Гражданское общество и политические процессы в регионах. Исследование центра Карнеги. 2005, №3. 70 с

Близость к Москве определяет и появление в центре новых общественных проектов. При выходе этих проектов в регионы Рязанская область, как правило, в силу удобства коммуникации становится одним из первых мест развертывания региональной сети. Этим, в частности, объясняется большое количество проектов, которые, начавшись, затем сворачивались и не имели продолжения в виду нехватки ресурсов у центральной организации. В результате в регионе сформировался круг лиц, ориентирующихся преимущественно на участие в московских проектах, и легко переходящих из одного проекта в другой при возникновении трудностей и проблем.

Таким образом, близость к центру и возможность участия в центральных структурах общероссийских организаций и в большом числе общероссийских проектов имеет и оборотную сторону. Местные организации имеют меньше стимулов и возможностей для реализации собственных проектов и не претендуют на статус межрегиональных проектных центров.

Заключение

Приведенный обзор состояния гражданского общества в регионе показывает, что основные и наиболее массовые общественные организации и ассоциации в регионе ведут свою родословную с советских времен и во многом сохраняют характерные черты своих советских предшественников. Их руководящий состав за годы реформ практически не был обновлен и продолжает почти полностью состоять из партийно-советской номенклатуры. В этих условиях многие советские традиции отношений между этими организациями и властью, как и между их членами, функционерами и руководителями не претерпели серьезных изменений. Преклонный возраст многих руководителей этих организаций усугубляет их застойный характер, а тесные многолетние персональные связи с региональной властной номенклатурой препятствуют правовым отношениям общества с властью и способствуют коррупции. В результате эти организации не в состоянии эффективно выполнять функции институтов гражданского общества (представительство интересов, защита прав, публичность); если они пытаются действовать в этом направлении, то такие попытки пресекаются.

Не менее значимо давление советского наследия и для организаций, возникших уже в постсоветское время, так как подавляющая часть и их руководящего слоя также вышла из советской номенклатуры либо хорошо знакома с номенклатурным опытом (служение властвующему номенклатурному клану, а не обществу, манипулирование благами и привилегиями, приоритет неформальной и непубличной деятельности и т. д.). Все это тяжелым бременем лежит на общественных организациях и структурах, которые призваны способствовать развитию гражданского общества в регионе. Конечно, в круге организаций «новой общественности» есть и исключения, но их число невелико и не может существенно изменить общую картину.

Приведенный обзор показывает повышенную зависимость организаций и структур гражданского общества от власти, что также воспроизводит в значительной мере практику советского периода.

Эта зависимость имеет много аспектов. С одной стороны, это хорошо известная модель «государственного корпоративизма (корпоратизма)», когда в обмен на поддержку власти та или иная общественная организация получает от власти монопольное право на представительство интересов общественности в определенной сфере. Эта практика в регионе достаточно распространена. Сотрудничающие с властью и лояльные ей организации, как правило, выступают монополистами общественного представительства, вытесняя либо подчиняя себе всех других конкурентов в данной сфере.

Огромную роль играет и финансовая зависимость. Она выражается не только в прямой бюджетной поддержке, но и во влиянии власти на бизнес, который поддерживает гражданские общественные структуры, как правило, лишь с одобрения (а иногда и по прямому указанию) властей, а также во влиянии власти на условия коммерческой деятельности самих общественных организаций. Гражданских структур, имеющих независимые от власти источники финансирования, явное меньшинство, и они не могут создать в регионе критическую массу организаций, способных добиваться от власти ответственного диалога с обществом.

Можно отметить и информационную зависимость (или проблему) в отношениях организаций гражданского общества с властью. Властные структуры в регионе в силу распространения практики неформальной и непубличной политики и советских традиций достаточно закрыты и непрозрачны. Они ограничивают информацию, поступающую в публичную сферу, затрудняют сбор информации самими общественными организациями и независимыми исследователями, и стремятся ограничивать деятельность СМИ. В результате сфера публичности оказывается деформированной. Она перегружена либо малозначительной, либо благоприятной для властей, либо далекой от реальных проблем региона информацией. В то же время значимая, важная для общества информация загнана в непубличную сферу, распространяется в виде слухов, домыслов, предположений, публично не обсуждается и не анализируется.

Давление советского наследия касается и неблагоприятной правовой среды, в которой развиваются организации гражданского общества в регионе. В области не появляются правовые новации, направленные на развитие

сферы публичности, общественной самоорганизации и общественного контроля власти. А инициативы подобного рода (например, введение уполномоченного по правам человека, общественная палата и др.) не выдвигаются и не поддерживаются. В то же время уровень соответствующего федерального законодательства по ряду направлений выполняется с трудом. Поступающие с федерального уровня новации и послабления исполняются с задержками, искажениями, обставляются препонами. В то же время федеральные ужесточения исполняются активно, с удовольствием и рвением. Правоохранительные органы коррумпированы, зависимы от властей и не пользуются доверием граждан. Они не являются самостоятельной корпорацией, способной противостоять региональным властям и служить честным арбитром между ними и обществом.

В рамках этой проблемы можно указать еще на один аспект, связанный с зависимостью правовой среды от особенностей правовой и политической культуры в регионе. Как и во многих других российских регионах со сравнительно поздней и в то же время очень быстрой индустриализацией и урбанизацией, местная политическая и правовая культура характеризуется элементами традиционности и авторитарности. Правовой нигилизм, расчет на неформальные отношения, страх перед властью и одновременно надежды на «сильную власть» (патернализм), слабая политическая и правовая информированность граждан, низкая инициативность и т. д. весьма распространены в регионе. К этому можно добавить также заметно выраженные расколы по линиям «город—село» и «эли- та—массы» и комплекс «подмосковной периферийности».

