Государственное и муниципальное управление

Государственное и муниципальное управление

органы играют преимущественную (лидирующую) роль в деле осуществления какой-либо функции государства. Так, защита страны от нападения извне — главная задача военного ведомства.

Все функции конкретных государственных органов подчинены функциям государства, не могут им противоречить. Поэтому деятельность государственных органов должна протекать в русле основных функций государства.

По направленности функции государства подразделяются на внутренние и внешние.

Внутренние функции нацелены на решение внутренних задач страны, показывают степень активности воздействия государства на данное общество.

Внешние функции нацелены на установление и поддержание определенных отношений с другими государствами.

Внутренние и внешние функции тесно связаны между собой, взаимно дополняют друг друга.

Внутренние функции (охранительные функции):

•охрана существующих форм собственности,

•обеспечение (охрана) правопорядка,

•охрана природы и окружающей среды,

•экономическая функция,

•социально-культурная и другие функции.

Охрана существующих форм собственности—функция, присущая всем государствам, ибо они охраняют и защищают свой экономический фундамент.

Охрана правопорядка — важнейшая и необходимая функция любого государства, вытекающая из потребностей общества.

Охрана природы и окружающей среды выдвинулась в последние десятилетия в число основных функций. Экологически агрессивное производство стало агрессивным и по отношению к человеку, его здоровью.

Экономическая функция становится основной. Государство вмешивается в экономику, определяет темпы ее роста, устанавливает пропорции между отдельными ее отраслями. Возникли государственный сектор экономики, т. е. государственная собственность, и государственное управление предприятиями и организациями, на ней базирующимися. В большинстве стран государство выступает крупнейшим предпринимателем: многочисленные акционерные общества являются государственными предприятиями. Оно играет роль крупного банкира, сосредоточившего в своих руках большую массу ссудного капитала. Современное государство способно прогнозировать и гибко регулировать экономические процессы в масштабе всей страны. Экономическая функция обусловлена потребностями развития общества в целом.

13

Заикин А.Д., Рязанова Е.Ю.

Социальная функция государства многообразна по содержанию и масштабна по объему государственной деятельности. Главное ее назначение — устранить или смягчить возможную социальную напряженность в обществе, постараться выровнять социальное положение людей, развивать здравоохранение, образование, культуру.

Возрастает роль государства в деле поддержания и развития здравоохранения, народного образования и культуры. Для управления названными видами деятельности государство создает соответствующие органы и учреждения, финансирует их.

Государство берет на себя обязанность по стимулированию технического прогресса, почти полностью оплачивает расходы по фундаментальным теоретическим исследованиям.

Внешними функциями государства традиционно являлись:

•защита страны от нападения извне;

•ведение захватнических войн;

•обеспечение дипломатических отношений.

В наше время в связи с формированием мирового рынка активизировалась межгосударственная взаимовыгодная торговля, развивается коллективная безопасность, создаются международные миротворческие вооруженные силы. Все это и обусловило появление соответствующих внешних функций.

ТИПЫ ГОСУДАРСТВ

В зависимости от того, что лежит в основе взаимоотношений между индивидом и обществом, добрая воля или насилие, различаются контрактное государство и эксплуататорское государство.

Обществоведы отмечают «парадокс подчиненности». Гражданин, с одной стороны, участвует в управлении государством (прежде всего через систему выборов). С другой стороны, он должен сам подчиняться тем правилам, которые далеко не всегда его устраивают, поскольку он либо не участвовал в их принятии, либо его мнение не было учтено. В результате возникают две опасности:

1)обмана со стороны государства — оно может выйти за пределы полномочий, установленных общественным договором (конституцией), и, пользуясь монополией на применение насилия, опираясь на соответствующий аппарат, решать проблемы власть имущих, игнорируя потребности граждан;

2)обмана со стороны индивида — неисполнении законов и / или уклонения от финансирования деятельности государства путем неуплаты налогов.

14

Государственное и муниципальное управление

В контрактном государстве эти потенциальные опасности сдерживаются. Когда же эти тенденции получают развитие, то перед нами — эксплуататорское государство.

Контрактное государство использует свое право на насилие лишь в пределах делегированных ему гражданами правомочий и в их интересах. Граждане при этом рассматривают уплату налогов не как повинность, а как обязанность.

