъекта и объекта политической власти — от того, какие связи и отношения складываются между этими элементами социума. Сущность политического режима связана с формой взаимодействия субъектов политической власти и общества. В соответствии с таким подходом политические режимы можно разделить на монократические, авторитарные (с одним центром власти), поликратические, демократические (с несколькими центрами власти) и промежуточные, смешанные или переходные (сегментарные). Это деление режимов дополняет типологию политических систем — на свободные, частично свободные и несвободные. Авторитарные по своим характеристикам режимы имеют варианты (традиционные автократические режимы, военно-бюрократические, политико-бюрократические, бюрократические и др. режимы). Они воплощаются в различных формах авторитарного правления — монархической (абсолютная и дуалистическая монархии) и республиканской («ограниченный парламентаризм», «суперпрезидентство»).¹⁰⁹ Бюрократии как в политико-бюрократической, так и в бюрократически-политической системе правления (включая рациональную систему) свойственны одни и те же качества: рутинные методы руководства, строгая иерархия полномочий, формализм, коллективная собственность на средства осуществления, продвижение по службе в зависимости от управленческого профессионализма. Однако в каждой из систем эти качества преломляются своеобразным образом. Функционирование политической системы в форме единства политики администрации неизбежно ведет к «вассалитету» и патримониальному характеру бюрократических отношений. В иерархически построенной бюрократической структуре заложена необходимость в покровительстве со стороны влиятельных людей, неизбежность лихоимства и стремление обеспечить узкогрупповые и личные интересы. Это значительно ограничивает возможность бюрократических структур проводить в жизнь политику управления обществом, предоставляя чиновникам, назначенным покровителями свободу иметь привилегии, обогащаться за счет других, что во многом способствуют саморазрушению самого бюрократического режима. Сегодня в России устанавливается бюрократически-политическая монополия на власть, с элементами рациональности, в отличие от политико-бюрократической. Как следствие — чиновники стремятся ограничить влияние на политическую жизнь российского общества институтов представительства и институтов «гражданского общества». Демократические политические режимы имеют также разновидности. К этому виду систем относятся: демократический президентский, полупрезидентский, парламентский режимы (парламентская монархия и парламентская республика). Приведенные выше характеристики демократических режимов воспроизводят «идеальные» процедурные (нормативные) связи общества и государства, с которыми необходимо сопоставлять содержательную социально-экономическую жизнь общества. Политические режимы, не подтверждающие и не наполняющие социально-экономическим содержанием эти формальные составляющие «демократии», нередко относят к гибридным (смешанным) моделям. Этот, третий вид политического режима, включает промежуточные типы, которые не только могут находиться между режимами авторитарным и демократическим, сочетая их элементы, но и могут наполняться собственным содержанием, то есть обнаруживать себя в виде «избыточной демократии», «олигархического государства», «управляемой демократии», «делегированной демократии», «конкурентной полудемократии» и др. Это та практика известная практика функционирования политических институтов, при которой проводится бессовестная политика обеспечения собственных благ и привилегий. Публичная власть, как правило, заинтересована в осуществлении одностороннего влияния на социум и использует общественные институты в поддержку принимаемых ею решений. При этом не следует снимать с повестки дня многих современных государств вопрос об эффективности и общественной полезности авторитарного режима, который впервые был определен как политическая реальность в 50-е годы ХХ века учеными Гарвардского университета по результатам анализа политических систем стран, освобождавшихся от колониальной зависимости. Вслед за Р. Далем заметим, что существует гипотетическая дистанция между «идеальной» демократией и ее полным отрицанием — автократией и гегемонией. Демократия и автократия представляют собой не более чем чисто теоретическое противопоставление, не реализовавшееся в своем завершенном виде в мировом опыте. Контрольные вопросы

1. Выявите отличительные черты государства.

2. В каких смыслах используется понятие «политика»?

3. Что означают термины руководство, управление, участие в политической жизни современного общества?

4. Раскройте смысл понятия «форма государства».

5. Какие есть научные подходы к раскрытию понятия «форма правления»?

6. Охарактеризуйте основные формы устройства.

7. Какие типы политических режимов вы знаете?

Литература

1. Duverger M. Institutions politiques et droit constitutional. Paris: Themis, 1970.

2. L. Wbitebead The Alternatives to “Liberal Democracy”: A Latin American Perspective. “Political Studies”. 1992. V. XL. Special Issue.

3. Macridis R.C. Modern Political Regimes. Patterns and Institutions. Boston, Toronto, 1986.

4. Transition from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies / Ed. By G. O’Donnel, Ph.C. Schmitter. Baltimor, 1986.

5. Watts R. Comparing Federal Systems in the 1990-s. Institute of Intergovernmental Relations, 1996.

6. Алеман У. фон Парламентаризм / Политология. Вып. 3. М., 1993.

7. Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.

8. Ачкасов В. А. Сравнительная политология: Курс лекций. СПб. 2002. С. 100–136.

9. Ачкасов В.А., Грызлов Б.В. Институты западной представительной демократии в сравнительной перспективе: Учебное пособие. СПб., 2006.

10. Бурдье П. Социология политики. М., 1993.

11. Вайнштейн Г. Между полной несвободой и полным хаосом (О природе политической системы современной России) // На путях к демократии. М., 1998.

12. Гельман В. Региональные режимы: завершение трансформации? // «Свободная мысль». 1996. № 9.

13. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., 2002.

14. Дискин И. Российская модель социальной трансформации // Три века отечественных реформ. М., 1999.

15. Доннелл Г. О. Делегативная демократия. // «Пределы власти». 1994. № 2-3.

16. Елисеев С.М. Генезис и природа публичной власти и государственного управления // Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2006.

17. Елисеев С.М. Политические отношения и современный политический процесс в России: Конспект лекций. СПб. 2002.

18. Зазнаев О.И. Типология форм правления: работа над ошибками. «Полис». № 1. 2006. С. 92–103.

19. Клямкин И., Шевцова Л. Внесистемный режим Бориса Ельцина. — www. Carnegei. Ru.

20. Лейпхарт А. Конституционные предпосылки для новых демократий // «Полис». 1995. № 2.

21. Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты, транзитологические теории // Политическая наука в России: интеллектуальный поиск и реальность. М., 2000.

22. Милль Дж. Ст. Представительное правление. СПб., 1907.

23. Морозова Е.Г. Политико-административное управление в современных странах // Политико-административное управление: Учебник / Под. Общ. Ред. В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М., 2004.

24. Питерс Гай Б. Гражданская служба в условиях укрепления демократии // «Международный журнал социальных наук». 1997. № 10.

25. Селезнев Л И. Политические системы современности: сравнительный анализ. СПб., 1995.

26. Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. Учебник для студентов вузов. М., 2006.

27. Стур Дж. Открывая демократию заново // «Полис». 2003. № 5.

28. Уилсон Дж. Американское правительство. М., 1990.

29. Цыганков А. Между либеральной демократией и сползанием в авторитаризм: предварительные итоги политического развития России, 1991–1996 гг. // «Социально-политический журнал». 1997. № 1.

30. Цыганков А.П. Политология Роберта Даля // Власть и демократия: зарубежные ученые о политической науке. М., 1992.

31. Шевцова Л. Политические зигзаги посткоммунистической России. М., 1997.

32. Эйзенштадт Ш.Н. Парадокс демократических режимов: хрупкость и изменяемость (II) // «Полис». 2002. № 3.

33. Элейзер Дж. Сравнительный федерализм // «Полис». 1995. № 5.

85