Примечания

1 Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина и Х.-Д. Клингеманна. — М.: Вече, 1999; Голосов Г. В. Сравнительная политология. — СПб.: ЕУСПб, 2001; Новации в политологическом образовании / Отв. ред. Б. Г. Капустин. — М.: КДУ, 2003; Политология: Учебник / А. Ю. Мельвиль и др. — М.: Проспект, 2004 и др.

2 Белокурова Е. В. Концепция гражданского общества в российском прочтении: обзор публикаций последних лет // Граждане и власть: проблемы и подходы / Под ред. Г. М. Михалевой и С. И. Рыженкова. — М.; СПб.: Летний сад, 2001. — С. 40—41.

3Галкин А. А., Красин Ю. А. Россия на перепутье. Авторитаризм или демократия: варианты развития. — М.: Весь мир, 1998. —

С.137; Красин Ю., Галкин А. Гражданское общество: путь к стабильности // Диалог. — 1992. — № 3; Красин Ю. Долгий путь к демократии и гражданскому обществу // Полис. — 1992. — № 5—6.

4 Политология: Учебник. — С. 282—283. См. также: Partizipation — Demokratisierung — Mitbestimmung / U. von Aleman

(Hrsg.). — Opladen, 1975; Interessenvermittlung und Politik / U. von Aleman, E. Forndran (Hrsg.). — Opladen, 1983. 5 Гидденс Э. Социология. — М.: Эдиториал УРСС, 1999. — С. 266—270, 284—285.

6 Шмиттер Ф. Неокорпоратизм // Полис. — 1997. — № 2. — С. 14—22; См. также: Lembruch G. The Organization of Society, Administrative Strategies and Policy Networks // Political Choise: Institutions, Rules and the Limits of Rationality / R. Czada, A. Win- droff-Heritier (eds.). — [S. l.]: Westiew Press. — P. 121—161.

7 Международный проект «Civicus» направлен на сравнительное изучение уровня развития гражданского общества в различных странах мира. Исследования в рамках этого проекта проходили в одном из районов области в ноябре 2004 г.

8 Подробнее о постсоветской истории региона см.: Рязанская область // Политический мониторинг ИГПИ. 1996—1999 (www.Igrunov.ru); Авдонин В. С. Рязанская область: от структурного дуализма к «сообществу элит» // Россия регионов: трансформация политических режимов / Под ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М. Бри. — М.: Весь мир, 2000. — С. 219—256; Авдонин В. С., Акульшин П. В., Гераськин Ю. В., Кирьянова Е. А., Соколов Е. Н. История одной губернии: Очерки истории Рязанского края 1778—2000. — Рязань: Пресса., 2000. — С. 319—377; Выборы органов государственной власти Рязанской области: Сравнительный политичексий анализ / Под ред. В. С. Авдонина. — Рязань: Изд-во РГПУ, 2002; Авдонин В. С. Рязанская область: от «централизма Ельцина» к «централизму Путина» через «антицентралистскую девиацию» // Феномен Влдадимира Путниа и российские регионы: Победа неожиданная или закономерная? / Науч. ред К. Мацузато. — М.: Материк, 2004. — С. 14—83.

9 Рязан. ведомости. — 2005. — 5 февр.

10Подробнее об этих событиях см.: Рязанская область // Политический мониторинг ИГПИ. 1996—1997.

11Подробнее о «рыночном» конфликте в Рязани см.: Владимиров С. Рязанская область в феврале, марте, апреле, мае 1998 года

//Политический мониторинг ИГПИ. 1996—1999.

12Подробнее о деятельности Рязанской правозащитной коалиции см.: www.hro.org/ngo/reps/2004/ryazan/doclad2003.

13Подробнее о проектах партнерства Рязань — Мюнстер см.: Мюнстер — Рязань: Партнерству — 10 лет // Золотой дождь. — 1999. — Спецвып. № 1 (04).

14Сайт редакции: www.Newspaper.ryazan.ru.

15Сайт агентства: www.7info.ru.

До и после Гражданского форума:

гражданское общество в регионах Северо-Запада

Елена Белокурова, Наталья Яргомская

Введение

Выводы, содержащиеся в данной статье, основаны на результатах исследования моделей взаимодействия НКО и органов власти в регионах Северо-Запада, которое было осуществлено Центром европейских исследований Европейского университета в Санкт-Петербурге (Е. Белокурова, М. Ноженко, Н. Яргомская) и Гуманитарно-полито- логическим центром «Стратегия» (Д. Торхов) в рамках проекта «Мягкая безопасность в Балтийском регионе». В пяти регионах Северо-Запада — Республике Карелия, Калининградской, Ленинградской, Новгородской и Псковской областях — было взято в общей сложности 114 качественных полуструктурированных интервью с представителями органов власти, НКО, региональными экспертами, а также региональными представителями международных фондов. Авторы выражают благодарность респондентам, нашедшим время для интервью, без которых данное исследование не могло состояться.

В проекте, о результатах реализации которого пойдет речь в данной статье, изучение гражданского общества не было специально заявлено в качестве основной цели исследования. Она была сформулирована достаточно широко — изучение моделей взаимодействия НКО (некоммерческих негосударственных организаций) и органов власти в регионах. Основное внимание уделялось анализу сложившихся практик взаимодействия этих акторов в пяти регионах Северо-Запада. Однако в ходе работы над проектом тема гражданского общества то и дело всплывала в интервью с респондентами и в конечном итоге была выделена в отдельный тематический блок.