Контрактное государство для возникновения требует наличия следующих трех предпосылок:

1)наличия конституции, задающей рамки деятельности государства, где четко оговариваются права и обязанности индивида и государства;

2)существования механизма участия граждан в деятельности государства, благодаря которому обеспечивается соблюдение и совершенствование норм конституции;

3)наличия механизмов контроля и сдерживания со стороны институтов гражданского общества (независимых профсоюзов, прессы, политических партий, органов местного самоуправления и т.п.) и альтернатив-

ных государственному механизмов разрешения конфликтов и гарантов исполнения обязательств (международные судебные и иные органы, оппозиционные партии и т.д.).

При соблюдении эти предпосылок часто говорят о существовании правового государства (это понятие синонимично понятию «контрактное государство»). В современном мире оно предполагает безусловное подчинение государства следующим принципам:

•народный суверенитет;

•нерушимость прав и свобод человека со стороны государства;

•связанность государства конституционным строем;

•верховенство конституции по отношению ко всем другим законам;

•разделение властей;

•независимость суда;

•свобода слова, совести, печати, собраний, митингов, шествий;

•приоритет норм международного права над нормами национального права.

У эксплуататорского государства обычно отсутствуют такие сдерживающие факторы. Эксплуататорское государство использует монополию на насилие для максимизации благосостояния правящей группы, действуя зачастую в ущерб интересам всего общества в целом. Однако даже в рамках эксплуататорского государства стабильность, предсказуемость и систем-

15

Заикин А.Д., Рязанова Е.Ю.

ность налогов являются обязательным условием существования — тогда граждане могут смириться с этим. Государство в этом случае похоже на «оседлого бандита», который не только на основе «права силы» взимает поборы на своей территории, но и защищает граждан, живущих на его территории, от набегов кочевников, от нападений других государств и т.д.

Крайним типом эксплуататорского государства считается тоталитарное государство — система насильственного политического господства, для которой характерно полное подчинение общества (экономической, социальной, идеологической, духовной и даже бытовой жизни) власти господствующей элиты, организованной в целостный военно-бюрократический аппарат, возглавляемый лидером или лидирующей группой (партией). Наиболее известные тоталитарные государства — фашистская Германия и

СССР сталинских времен.

Эксплуататорский тип государства был типичен для доиндустриальных

обществ, в эпоху нового времени нормой для развитых стран становится контрактное государство. Впрочем, наряду с перерастанием эксплуататорского государства в контрактное возможен и обратный процесс (как, например, формирование в 1920–1930-е фашистских государств в Италии и Германии).

ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ

По форме правления выделяют два основных типа государств — республику (парламентская или президентская) и монархию (абсолютная или конституционная).

Республика — форма правления, при которой главой государства является выборное и сменяемое лицо, получающее свой ограниченный по времени мандат от представителей органа или непосредственно от избирателей. Различаются президентская и парламентская республики.

В президентской республике глава государства избирается независимо от парламента на основе всеобщего, прямого и тайного голосования. Для завоевания президентского мандата политику, как правило, необходима поддержка достаточно влиятельной политической партии. Из состава этой же партии обычно назначаются и члены правительства. Однако большинство в парламенте во время действия президентского мандата могут составлять депутаты от другой партии. Президентская власть — главное звено государственного руководства. Парламент и правовая система обладают значитель-

16

Государственное и муниципальное управление

ной независимостью от исполнительной власти. Типичный пример президентской республики — США, где впервые была установлена эта форма правления.

Впарламентской республике правительство формируется лидером победившей на парламентских выборах партии и несет ответственность перед законодательным органом власти — парламентом. Парламент контролирует деятельность правительства. Глава государства назначает правительство из числа представителей партии или коалиции партий, располагающих большинством мест в парламенте. В целом, хотя полномочия главы государства могут быть достаточно широкими, он занимает по сравнению с президентом в президентской республике относительно скромное место в системе государственного руководства.

Вмонархии власть главы государства передается по наследству, не являясь производной от какой-либо другой власти.

Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства, не ограниченного конституционными учреждениями. Правительство назначается монархом, выполняет его волю и ответственно перед ним. В настоящее время абсолютная монархия сохранилась лишь в Саудовской Аравии.

Сохраняющиеся конституционные монархии (Великобритания, Нидерланды, Норвегия, Испания, Япония, Непал и др.) чаще всего де-факто не отличаются от республик, поскольку монархи выполняют чисто представительские функции, почти не участвуя в политической жизни. Монарх — это символ и верховный арбитр нации, стоящий над партийными схватками и обеспечивающий единство страны.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СТРУКТУРЫ

По характеру внутренних связей и форме государственного устройства выделяют два основных типа государственных структур — унитарное и федеративное государство.

Унитарное государство — это такая форма государственного устройства, при котором территория государства подразделяется на унифицированные административно-территориальные единицы (области, округа, районы, департаменты и т.п.). В унитарном государстве, в отличие от федерации, имеется одна конституция, один высший представительный орган государственной власти, одно правительство и т.д. Это создает организационно-

17

Заикин А.Д., Рязанова Е.Ю.

правовые предпосылки для сильного влияния центральной власти на всей территории страны. Примеры унитарных государств — царская Россия, Бельгия, Голландия, Япония, Бразилия и др.

У федеративного государства в отличии от унитарного существуют самостоятельные административно-территориальные единицы. Они обладают собственным бюджетом, собственной системой законодательной и исполнительной власти и строят отношения с федеральным центром на основе разграничения полномочий и ответственности. Федерация строится на началах децентрализации. При этом федеральные конституции устанавливают, в чем именно политически срастающиеся малые государства сохраняют свою «самостоятельность» и в чем они ее утрачивают.

Входящие в состав федерации государственные образования и государства называются ее субъектами. Они могут иметь свои конституции, собственные высшие государственные органы — законодательные, исполнительные, судебные. Наличие в федерации двух систем высших органов — федерации в целом и ее субъектов — вызывает необходимость разграничить их компетенции (предметы ведения). Федеративная структура государства складывается обычно в тех странах, где разные регионы сильно отличаются друг от друга по культурным традициям и уровню экономического развития. Россия является федеративным государством. Такое же устройство имеют США, Канада, Германия, Индия, Мексика.

Конфедерация это крайней разновидностью федеративного государства, предполагающая еще более высокую самостоятельность регионов. Наиболее известная — Швейцария. Здесь союзные органы лишь координируют деятельность государств — членов конфедерации и только по тем вопросам, для решения которых они объединились. Конфедеративные объединения имеют нестойкий, переходный характер: они либо распадаются, либо преобразуются в федерации. Например, штаты Северной Америки с 1776 по 1787 г. были объединены в конфедерацию, что диктовалось интересами борьбы против британского владычества. Конфедерация стала ступенькой на пути создания федеративного государства — США. А созданная в 1952 г. конфедерация Египта и Сирии (Объединенная Арабская Республика) распалась.

Можно предположить, что у данной формы все же есть будущее: в конфедерацию могут объединиться бывшие республики СССР, Югославии, Северная и Южная Корея.

В последние десятилетия появилась особая форма ассоциированного го-

сударственного объединения. Примером тому является Европейское Сообщество, уже вполне доказавшее свою жизнеспособность.

18

Государственное и муниципальное управление

Представляется, что процесс современной европейской интеграции может привести от содружества к конфедеративному государственному устройству, а от него — и к федеративному всеевропейскому государству.

ЦЕРКОВЬ И ГОСУДАРСТВО

Светское и клерикальное государства различаются по степени влияния церкви.

Светское государство предполагает отделение церкви от государства, разграничение сфер их деятельности.

Клерикальное предполагает активное вмешательство церкви в «мирские дела», осуществление судебной деятельности. В настоящее время клерикальное государство существует в ряде мусульманских стран (Иран, Саудовская Аравия), где законы шариата господствуют над светскими законами. Но и в некоторых странах европейской культуры обычаи во многом подчинены церковным распорядкам. Например, в США принято приносить присягу на Библии, а в Израиле не-иудеям де-факто закрыт доступ к государственной службе.

