1.2.6. Пятый этап: Амстердамский договор 1997 г.
Заключенный вслед за Маастрихтским Амстердамский договор, именуемый некоторыми исследователями как "ревизованный" или "новый вариант Договора о Европейском союзе", предусматривал ряд дополнительных мер, направленных на достижение целей Маастрихтского договора, в первую очередь - демократизацию Европейского союза и приближение его институтов к рядовым гражданам. Этот новый Договор был подписан 2 октября 1997 г. в Амстердаме и вступил в силу 1 мая 1999 г. По месту своего подписания он получил наименование Амстердамского договора.
Амстердамский договор установил неоспоримую обязанность всех государств-членов строго соблюдать и охранять основные права человека. Институты Союза согласно Договору были обязаны вести борьбу с подобными нарушениями. Пострадавшие от них граждане имели право на юридическую защиту со стороны Суда ЕС.
15 - 16 октября 1999 г. в городе Тампере (Финляндия) состоялся внеочередной саммит Европейского союза. Целью саммита было достижение соглашения о путях реализации Амстердамского договора.
В частности, при обсуждении идеи создания "европейского пространства свободы, безопасности и правосудия" (далее - ПСБП) участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции, т.е. сглаживания различий, гармонизации, слияния в будущем правоохранительных систем государств - членов Союза. Одна из основных целей данного положения состояла в том, чтобы население стран ЕС имело возможность обращаться в суд в любом государстве Союза на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники потеряли бы возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия.
Первым конкретным шагом на пути к созданию ПСБП явилась разработка принципов взаимного признания государствами - членами ЕС решений национальных судов в матримониальной области (относящейся к браку, супружеству, т.е. к семейному праву), а также в сфере защиты евро и финансовых интересов Союза в целом.
Амстердамский договор уточнил принципы субсидиарности и транспарентности (прозрачности), заложенные в предшествующих актах. Каждый гражданин Европейского союза был наделен правом получать любую информацию от его институтов.
Новшеством, по Договору, явилось учреждение поста Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности. Он, в частности, должен был оказывать содействие Совету в формулировании, подготовке и реализации политических решений. По полномочию председательствующего в Союзе он должен был участвовать "в политическом диалоге с третьей стороной". С 1999 по 2009 г. этот пост занимал бывший Генеральный секретарь НАТО Хавьер Солана.
Маастрихтский и Амстердамский договоры впитали в себя все достижения европейской интеграции за четыре предшествующих десятилетия и создали юридическую базу ее нового этапа. Если вторая половина XX в. прошла в Западной Европе под знаком реализации Римского договора, то начало XXI в. - это эпоха Маастрихтского и Амстердамского договоров.
Амстердамским договором была расширена сфера действия права ЕС за счет коммунитаризации (т.е. включения в право сообществ, означающего передачу в ведение сообществ и распространение на них юрисдикции Суда ЕС) ряда областей, которые в прошлом не входили в ведение сообществ, следовательно, не регулировались нормами коммунитарного права. Наиболее ярким примером коммунитаризации можно считать передачу в ведение Европейского сообщества большей части норм шенгенского права.
Логика изложения требует размещения далее материала о шенгенских соглашениях.
1.2.7. Шенгенские соглашения <1>
--------------------------------
<1> См. также п. 5.2 настоящего издания.
В результате вступления в силу Амстердамского договора нормы шенгенского права стали частью правовой системы Европейского союза. По решению Совета <1> положения шенгенского законодательства в зависимости от их характера были инкорпорированы как в Договор, учреждающий Европейское сообщество, так и в Договор о Европейском союзе. Это означает, что часть положений была отнесена к компетенции Сообщества и начала регулироваться коммунитарным правом. Другая часть была включена в сферу сотрудничества Союза, для которой было характерно международно-правовое регулирование (третья опора).
--------------------------------
<1> От 20 мая 1999 г. N 1999/435/ЕС.
Таким образом, Амстердамским договором определенные положения шенгенских соглашений были коммунитаризированы, т.е. включены в юридический и институциональный механизм первой опоры. В частности, в коммунитарное право были переведены вопросы предоставления политического убежища, визовая и иммиграционная политика. Вопросы внутренней безопасности остались в ведении национальных государств. При этом три государства-члена - Великобритания, Ирландия и Дания отказались участвовать в этой новой системе. Дания вступит в шенгенское пространство позднее - 19 декабря 1996 г. Великобритания и Ирландия остаются вне шенгенской зоны до сегодняшнего дня.