О значимости гражданского общества в современной России написано и сказано уже довольно много. Эту проблематику постоянно обсуждают политологи, правозащитники, НКО, журналисты, представители власти на федеральном уровне и даже простые российские обыватели. Так как границы самого понятия размыты и предметно не определены, дискуссии неизбежно порождают разночтения относительно того, что же оно собой представляет и что с ним делать.

Специалисты по проблематике гражданского общества пытаются очертить сферу, на которую распространяется этот концепт, исходя из разных оснований и с опорой на разные идейные истоки. Довольно популярным в России является нормативный подход к обоснованию гражданского общества. Это так называемая L-традиция, апеллирующая к Дж. Локку и развитая впоследствии классиками либерализма. В ней акцент делается на том, что гражданское общество — это определенная историческая ступень общественного развития, характеризующаяся признанием и защитой либеральных ценностей, свободы личности и основ правового государства 1. Второй подход концентрирует внимание на изучении институциональных форм, которые может развивать гражданское общество, такие как разного рода свободные ассоциации, независимые от государства и защищающие граждан от него. Здесь гражданское общество определяется методом исключения: это все, что не является государством 2. Он представлен в M-традиции, основы которой заложил Ш. Монтескье, а впоследствии активно развивал А. де Токвиль.

Зачастую понимание того, кто, как и почему в поле политики обращается к концепту «гражданское общество», оказывается затрудненным в силу большой идеологической нагрузки, которая лежит на этом термине. Тем не менее для адекватного анализа проблем, связанных с его использованием, необходимо оценить не только нормативную, но и «практическую» сторону гражданского общества. Сделать это можно, обратившись к изучению конкретных практик, которые в силу тех или иных причин маркируются как имеющие непосредственное или опосредованное отношение к обсуждаемому предмету.

Исходя из этой исследовательской перспективы, новизна представляемых в данной статье результатов для дискуссии о гражданском обществе состоит в том, что авторы занимались не нормативным измерением гражданского общества, а изучали, как различные агенты политического взаимодействия используют данное понятие в инструментальных целях 3. Иными словами, мы попытались концептуально описать, почему и под влиянием каких условий представители НКО и органов власти используют риторику гражданского общества. При этом особое внимание мы уделили анализу того, какие формы сотрудничества обозначались респондентами как имеющие непосредственное отношение к гражданскому обществу.

Гражданское общество: риторическое сопровождение трансформации институтов

Для изучения специфики гражданского общества необходимо обозначить методологические рамки, которые позволяют объяснить, почему НКО и органы власти в исследуемых регионах обращаются к этому дискурсу. Для этого важно понять, какие механизмы взаимодействия НКО и органов власти были отнесены респондентами к «гражданским». Особенно интересно выявить причины трансляции «гражданской» риторики властями, так как едва ли не единственным общим местом для многочисленных определений гражданского общества является то, что эта сфера отделена от государства.

Очевидно, что появление риторики о гражданском обществе в российском дискурсе — явление относительно недавнее и связано с масштабным процессом трансформации, который Россия переживает с начала 1990-х годов. Источники появления ее в региональных информационных полях различны, а причины, побудившие акторов обращаться к этой теме, будь то НКО или органы власти, следует искать в региональных особенностях трансформации институтов. Концепция гражданского общества в этом процессе смены политических ориентиров выступила в качестве идеологической основы для части НКО, а также стала важным «информационным поводом» налаживания сотрудничества между НКО и органами власти.

Ее использование, как правило, особенно актуально в начальной фазе институциональной перестройки, которая сопровождается сменой привычных наработанных механизмов взаимодействия на новые. Она также дает возможность выйти на арену публичной политики новым акторам. При этом многие правила и нормы взаимодействия между различными политическими и общественными структурами становятся неактуальными и требуют пересмотра и переоценки с точки зрения новых, получающих распространение концепций. Слом прежних и нарождение новых норм наряду с перестройкой институциональных структур влекут за собой и постепенные сдвиги в понимании того, какими должны быть новые модели сотрудничества различных институтов в политической системе и обществе в целом.

В таких условиях концепция гражданского общества как содержащая набор представлений о демократических институциональных формах взаимодействия — в духе М-традиции — была взята на вооружение российскими политическими акторами, осуществлявшими демократизацию. Другими словами, обращение НКО и органов власти к «гражданской» риторике имеет под собой инструментальную основу — в меняющихся условиях и те, и другие акторы стали рассматривать ее как ресурс для достижения своих целей в ходе демократизации.

Для представителей российских, в том числе региональных НКО эта риторика оказалась важным инструментом для конструирования новой идентичности. Для этих организаций, институционально оформившихся в период демократизации, идея гражданского общества стала ключевым элементом позиционирования себя в условиях, когда различные сферы социальной жизни начали высвобождаться из-под опеки государства 4. По мере нарастания этого процесса НКО все более уверенно заявляли о себе как об организационно оформленном гражданском обществе 5, которое не относится к компетенции государства и служит иным, негосударственным, а порой противоположным государству интересам. Поэтому на этапе институционального оформления этих организаций использование «гражданской» идентичности позволило этим акторам закрепиться в региональном поле публичной политики 6.

