II. Государственные периферийные службы

В данном случае речь идет об исполнительных службах различных министерств. Их следует рассматривать в сопоставлении с центральным аппаратом управления.

На эти службы возложено проведение на местах политики, которую определяет центральный аппарат управления, поддержание контактов с населением, с гражданами. На них возложено принятие повседневных решений.

Таково почтовое ведомство. Почтовые отделения представляют собой периферийные службы. Центральный аппарат управления почтовой, телефонной и телеграфной связью подготавливает распоряжения, например, об отправке посылок или заказных писем, разрабатывает общий бюджет администрации почт, принимает решения относительно почтовых тарифов. На почтовые отделения возлагается выполнение этих решений.

Не составляет исключения и финансовое ведомство. Центральный аппарат министерства финансов включает такие службы, как главное налоговое управление, которое готовит правовые акты о налогах и контролирует их выполнение, и управление публичных финансовых служб. На местах имеются инспектора, устанавливающие размер налогов, и сборщики налогов. Периферийные службы различных министерств стали департаментскими управлениями по вопросам благоустройства, сельского хозяйства, санитарных и социальных мероприятий. Службы путей сообщения также возведены в ранг департаментских управлений соответствующего министерства.

Руководят периферийными службами государственные чиновники, имеющие в настоящее время звание департаментских директоров. В связи с этим можно отметить, что во французском управленческом аппарате вообще происходит унификация званий. Прежде существовали департа-

79

>>>80>>>

ментский архивариус, инженер путей сообщения, инженер гражданского строительства в сельских районах и другие титулы, каждый из которых исчез и был заменен чином соответствующего департаментского директора: по архивам, сельскому хозяйству, благоустройству, общественной безопасности, санитарным и социальным мероприятиям, налогам и т. д.

Эти периферийные службы по иерархии подчинены центральным органам управления, и их иерархическая зависимость проявляется в трех формах.

Во-первых, решения нижестоящих органов могут быть отменены или изменены центральным аппаратом управления или министром.

Во-вторых, эти органы получают указания от центрального аппарата управления в виде циркуляров. Циркуляр представляет собой средство передачи информации от центрального аппарата управления к периферийным службам. В циркулярах дается установка по применению нормативных актов и проведению в жизнь политической линии министра по конкретному вопросу.

Наконец, третьим элементом иерархических взаимосвязей являются инспекции. Генеральные инспектора, подчиняющиеся министру и центральному аппарату управления, командируются в департаменты для инспектирования служб и выяснения того, насколько успешно они работают. Одновременно таким путем обеспечивается передача соответствующих указаний министра.

Нужно отметить, что структура периферийных служб гораздо стабильнее, чем структура центрального аппарата управления. Департаментские управления уцелели после перестроек, происходивших в главных управлениях и министерствах, в результате чего некоторые из них теперь находятся в соподчинении с несколькими министерствами, что создает проблему взаимоувязки, хотя при этом одновременно увеличиваются и возможности реального проявления самостоятельности.

Однако подобная стабильность рискует оказаться подорванной мерами по децентрализации и деконцентрации, принятыми в 1982 году. Действительно, некоторые периферийные службы были частично переданы в подчинение административно-территориальным коллективам, с тем чтобы дать им возможность реализовать вновь обретенную компетенцию, а со временем они должны подвергнуться и «реорганизации», то есть в буквальном смысле слова расчленению; при этом одна часть служб должна остаться у государства и выполнять лежащие на них задачи, оказывая помощь коммунам, а другая — перейти в ведение департаментов. Речь в основном идет о департа-

80

>>>81>>>

ментских управлениях благоустройства, сельского хозяйства, санитарных и социальных мероприятий.

Периферийные службы отнюдь не двусмысленно переподчинены комиссарам Республики, которые являются преемниками префектов.

Ш. Отношения специальных периферийных служб с комиссарами Республики

Периферийные службы остаются в подчинении у своего министерства и своего центрального аппарата управления, но они также в известной степени подчинены руководителю департамента—комиссару Республики.

Так называемые акты о деконцентрации, а скорее акты о концентрации власти на уровне префекта в департаменте, принимались в 1852, 1926, 1953, 1964 годах и, наконец, в 1982 году. Эти напоминания о принципе верховенства префекта учащаются по мере того, как его верховенство игнорируется на практике.

Чтобы лучше понять значение реформ 1982 года, следует прежде всего вспомнить о системе, которая была создана декретом от 14 марта 1964 года. В этом декрете несколько раз упоминался принцип верховенства префекта. Из верховенства префекта вытекают три практических следствия: префект является «носителем власти государства в департаменте. В этом качестве он следит за исполнением законов, постановлений и решений правительства»; префект является «делегатом правительства, непосредственно представляющим каждого из министров»; «выполняя указания компетентных министров, он стимулирует и координирует деятельность департаментских служб государственной гражданской администрации и обеспечивает общее руководство деятельностью чиновников этих служб».