В то же время через шенгенскую систему к этой части механизма первой опоры присоединились в качестве ассоциированных членов Норвегия и Исландия, не являющиеся членами ЕС, т.е. в эти страны - не члены ЕС можно тем не менее въехать по шенгенской визе.
Вышеописанная ситуация, связанная с отказом некоторых членов ЕС от участия в шенгенском механизме, естественно, осложняла осуществление общей визовой и иммиграционной политики в рамках европейских сообществ. То, что отдельные государства-члены, используя свои суверенные права, отказались подписать шенгенские соглашения, очевидно, противоречило общей линии Европейского союза и замедляло намеченные темпы интеграции.
Вопрос о коммунитаризации шенгенских соглашений представляет особый интерес при исследовании процесса развития права Европейского союза. Он важен также для расширения кругозора всех тех, кто вынужден сталкиваться при оформлении виз в европейские страны с понятиями "шенгенское пространство", "шенгенская виза", т.е. виза, делающая доступной границы многих европейских стран. В рамках изучения европейского права весьма полезно уяснить важнейшие правила, юридические нормы, которые управляют "шенгенским процессом" <1>.
--------------------------------
<1> О развитии "шенгенского процесса" подробнее см. гл. 5 настоящего издания.
Особое значение в этом смысле имеют Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. и Конвенция о его применении 1990 г. Более известные как Первое и Второе шенгенские соглашения, они вначале были подписаны лишь пятью из 10 тогдашних государств-членов (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией) формально вне правового поля европейских сообществ. Впоследствии к ним присоединилось большинство членов Европейского союза (13 из 15 так называемых старых государств-членов), а с начала 2008 г. к европейской зоне безвизового режима присоединились еще девять стран - "новичков" ЕС.
На сегодня (2012 г.) в шенгенское пространство входят 22 государства - члена ЕС, а также Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн - не члены ЕС, итого 26 государств. Не входят в это пространство государства - члены ЕС: Великобритания, Ирландия, Кипр, Болгария и Румыния.
14 июня 1985 г. в местечке Шенген, расположенном в Люксембурге на живописных берегах реки Мозель, пятью из 10 государств - членов ЕС - Бельгией, Люксембургом, Нидерландами, Германией и Францией было подписано Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах, более известное как Шенгенское соглашение 1985 г.
Шенгенское соглашение - сравнительно небольшой документ, состоящий из преамбулы и 33 статей, объединенных в два раздела. Пунктам пограничного контроля двух сопредельных стран, расположенным соответственно по одну и по другую сторону общей границы, отныне вменялось в обязанность проводить совместные проверки. Это, конечно, упрощало и ускоряло пограничный контроль. В соответствии с Соглашением полицейские и таможенные власти "осуществляют визуальный контроль над частными транспортными средствами, пересекающими на сниженной скорости общую границу". Более тщательный выборочный контроль все же мог иметь место. Ввиду ослабления контроля на внутренних границах стороны брали на себя обязательство координировать свои действия в борьбе с незаконной торговлей наркотиками.
В долгосрочном плане стороны обязались гармонизировать внутренние законы и административные положения в области пограничного контроля, провоза наркотиков, взрывчатых веществ и др.
У читателя может возникнуть вопрос, почему Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах подписали вначале лишь пять государств - членов сообществ. На полное открытие границ, отмену паспортного и личного контроля были готовы пойти не все страны ЕС. Для этого требовались существенные реформы национального законодательства. Поэтому "пионерами" в Шенгенском процессе стали Бельгия, Люксембург и Нидерланды (страны Экономического союза Бенилюкс), которые открыли друг другу свои общие границы еще в 1960 г., а также крупнейшие страны - учредители европейских сообществ - Германия и Франция - "локомотивы интеграции", чаще других становившиеся зачинателями нового в европейском строительстве. В ходе европейской интеграции не раз происходило так, что если не все государства-члены готовы вместе двигаться вперед, сначала это делает часть из них ("продвинутое сотрудничество"), а остальные присоединяются позднее. Так, например, из старых членов Великобритания и сейчас наиболее упорно предпочитает оставаться вне шенгенского пространства, как, впрочем, и вне зоны евро.
19 июня 1990 г. теми же пятью странами ЕС была подписана Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах или, как его часто называют в специальной литературе, второе Шенгенское соглашение <1>. Имеются и другие неофициальные названия этого документа - Шенгенская имплементационная конвенция или просто Шенгенская конвенция. Чуть позже Конвенцию подписали Италия, Испания, Португалия и Греция. После вступления в Европейский союз Австрии, Финляндии и Швеции эти государства вскоре присоединились и к шенгенским соглашениям: Австрия - 28 апреля 1995 г., а Финляндия, Швеция и Дания - 19 декабря 1996 г.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Шенгенские соглашения. М., 2000.