Для органов власти, которые также оказались в фокусе нашего исследовательского внимания, обращение к риторике гражданского общества связано с ресурсами другого рода. При трансформации политической системы происходит смена механизмов, обеспечивающих легитимность власти. Поскольку в демократической системе легитимность власти исходит «снизу», от граждански активного населения и обеспечивается механизмом выборов, при определенных условиях акторы, борющиеся за власть, могут также обратиться к риторике гражданского общества. Ведь в конкурентной системе взаимодействие с гражданским обществом становится для власти дополнительным источником легитимности и бонусом, на который можно рассчитывать в электоральной борьбе. При этом если НКО важно провести четкую границу между государственной и общественной сферами, то органы власти, которые формируются на выборной основе, наоборот, заинтересованы в том, чтобы указать на наличие разного рода связей с гражданским обществом 7.

Очевидно, что при такой постановке вопроса в отношениях некоммерческих организаций и органов власти заложен потенциал для определенного конфликта интересов, так как «гражданские» НКО в период институционализации ориентированы скорее на дистанцирование от государственных структур, а те, в свою очередь, наоборот, настроены на сокращение этой дистанции. Однако вероятность реализации этого конфликта зависит от напряжения электоральной ситуации и того, насколько быстро и успешно НКО обретают автономию.

Между этапом освоения риторики и этапом налаживания конструктивного взаимодействия на поле публичной политики акторам необходимо не только идентифицировать себя (кто он, что он делает и зачем), но и получить

информацию о том, что делают и как себя позиционируют все остальные 8. Это принципиально важно для того, чтобы взаимодействие состоялось. Доступ к информационному полю, с одной стороны, позволяет актору транслировать информацию о себе, а с другой стороны, получать информацию о других. Если у одного из акторов в силу разных причин отсутствует адекватная информация о другом (например, у органов власти нет понимания того, что такое НКО и о каком гражданском обществе они все время говорят), взаимодействие не состоится. Если представления есть, но они не совпадают, то возникает поле для разногласий, а следовательно, возможность диалога и налаживания сотрудничества.

В исследуемых регионах обращение к риторике гражданского общества НКО и органов власти различалось по времени и по степени интенсивности. Мы встретили и варианты, когда ее транслировала только одна сторона, и варианты, когда это делали обе стороны. Был регион, в котором к ней прибегали и НКО, и органы власти, однако они делали разные акценты в оценках его роли.

Федеральный центр также внес свой вклад в построение дискурса о гражданском обществе и заявил о своем видении того, как должно строиться взаимодействие с гражданским обществом во время и после Гражданского форума в 2001 г. Форум стал лакмусовой бумажкой для оценки форм взаимодействия, сложившихся в регионах, и актуальности риторики о гражданском обществе. Вступление федерального центра в дискуссию имело вполне определенные последствия на региональном уровне, поэтому мы рассматривали Форум как водораздел: политические практики целесообразно разделять на те, что осуществлялись до и после 2001 г.

Попытки федерального центра монополизировать арену дискуссии о гражданском обществе и навязать свое видение того, что к нему относится и как оно должно реализовываться на практике, сделали изучение практик, сложившихся в регионах до Гражданского форума очень своевременным. В этой связи особенно интересно понять, каковы были источники распространения этого дискурса до Гражданского форума, поскольку они отличались друг от друга в зависимости от региональных политических контекстов. Это позволит также ответить на вопрос о том, как Гражданский форум повлиял на представления о гражданском обществе и каковы последствия этого влияния для трансформации принципов взаимодействия между НКО и региональными органами власти.

Случай Псковской области: односторонний дискурс НКО

Случай Псковской области интересен тем, что в этом регионе дискурс гражданского общества распространен практически исключительно среди НКО. Некоммерческие организации Псковской области отличаются ярко выраженной приверженностью идеологии третьего сектора, связанной с ценностями гражданского общества как такового, а также необходимостью контроля власти со стороны НКО. Вот несколько цитат: «Без него [гражданского общества] власть не будет открытой, работающей по совести. Она должна чувствовать за собой интерес и острый взгляд гражданского общества. А без этого она является безнаказанностью» (НКО) 8а. «Структуры гражданского общества контролируют власть самим своим существованием» (НКО). «Не то, что общественные структуры, сама власть придет рано или поздно к тому, что захочет, чтобы ее контролировали общественные организации … Есть общественные организации, которые могут работать автономно от власти, и только тогда у них появляется интерес контролировать власть» (НКО).

Распространенность идеологии гражданского общества соответствует довольно компактному и сильному третьему сектору в области. Его ландшафт относительно прост и отражен практически во всех интервью, в которых упоминаются одни и те же организации. Активных НКО немного — по разным оценкам экспертов, от 13 до 50 активно действующих из 1076 зарегистрированных на 1 июля 2003 г. При этом сеть организаций довольно тесная, их лидеры всем известны и играют важную роль в политическом развитии региона. Их активность и интенсивность взаимодействия в секторе НКО признается практически всеми акторами: «А вот оставшиеся 20 — те, кто работает постоянно, открыто, активно распространяют информацию о себе, стараются развиваться. Все завязаны друг на друга, именно они принимают решение — быть или не быть той или иной штуке» (НКО).

Если говорить об источниках распространения идеологии гражданского общества, то ситуация в Псковской области достаточно специфична. В отличие от других регионов Северо-Запада на протяжении 1990-х годов роль иностранных фондов здесь была очень незначительной. Долгое время область не являлась приоритетной для иностранных фондов — ни американских, ни европейских. Пренебрежение фондов к Псковской области объясняется несколькими факторами: во-первых, наличием территориальных проблем между Псковской областью и Эстонией на границе, взаимным дистанцированием России и бывших прибалтийских республик на протяжении 1990-х годов 9, что способствовало восприятию Псковской области как форпоста России. Во-вторых, ситуация отдаления от западных стран на этом участке усугублялась националистическими настроениями в области, о которых свиде-

тельствовала победа на выборах в 1996 г. губернатора от ЛДПР. Западные фонды, разумеется, не проявляли желания поддерживать губернатора с подобными политическими пристрастиями. Имидж антизападного региона закрепился в глазах международных наблюдателей. В-третьих, острая политическая борьба в регионе и общая политизированность всех общественных сил также не способствовали интересу к данному региону со стороны западных фондов.