Смысл данных полномочий предельно ясен: префект является руководителем всех чиновников, всех служб государства в департаменте. В действительности все эти три функции не наполнены точным юридическим содержанием и в их понятие не вложено конкретного смысла. Это всего лишь общие призывы, способствующие усилению авторитета префекта, но не увеличивающие объема его полномочий.

Декрет все же содержит известное число положений, в которых делается попытка перенести на правовую основу верховенство префекта. Рассмотрим их.

1) Они касаются прежде всего передачи префекту всех юридических полномочий по принятию управленческих решений, которые принадлежали до этого руководителям государственных периферийных служб в департаментах.

6-698

81

>>>82>>>

Однако в распоряжение префекта не перешли такие важные службы, как финансовая, образования, юстиции, армии, не говоря уже о менее значимых.

С другой стороны, даже в отношении служб, которые действительно были переданы в ведение префекта, например технических служб, служб сельского хозяйства и благоустройства, декрет предусматривал, что префект имеет право делегировать эти полномочия руководителям департаментских служб. Таким образом, произошло двустороннее движение, полномочия передаются префекту, а он в свою очередь по частям делегирует их руководителям служб.

Объем полномочий руководителей служб зависит от усмотрения префекта, который вправе либо сохранить их за собой, либо делегировать. В действительности он склонялся к тому, чтобы делегировать их. В результате отличие новой системы от предыдущей оказалось незначительным. Действительно, для реализации мероприятий на местах нужны немалые средства. Если у префекта нет достаточного числа квалифицированных чиновников, обеспечивающих ему возможность принятия решений в области сельского хозяйства или благоустройства, то нет никакого смысла предоставлять ему такие полномочия, поскольку он не сможет использовать их со знанием дела. И наоборот, в периферийных службах сельского хозяйства или благоустройства имеются компетентные чиновники, в частности чиновники, разбирающиеся в технических вопросах. Именно там в конечном счете и будет находиться реальная власть, а префект сможет лишь осуществлять эпизодическое вмешательство с целью препятствовать принятию отдельных решений по политическим или иным соображениям.

2) Декрет от 14 марта 1964 года устанавливает для государственных служащих, руководителей департаментских служб обязанность осуществлять связь со своим центральным аппаратом управления только через префекта, с тем чтобы последний мог находиться в курсе всей переписки между центральным аппаратом управления и департаментской службой и быть информированным таким образом о готовящихся проектах или о намечаемых реформах.

И в этом случае может существовать разнообразная практика: исходя из одних и тех же норм, префект будет либо просто «почтовым ящиком», довольствуясь сам (или скорее через кого-либо из подчиненных) наложением печати на письмо в подтверждение того, что оно прошло через префектуру, или же будет окружен достаточно солидной группой сотрудников, чтобы иметь возможность

82

>>>83>>>

читать и изучать письма, в случае надобности давая по ним заключения.

Кроме того, какое бы важное место ни занимала корреспонденция в управленческой деятельности, существуют другие средства связи; руководитель департаментской службы может обойти префекта, позвонив в центральный аппарат управления, или лично направиться в Париж для получения инструкций или передачи документации по делу.

3) Третье затруднение юридического свойства не ново. Оно было порождено декретом от 26 сентября 1953 года и заключается в том, что префект вправе оценивать работу руководителей департаментских служб. Эта прерогатива— одна из важнейших по значимости. Коль скоро руководители служб зависят от своего министерства в области продвижения по службе, то они, таким образом, заинтересованы иметь хорошие отношения со своим министром и с начальниками управлений. Но префект обладает тем не менее определенной властью по отношению к ним в том смысле, что он дает им оценки, которые будут занесены в их личное досье и таким образом могут влиять на их служебную карьеру.

Меры по деконцентрации и децентрализации приведут к значительному изменению отношений между префектами, ставшими комиссарами Республики, и специальными периферийными службами. Эти меры сужают круг полномочий и ограничивают средства, которыми располагает префект в качестве органа исполнительной власти в департаменте и регионе, с передачей коллективам части компетенции от государства и части—от служб префектуры. Взамен этого в целях лучшего обеспечения взаимодействия государственных органов управления с территориальными коллективами комиссары Республики получили более широкие права в отношении государственных служб на периферии. Тенденция, которая стала проявляться в 1964 году, в новых условиях 1982 года наполнилась конкретным содержанием.