Присоединение новых государств - членов ЕС осуществлялось только к Шенгенской конвенции 1990 г., так как она своим содержанием "перекрывает" текст более раннего Соглашения 1985 г., носившего в основном предварительный характер и рассчитанного по своему действию на период 1985 - 1990 гг.
Конвенция 1990 г. по объему значительно превосходит первое Шенгенское соглашение. Она состоит из 142 статей, которые сгруппированы в восемь разделов.
Россия по отношению к Конвенции является "третьим государством", поскольку не является ее участником. Соответственно, граждане России, согласно дефинициям, принятым в разд. I Конвенции, являются "иностранцами". В то же время иностранцами не считаются граждане государств - членов Европейского союза, даже если последние не участвуют в шенгенских соглашениях.
Хотя сторонами Шенгенской конвенции 1990 г. являлись 13 из 15 государств - членов ЕС <1>, на самом деле участников шенгенского процесса было все же 15. Кто же оставшиеся двое? Это, повторим, государства - не члены ЕС Исландия и Норвегия.
--------------------------------
<1> Здесь имеется в виду период до 1 мая 2004 г. - даты вступления в Европейский союз еще 10 государств.
Данные страны вместе с Данией, Финляндией и Швецией еще в 1960-е гг. в рамках организации Северный совет создали между собой безвизовое пространство - Северный паспортный союз <1>. С другой стороны, последние три государства вступили в европейские сообщества и присоединились в 1996 г. к Шенгенской конвенции. Чтобы вступление указанных трех государств ЕС в шенгенскую зону не привело к разрушению безвизового пространства на севере Европы, руководством ЕС было принято решение допустить к участию в шенгенском процессе и их партнеров по Северному совету - Исландию и Норвегию.
--------------------------------
<1> Указанные пять государств подписали между собой Конвенцию об отмене паспортного контроля на границах между Северными странами 1957 г.
Этот факт говорит о том, что европейское право формировалось не только на основе учредительных договоров и нормативных актов институтов сообществ, но и путем включения в свою систему международных договоров и региональных организаций, участие в которых принимали и страны, не входящие в сообщества. В результате нормы европейского (в данном случае шенгенского) права действуют и за границами территорий государств - членов европейских сообществ, распространяясь на страны, не входящие в сообщества, - Норвегию и Исландию. Вышеприведенное утверждение о включении в право ЕС иных международных договоров относится также и к факту рецепции Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, о чем речь в данной работе впереди.
Резюмируем вышеизложенное.
Шенгенские соглашения изначально были заключены между пятью странами (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией) вне правового поля европейских сообществ. Впоследствии к ним присоединилось большинство членов Европейского союза (13 из 15 так называемых старых государств-членов), что дало реальные возможности для формирования зоны свободного передвижения лиц внутри внешних границ Союза. С начала 2008 г. к европейской зоне безвизового режима (шенгенскому пространству) присоединились еще девять стран - "новых" членов ЕС: Венгрия, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония. Повторим, что в шенгенское пространство не входят государства - члены ЕС Великобритания, Ирландия, Кипр, Болгария и Румыния <1>.
--------------------------------
<1> Данные на 2012 г.
В результате вступления в силу Амстердамского договора шенгенское законодательство стало частью правовой системы Европейского союза, но при этом отдельные протоколы предусмотрели изъятия для Великобритании и Ирландии, а также особый статус для Дании.
Согласно решению Совета от 20 мая 1999 г. N 1999/435/ЕС положения шенгенского законодательства были инкорпорированы в текст Договора, учреждающего Европейское сообщество, а также в текст Договора о Европейском союзе. Это означает, что одна часть положений Шенгенских соглашений была отнесена к компетенции Европейского сообщества и была включена в право Сообщества (коммунитарное право), вторая - стала частью третьей опоры Европейского союза, для которой характерно межгосударственное международно-правовое регулирование.
В итоге, например, вместо межгосударственного сотрудничества по вопросам предоставления убежища по решению государств-членов необходимая компетенция была передана институтам Европейского сообщества, в рамках которых решения могли приниматься Советом по инициативе Европейской комиссии квалифицированным большинством голосов, а их имплементация - контролироваться Судом ЕС.
Таким же образом были решены и вопросы, связанные с выдачей виз и иммиграцией, сотрудничеством правоохранительных органов в гражданской, административной и таможенной сферах.