Отдельные НКО, тем не менее, на протяжении 1990-х годов самостоятельно получали гранты от фондов, представленных в Москве или Санкт-Петербурге, — Фонда «Евразия», Фонда Форда, Института «Открытое общество», американского агентства IREX, голландской программы Матра, шведского агентства SIDA, но эти проекты не имели целью строить взаимоотношения с властью. В таких условиях важнейшую роль для существования и развития НКО стали играть связи с общероссийскими организациями и сетями, в первую очередь с московскими и санктпетербургскими организациями.

Скорее всего именно такая вынужденная изоляция НКО от западных центров финансирования создавала высокий «порог вхождения» в третий сектор, что в конечном итоге определило высокую степень институционализации организаций и значимость ценностей гражданского общества как основы для их идентичности. Вынужденная жесткая борьба за ресурсы и высокая роль вовлеченности в общероссийские сети НКО привели к более глубокому пониманию собственной роли в общественном развитии. Этим, вероятно, объясняется компактность третьего сектора и развитость дискурса гражданского общества среди представителей НКО Псковской области.

При этом дискурс гражданского общества, воспроизводимый НКО, был до 2001 г. практически односторонним. Региональные власти практически не сотрудничали с общественными организациями, которые, в свою очередь, были оппозиционно настроены по отношению к ним. Это стало следствием крайне конфликтного регионального политического развития в области, нестабильности политического режима и частой сменяемости ключевых фигур в регионе: губернаторов, мэров города Пскова, депутатов Государственной думы от области и Областного собрания депутатов. Главным фактором такой структурной слабости политических акторов областного уровня является глубокая дотационность региона и перманентный конфликт с мэрами города Пскова 10. Это проявилось в том, что ни одному губернатору не удалось занять позицию единственного доминирующего актора, осуществляющего контроль над перераспределением всех ресурсов.

Электоральные данные свидетельствуют о том, что и действующий губернатор Михайлов не смог взять под контроль все ресурсы и добиться безусловного доминирования в регионе. На свой второй срок в 2000 г. ему удалось переизбраться лишь после специально проведенных изменений избирательной системы, т. е. проведения выборов в один тур при наличии у лидирующего кандидата 25% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Поскольку, по данным социологических опросов, группа сторонников Михайлова колебалась в пределах 30%, избирательная система предопределила избрание действующего губернатора с его 28% уже в первом туре 11. Этот же результат Михайлов показал в первом туре последних выборов 14 ноября 2004 г.: он вновь получил лишь 29,7%.

Слабые позиции действующего губернатора подтверждаются и в интервью: «Система управления в области не вызывает особого доверия жителей области, потому что все строится на административном ресурсе» (НКО). «У нас органы власти сами проблемы, так как вместо того, чтобы заниматься своими обязанностями, которые им необходимо выполнять, они занимаются политическими разбирательствами» (НКО).

Острой политической борьбой на протяжении 1990—2000-х годов сопровождались и выборы мэров городов Пскова и Великих Лук, и Областного собрания депутатов, и депутатов Государственной думы от Псковской области. Высокий уровень конфликтности, неопределенность политического режима и наличие нескольких центров власти имели для НКО как свои положительные, так и отрицательные последствия. С одной стороны, НКО имели больше политических возможностей, сотрудничая с разными центрами власти и обменивая свой электоральный ресурс на политическое влияние (прежде всего на уровне городов Пскова и Великих Лук). С другой стороны, общая политизированность в регионе породила взаимное недоверие всех акторов по отношению друг к другу, что губительно сказалось на возможностях сотрудничества органов областной власти и НКО.

После проведенного в Москве Гражданского форума власти Псковской области впервые задумались о необходимости выстраивания отношений с НКО. До этого периода единственная попытка создания областной Общественной палаты предпринималась в 1996 г. еще прежним губернатором Тумановым, однако после его поражения эта структура была распущена. С момента прихода к власти губернатора Михайлова таких попыток больше не предпринималось. Впервые функцию связей с общественностью в администрации области в 2000 г. получил Комитет по делам молодежи, который не очень много внимания уделял этой дополнительной работе, ограничиваясь только сотрудничеством с некоторыми молодежными НКО. В начале 2003 года функции работы с общественными организациями были переданы вновь созданному Комитету по региональной политике и местному самоуправле-

нию, который предпринял попытки создания механизмов взаимодействия с НКО. Главным объяснительным фактором для областных властей стала необходимость построения гражданского общества, провозглашенная федеральным центром: «Если мы собираемся построить гражданское общество, то без такого конструктивного диалога его просто не построишь» (власть).