Большой смысл заложен уже в самой терминологии. Согласно закону от 2 марта 1982 года, комиссар — это представитель государства, который «представляет каждого из министров», «руководит службами государства» в департаменте или регионе. В соответствии с декретами от 10 мая «он руководит под началом министров службами государственной гражданской администрации и обладает прямой властью над руководителями этих служб». Руководить означает нечто большее, чем только «стимулировать и координировать», как это предусматривалось в декрете 1964 года. Изменения не были чисто номинальны-

83

>>>84>>>

ми. Наряду с сохранением норм 1964 года в том, что касается круга полномочий и служебной корреспонденции, комиссары Республики обрели новые прерогативы в трех областях. В отношении руководителей служб они отныне не ограничиваются направлением министрам общих оценок их деятельности, а вносят на рассмотрение министров полное послужное досье чиновника со своей аттестацией. В отношении государственных служб они становятся «вспомогательными распорядителями», то есть принимают решения, касающиеся расходования государственных средств. Наконец, в отношении территориальных коллективов им принадлежит исключительное право выражать государственную точку зрения.

Только практика покажет реальные масштабы произведенных реформ. Но пока они ограничены и юридически, и фактически. В правовом смысле определенное число крупных служб полностью или частично, как и в прошлом, по разным причинам не подведомственно комиссарам Республики—например, в области финансов, образования, труда, армии, юстиции. Их власть распространяется в основном на службы благоустройства территории, сельского хозяйства, санитарных и социальных мероприятий, словом, охватывает около 10 процентов всего персонала государственных периферийных служб. Фактически комиссары Республики продолжают и дальше назначаться и подчиняться только министру внутренних дел, что ослабляет их межминистерский характер. Однако, комиссары Республики все же не утрачивают большей части своих полномочий и своего престижа, во имя сохранения которых они, по примеру бывших префектов, предпочитают совмещать свои функции со службой в территориальных коллективах.

Извечная проблема взаимоотношений между префектами и периферийными службами может быть сведена к двум схемам. Схема, отдающая предпочтение префектам, будет напоминать по форме песочные часы: министерства и аппарат управления в Париже, государственные периферийные службы в департаменте и префект в центре. При таком возможном варианте все идет через префекта— префект является представителем всех министров и руководителем всех периферийных служб. Другая схема будет иметь форму прямоугольника: вверху находятся министерства, внизу периферийные службы, а где-то посередине — префект. При таком варианте существуют прямые связи между центральным аппаратом управления и периферийными службами, а префект, как говорится, оказывается ни при чем.

В действительности складывается промежуточное по-

84

>>>85>>>

ложение между этими двумя схемами. Нельзя сказать, что все происходит, минуя комиссара Республики, или что все проходит через его руки; можно только утверждать, что реформа 1982 года была нацелена на усиление его роли в периферийном аппарате государственного управления.

Рассмотрение вопроса об административном устройстве государства, будет неполным, если не рассказать о регионе.

В пределах 93 департаментов французской метрополии по декрету от 2 июня 1980 года был создан 21 регион (сюда следует добавить и Корсику, которая ранее входила в состав одного из регионов, а затем была превращена в самостоятельный регион).

В 1982 году по региональному управлению была принята специальная серия законов и декретов, существенно отличающихся от норм, регулирующих управление на уровне департаментов, хотя сами принципы управления остаются неизменными.

Комиссар Республики в регионе одновременно является комиссаром Республики департамента главного города региона. Возьмем в качестве примера Центральный регион, главным городом которого является Орлеан. Комиссар Республики департамента Луарэ одновременно является комиссаром Республики Центрального региона, и это вполне убедительно доказывает, что региональный уровень не превалирует над департаментским. По крайней мере до сих пор не возникало надобности наделять региональных комиссаров исключительной компетенцией по управлению в пределах всего региона, ибо не существует двух самостоятельных комиссаров Республики — одного для региона, а другого — для департамента.

В соответствии с актами 1982 года задача комиссара Республики региона состоит в том, чтобы «стимулировать и координировать деятельность» комиссаров Республики департаментов, которые входят в состав региона. Он, как и прежде, председательствует на «региональной административной конференции», в которой участвуют комиссары Республики департаментов, генеральный казначей региона и руководители государственных периферийных служб по вопросам, относящимся к их компетенции; эта конференция играет важную роль в области распределения государственных капиталовложений.

Что касается государственных периферийных служб, то они не всегда создаются на региональном уровне. Некоторые министерства сохраняют свои подразделения на департаментском уровне, через который они поддерживают связь с центральным аппаратом управления, с

85

>>>86>>>

прохождением документации в случае необходимости через префектуру. Тем не менее большинство министерств ныне имеют выход на региональное звено. Главной целью декрета от 2 июня 1980 года являлось придание единообразия региональным округам, ибо выявилось, что многие округа осуществляли взаимосвязь по самым различным параметрам: некоторые департаменты были связаны с пятью, шестью, десятью различными регионами. Работа по совершенствованию функциональных взаимосвязей на уровне регионов полностью не завершена и поныне.