Однако попытки выстраивания механизмов взаимодействия в Псковской области натолкнулись на препятствие, связанное со взаимным недоверием НКО и властей. НКО не верят в искренность инициатив власти: «Обычно власть, конечно, декларирует намерение привлечь общественность. Но, как правило, опыт показывает, что это чисто такая декларативная вещь, т. е. они пытаются показать, что да, мы общественность привлекаем, но на самом деле сделают по-своему» (НКО). «Да наверняка это PR-ход. Мы это понимаем прекрасно» (НКО). Между тем и представители власти относятся к НКО с высокой степенью недоверия: «У нас в области отношение к НКО складывается достаточно странное: всегда находится человек, который спрашивает: а под кем работает данный фонд, под какой партией? Сразу вешается политический ярлык … Я тоже ищу подоснову всех фондов, так как понимаю, что чистых альтруистов сейчас в России нет, все имеет свою основу» (власть). С другой стороны, власти осознают и недоверие к ним со стороны НКО: «Авторитет власти завоевывается не словами, не какими-то одноразовыми мероприятиями, а постоянной конструктивной работой с общественными организациями. Только тогда они поверят в эффективность сотрудничества власти и общества… Общественные организации должны понять, что это процесс с двухсторонним движением» (власть).

Несмотря на это, некоторые попытки взаимодействия областных властей и НКО оказались успешными. Это, однако, объясняется не столько необходимостью строительства гражданского общества, сколько вполне прагматичными причинами. После того как европейские фонды с 2002—2003 гг. начали проявлять заинтересованность в реализации своих проектов на территории Псковской области, выяснилось, что областная администрация в большинстве своем не обладает достаточной способностью реализации международных проектов. В этот момент востребованными оказались те специфические навыки НКО (как, например, проектный менеджмент), которыми не обладают сами представители администрации. Таким образом, механизмом успеха стала не столько риторика гражданского общества, которая так и осталась абстракцией для областной администрации, сколько осознанная выгода для власти совместной с НКО разработки международных проектов: «Это и налаживание, так сказать, эффективного сотрудничества администрации области и некоммерческих общественных организаций с соответствующими структурами за рубежом» (власть).

Таким образом, воспроизводство дискурса гражданского общества только НКО, но не представителями власти в Псковской области до 2001 г. не привело к формированию механизмов взаимодействия. Это было также связано с высокой степенью взаимного недоверия региональных акторов и конфликтности политического режима. Попытки «строительства гражданского общества» после 2001 г. оказались в этих обстоятельствах по большей части неудачными. Некоторые успешные примеры на этом фоне являются следствием совсем других потребностей и интересов как власти, так и НКО.

Случай Калининградской области: «разное» гражданское общество

В отличие от Псковской области в Калининградской риторику гражданского общества транслируют представители обеих ветвей власти и представители довольно неоднородного сектора НКО. К этой теме региональные акторы обращались в разное время. Среди представителей власти первенство принадлежит законодателям.

Говоря о гражданском обществе, они, с одной стороны, критически оценивают выполнение НКО своих функций, рассуждая в русле М-традиции. Некоммерческие организации, по мнению представителей законодательных органов власти, уделяют недостаточно внимания реализации гражданского общества на практике. «НКОшники заняли свою нишу — гранты, и им широкая общественность, точнее, участие населения не очень-то нужно» (Дума). Упор при оценке функций НКО смещается от необходимости трансляции идей гражданского общества к конкретным действиям. «О гражданском обществе нужно меньше говорить, а больше решать локальные проблемы, которые волнуют граждан, и это будет гражданским обществом на практике. Пока у нас переход к этому идет со значительными сложностями» (Дума). Возможности аккумулировать активность общества со стороны НКО оцениваются как достаточно ограниченные. «Очень часто мнение общества выражают именно представители НКО. Не всегда, конечно, но иногда совпадает» (фонд). С другой стороны, представители законодательной ветви власти указывают на то, что и общество в целом далеко от либерального идеала. Здесь в риторике доминирующей становится L-традиция. «Общество должно предоставлять НКО ресурсы, как финансовые, так и человеческие» (Дума), но оно не посылает НКО достаточных импульсов. «Мне кажется, мы столкнулись с совершенно уникальной ситуацией, когда

кучка энтузиастов пытается вопреки обстоятельствам создать жизнестойкие ростки гражданского общества, но для этого нет никаких объективных условий» (Дума).

НКО позиционируют себя как организации, которые «стоят на страже гражданского общества» (НКО), но они тем не менее не противопоставляют себя органам власти. «В: А есть такие организации, которые вступают в конфликт с властями, которые не идут на взаимодействие? О: была здесь организация, она есть и сегодня, которая не шла на контакты, постоянно шла только через судебные тяжбы, я лично противник, потому что мы должны понимать одну вещь, плохая она или хорошая, она сегодня власть» (НКО). В зависимости от того, с кем взаимодействуют НКО, с исполнительной или законодательной ветвью, они транслируют разные представления о роли гражданского общества. НКО, сотрудничающие с областной Думой, считают, что необходимо влиять на власть. Те НКО, которые видят свою роль в основном в выполнении представительных функций гражданского общества, считают, что их задача состоит в «выявлении и обобщении позиции общественности и представлении ее администрации области»

(НКО). Общественные организации, которые не склонны взаимодействовать с органами власти, обращаются к теме гражданского общества для обоснования своего неучастия. Они критикуют органы власти за то, что те, за исключением незначительной части своих представителей, не обладают необходимыми знаниями о том, как работать с общественными организациями. «Власть сегодня не до конца понимает, для чего нужен третий сектор, это абсолютно искренне... я могу перечислить только два-три имени, которые знают, имеют представления о том, что есть гражданское общество, и как за него бороться» (НКО).