Государственные службы на региональном уровне чаще всего не наделены функциями исполнения решений. Они выполняют посреднические функции на уровне взаимоотношения периферийных служб департамента и центрального аппарата управления в части контроля, координации и программирования региональных программ развития. Но и здесь перемены не исключены. Может случиться, что постепенно некоторые управленческие решения, которые в настоящее время осуществляются на департаментском уровне, перейдут на уровень региона.

Деконцентрация

Это понятие не следует смешивать с децентрализацией, хотя и в том, и в другом случаях ставится вопрос о передаче компетенции, а также некоторых служб и средств из центра на места. Можно сказать, что речь идет о «растворении» властных полномочий. Деконцентрация и децентрализация, несомненно, являются двумя различными видами перемещения власти из центра на места. Но между ними существует коренное различие. При декон-центрации властные полномочия делегируются государством своим структурным звеньям, то есть центральный аппарат управления наделяет властью свои периферийные службы. Таким образом реализуется власть государства на местах. Но эта реформа имеет управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются. По известному выражению Одилона Барро, «ударяет все тот же молот, но с укороченной ручкой». При децентрализации, напротив, делегирование властных полномочий осуществляется от одного юридического лица к другому, от государства к местному коллективу или общественному учреждению. В таких случаях реформа может приобретать и политический смысл.

Для ослабления централизованного вмешательства из Парижа правительство неоднократно и без особого успеха пыталось проводить политику деконцентрации власти, ибо одного нормативного вмешательства недостаточно, чтобы

86

>>>87>>>

изменить укоренившуюся практику. Да и сами акты могут иногда вызывать последствия, прямо противоположные ожидаемым. Если не считать весьма детализированных предписаний о передаче в ведение префекта или периферийных служб незначительных полномочий от центрального аппарата управления, существо деконцентрации было определено двумя декретами от 13 ноября 1970 года, которые предшествовали реформе, начатой в мае 1981 года.

Первый декрет касался «деконцентрации полномочий по принятию решений в области государственных капиталовложений». Декрет передал префектам региона и департамента полномочия по принятию решений по капиталовложениям, осуществляемым или субсидируемым государством, когда они представляют интерес для региона, департамента или коммуны, но не для всей страны, и лишал этих полномочий министров. Второй декрет предусматривал деконцентрацию финансового контроля за производимыми расходами, который прежде осуществлялся только из Парижа. Информируя об этих декретах прессу, премьер-министр назвал их «стоп-системой», поскольку отныне центральным органам управления запрещалось отнимать одной рукой то, что они давали другой. Но практика показала, что важные решения если не юридически, то де-факто по-прежнему принимались в Париже. Представляется, что главным следствием этих мер было не повсеместное усиление местного звена в ущерб центральному, а усиление внутри местного звена прав финансовых служб по отношению к правам административных и технических служб.

Первая крупная операция по деконцентрации восходит к началу Второй империи—к 1852 году. С тех пор в решении этой проблемы значительного прогресса не наблюдалось, и декреты 1970 года не составили в этом плане особого исключения.

Но в 1982 году законодатель и правительство сделали попытку ввести коренные новшества. Для обеспечения прочности и эффективности деятельности местного звена управления по закону от 2 марта был создан новый орган — Межминистерский комитет территориального управления. Этот комитет, председателем которого является премьер-министр, включает в свой состав министров внутренних дел, бюджета и административных реформ. Его задача состоит, в частности, в том, чтобы предлагать меры по деконцентрации. Еще слишком рано судить об эффективности этого органа, ибо подлинная деконцентра-ция возможна лишь в результате продолжительной деятельности. Ее осуществление наталкивается на вековые

87

>>>88>>>

традиции, на сопротивление центрального аппарата управления, на сложность процедур и, наконец, на необходимость поддержания единства в проведении национальной политики.

Все вышеупоминавшиеся службы являются государственными. Они образуют комплекс, сложное сплетение, подчиненное единому хозяину — государству, рассматриваемому в качестве юридического лица.

Все его должностные лица, будь то комиссар Республики, департаментский директор сельского хозяйства, директор центральной администрации, министр, премьер-министр, президент Республики, будь то политические деятели или чиновники аппарата управления, действуют от его имени.

Но не следует забывать о том, что за этим фасадом юридического единства и особенно в отношениях между министерскими кабинетами и центральными органами управления возникает внутреннее напряжение, подчас перерастающее в конфликты. Принцип единства государственной власти не исключает разнообразия в формах ее реализации.