Среди представителей законодательной ветви риторика о значимости гражданского общества возникла в период демократической волны, с приходом либерально ориентированных элит в политику. Трансляторами дискурса гражданского общества для НКО в Калининградской области выступили сетевые российские НКО, а также те международные фонды, которые ориентировали свою деятельность непосредственно на развитие третьего сектора. Наиболее известными в этом ряду являются программы Фонда Сороса и Фонда «Евразия». «Фонды приучили власти к тому, что есть НКО» (фонд). Программы фондов были организованы таким образом, чтобы помочь НКО в период институционального становления и обретения новой идентичности среди представителей гражданского общества.

Врядах исполнительной власти риторика гражданского общества воспроизводится в варианте, адаптированном к российским реалиям. НКО рассматриваются порой через призму традиционных представлений от организованной общественности. Однако теперь она маркируется как «гражданское общество». Эти причудливое риторическое смешение традиционного советского авторитарного и либерального демократического дискурсов у представителей исполнительной власти возникло во многом в результате Гражданского форума, на котором федеральный центр активно транслировал идею о необходимости «организации гражданского общества». Эта смешанная риторика особенна заметна у некоторых представителей исполнительной власти в отношении к Общественной палате, которая была создана в Калининградской области в преддверии Форума в качестве такого представительного института.

Вцелом, несмотря на обоюдную критику сторон, в Калининградской области наблюдается консенсус среди разных органов власти и разных НКО по поводу значимости гражданского общества, несмотря на то, что источники информации о нем были разные. Консенсус достигается за счет того, что третий сектор является достаточно неоднородным по своему составу и уровню автономности. Есть организации, заинтересованные в работе с исполнительной властью и в ресурсах, которые она тратит на НКО. Есть достаточно сильные и автономные организации, которые взаимодействуют при формировании политической повестки дня. В Калининградской области разработаны и приняты законы, регулирующие взаимоотношения между НКО и органами власти. Речь идет о законах «О взаимодействии общественных организаций и органов власти в Калининградской области» и «О предоставлении информации о работе органов власти». Также областная Дума способствовала созданию в области влиятельного института омбудсмена. Данное законодательство стало важным стимулом для развития новых форм взаимодействия НКО и органов власти, роль которого на сегодняшний день трудно переоценить. Есть также организации, которые ориентированы на работу с начинающими НКО и не вступают в регулярное сотрудничество с органами власти.

Таким образом, риторика гражданского общества получила в Калининградской области довольно широкое звучание, что связано как с либеральными установками части элит, пришедшей из демократического движения, так и

странсляцией дискурса гражданского общества международными фондами. Гражданский форум еще больше усилил это положение, сделав более явными различия между НКО и органами власти в том, как они понимают суть форм взаимодействия.

Случай Новгородcкой области: консенсус по поводу гражданского общества

Вотличие от других регионов, в которых ценность НКО обосновывается преимущественно за счет риторики гражданского общества, в Новгородской области она встречается редко, однако используется представителями и власти, и НКО. Если говорить о возможных источниках возникновения этого дискурса, то такого источника, как наличие развитых связей с общероссийскими сетями, в Новгороде не обнаруживается. Основным источником информации о роли НКО в общественной и политической жизни стали либо действия областной администрации, либо западные тренинги и программы, которые развивались также благодаря администрации и под ее контролем.

Одним из важнейших источников дискурса о гражданском обществе и в целом становления НКО в Новгородской области послужило то, что в 1997 г. область стала одним из четырех регионов РФ, которые в рамках специальной программы региональной инвестиционной инициативы Госдепартамента США, связанной с инициативой комитета «Гор-Черномырдин», получили помощь от Агентства международного развития США (USAID) через Фонд «Евразия». При этом особенно важно, что условием американской помощи стала необходимость направления средств на развитие негосударственных некоммерческих организаций, которая сопровождалась риторикой гражданского общества. «[В 1998 г.] эти чиновники из USAID были здесь каждую неделю. Программа большая, они около 11 миллионов долларов потратили в Новгороде — на бизнес, на власть, на НКО» (НКО). Несмотря на это, влияние областной власти как изначально, так и на протяжении всей программы было достаточно сильным. «Была очень простая ситуация. Ни для кого не секрет, что мы развивали некоммерческий сектор на гранты USAID. И тогда был такой вариант, что мы [администрация] могли дать на это согласие, могли и не дать» (власть).

Всвязи с этим при содействии администрации был создан Северо-западный ресурсный центр НКО, который распределял гранты на проекты других организаций. Центр создавался при участии администрации области; его лидеров активно привлекали к принятию политических решений, он играет важнейшую роль в общественной жизни. В рамках программ поддержки НКО было проведена масса обучающих тренингов по эффективному управлению НКО и проектному менеджменту. Это повысило качество управления в новгородском третьем секторе, но с точки зрения идеологии гражданского общества дало странные результаты. Риторика, связанная с демократичностью, общественным участием и конкурентностью, довольно быстро была заменена прагматичными и инструментальными элементами. Один из участников этого процесса говорит: «Это только в буклетиках очень хорошо написано — там, развитие гражданского сектора, организационное развитие НКО, всякое такое. А с другой стороны, ты понимаешь, что даже когда ты даешь НКО прямые деньги, это не всегда работает на их развитие» (НКО).

Таким образом, благодаря тому, что Новгородская область стала для западных фондов, в первую очередь американских, полигоном для развития некоммерческого сектора еще в 1997 г. (нетипичный случай для всех остальных исследуемых регионов), сектор НКО быстро и эффективно отстроился и консолидировался. Этому способствовала и активная деятельность областной администрации, которая также была ориентирована на стимулирование участия граждан в процессе принятия политических решений в разных формах. Такая забота о нуждах НКО снижала протестный и контрольный потенциал общественных организаций. Это явилось и следствием, и в какойто степени причиной стабильного и бесконфликтного политического режима, установившегося в Новгородской области под руководством Михаила Прусака. Назначенный главой администрации Новгородской области в 1991 г. президентским указом и трижды переизбранный на пост губернатора (в 1995, 1999 и 2003 гг.), он в течение 13 лет является безусловным политическим лидером в регионе. Это можно объяснить его успешной деятельностью по управлению регионом, искусной политической рекламой и использованием символического менеджмента как вовне, так и внутри области 12.

Одним из главных элементов новгородской модели управления является ценность участия граждан в решении региональных проблем, что находит отражение в транслируемой властями риторике. По признанию самого Прусака, поначалу идея поддержки некоммерческого сектора возникла на интуитивном уровне 13 и способствовала развитию форм и механизмов участия граждан. Затем это стало частью проекта символического возрождения Новгородской вечевой республики. При участии американского политолога Н. Петро (который некоторое время был советником губернатора) идеология гражданского общества Новгородской области была сформулирована в терминах «общественного капитала» (так в Новгороде перевели social capital). Вот как обосновывают это сами представители администрации: «Для Новгородской области одним из ключевых ресурсов, на который сегодня разумно делать ставку, становится общественный капитал, представляющий собой совокупность принципов, культивирующихся управляющей командой»14. Наличие и воспроизводство общественного капитала также тесным образом связывается с традициями Новгородской вечевой республики 15, на основании которых выстраивается внутренняя региональная идентичность и внутренний символический менеджмент.

Таким образом, дискурс гражданского общества был воспринят властями и НКО еще в середине 1990-х годов и довольно быстро заменен идеологией «общественного капитала», которая в большей степени подходит стабильному, несоревновательному моноцентричному режиму. Ценности гражданского общества в таких условиях отошли на второй план, протестный потенциал НКО был снижен и заменен потребностью в участии НКО в более эффективном решении региональных проблем. К 2001 г. взаимодействие НКО и областных органов власти уже приобрели систематическую и консолидированную форму.

Гражданский форум со своим дискурсом необходимости строить гражданское общество в таких условиях наложился на уже развитые в области формы взаимодействия общества и власти. Более того, риторика гражданского общества к этому моменту уже была «переварена» и заменена более удобным дискурсом «общественного капитала». В этом смысле она не была воспринята как нечто новое и не стала вновь доминирующим дискурсом в регионе. Более того, новгородская модель была разрекламирована в таких условиях как наиболее соответствующая идеалам гражданского общества. На научно-общественном форуме «Формирование гражданского общества в России» губернатор Прусак назвал в качестве успехов новгородской модели «наличие ясной стратегии областной команды по взаимодействию с неправительственными организациями, вовлечению граждан в процесс принятия решений на местном уровне и стремительное развитие гражданского общества»16.

Между тем на уровне региональных акторов дальнейшее развитие взаимодействия между областными органами власти и НКО в большей степени связано не с риторикой гражданского общества, а с инструментальными аргументами: привлечением инвестиций в социальную сферу региона и более эффективным решением социальных проблем.

Так, органы власти оказывают полную политическую и административную поддержку НКО, если они пытаются привлечь финансирование извне региона. «Я же всем нашим общественникам говорю, если вам нужны письма поддержки, приходите, нет вопросов. Никто за эти годы не получил отказа в получении таких писем. Ну, какие проблемы? Зарабатывай деньги, жалко, что ли? Пусть люди развивают инфраструктуру, пусть себя развивают, в конце концов, работают на свою собственную капитализацию» (власть).

Другим воплощением такого подхода к использованию возможностей НКО при привлечении ресурсов стало популярное в Новгородской области создание НКО на базе государственных или муниципальных социальных учреждений. «У нас как живут — вот в Центре семьи [Центр социальной помощи семье и детям], там Т. В. руководит двумя своими общественными организациями, они у нее и живут» (НКО). НКО в данном случае рассматриваются как «отдел инноваций», предоставляющий возможности разрабатывать за счет внебюджетного финансирования инновационные социальные технологии для повышения эффективности работы своих учреждений.

В целом в результате работы с иностранными инвесторами и подобной ориентации международных программ практика ориентации на эффективное управление закрепилась как среди представителей областной администрации, так и среди представителей некоммерческого сектора области. Это пока не привело к созданию механизмов социального заказа или других форм бюджетного финансирования деятельности НКО, однако работа в этом направлении уже начата и имеет шансы на реализацию. Разработанный по инициативе НКО закон «О государственном социальном заказе» уже прошел общественные слушания и обсуждение на заседании Общественной палаты. Его принятие в Новгородской областной думе представляется вполне вероятным. Некоторые представители власти уже понимают важность и необходимость инструментальной модели, но пока эта точка зрения не стала доминирующей: «Конечно, трудно убедить председателя Комитета по труду и социальной защите в необходимости … приобщения общественности для выполнения таких социально значимых задач. Хотя действительно доказано практикой, да, что общественники, невзирая ни на личное время, ни на что-либо другое, выполнят ту же самую задачу намного эффективнее, может быть, и лучше, и качественнее. Есть такие примеры» (власть).

Таким образом, и в Новгородской области с ее развитыми формами сотрудничества между органами власти и НКО и доминированием дискурса «общественного капитала» Гражданский Форум не смог внедрить новой риторики. Скорее она звучала в этих условиях не как новое, а как «хорошо забытое старое». Однако в действительности дальнейшему развитию механизмов взаимодействия НКО и областных органов власти способствует более инструментальный подход, связанный с необходимостью привлечения инвестиций и более эффективного решения социальных проблем.