Наряду с «чистыми» типами государств часто встречаются промежуточные, сочетающие черты разных типов. Идеальным образцом в современном мире считается контрактное государство, являющееся республиканским, федеративным и светским. Однако вряд ли хотя бы одно из почти 200 существующих в наши дни государств в полной степени соответствует этому идеалу.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РФ

Соединение и разделение властей

Как писал Ш. Монтескье, «чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга».

Принцип разделения властей — это рациональная организация государственной власти в демократическом государстве, при которой осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов.

19

Заикин А.Д., Рязанова Е.Ю.

Создатели учения о разделении властей полагали, что лидирующая роль должна принадлежать законодательным (представительным) органам.

Исполнительная власть, олицетворяемая президентом и правительством, должна быть подзаконной. Ее главное предназначение—исполне- ние законов, их реализация. В подчинении исполнительной власти находится большая сила — чиновничий аппарат, «силовые» министерства и ведомства. Все это составляет объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти как раз органами исполнительной власти.

Самой высокой степенью независимости призвана обладать судебная власть (органы правосудия). Особая роль суда обусловлена тем, что он — арбитр в спорах о праве.

Однако принцип соединения законодательной, исполнительной и отчасти судебной власти в одних руках оказался весьма живучим, поскольку подобное соединение обладает рядом достоинств:

а) обеспечивает оперативное решение любых вопросов; б) исключает возможность перелагать ответственность и вину за ошибки

на другие органы; в) «освобождает» от борьбы с другими органами за объем властных полно-

мочий и т.д.

При такой организации государственной власти открывается простор для установления и функционирования диктаторских и тиранических режимов.

СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ

Президент России Правительство Федеральное собрание

•Совет Федерации

•Государственная дума Судебная система

•Конституционный суд

•Верховный суд

•Высший арбитражный суд

•Прокуратура

20

Государственное и муниципальное управление

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Законодательная власть принадлежит отдельному государственному органу, занимающемуся разработкой законодательства. В функции законодательных органов также входит утверждение правительства, утверждение изменений в налогообложении, утверждение бюджета страны, ратификация международных соглашений и договоров, объявление войны. Общее наименование органа законодательной власти — парламент

В России законодательная власть представлена двухпалатным Федеральным Собранием, в которое входят Государственная дума и Совет Федерации, в регионах — законодательными собраниями (парламентами).

Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (в Российской Федерации 83 субъекта, следовательно 166 членов Совета Федерации). При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной думы.

Государственная дума избирается на конституционно установленный срок — 5 лет, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной думы устанавливается федеральными законами.

Федеральное Собрание является единым парламентским организмом, но это не означает, что его палаты действуют во всех случаях совместно. Напротив, Конституция Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно только в трех установленных Конституцией Российской Федерации случаях:

•для заслушивания посланий президента Российской Федерации;

•для заслушивания посланий Конституционного Суда Российской Федерации;

•для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.

При президентской форме правления президент и парламент избираются независимо друг от друга. Законопроекты, прошедшие через парламент, утверждаются главой государства — президентом, который имеет право роспуска парламента.

21

Заикин А.Д., Рязанова Е.Ю.

ФУНКЦИИ ПРЕЗИДЕНТА РФ

Они связаны важнейшими основами жизнедеятельности государства и общества (ст. 80 Конституции РФ).

Президент — гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизма защиты Конституции РФ и прав человека. Он обязан принимать все необходимые меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.

Президент — гарант суверенитета Российской Федерации. Он принимает меры к охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Для этой цели он наделяется особыми полномочиями на оперативное решение вопросов (введение военного или чрезвычайного положения и т.п.).

Президент — гарант согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Он осуществляет координацию деятельности ветвей власти и для этого наделяется соответствующими полномочиями.

Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Она формируется в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами и не может им противоречить. О том, какую политику он будет проводить, в определенной мере можно узнать из программы, с которой Президент идет на выборы. Разумеется, жизнь корректирует действия Президента. Вот почему Конституция обязывает его направлять ежегодные послания Федеральному Собранию, в которых формируются основные направления внутренней и внешней политики государства.

Президент представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

Компетенция Президента России

Все полномочия Президента можно классифицировать следующим образом.

1. Полномочия, связанные с функционированием федеральных органов государственной власти. Важно заметить, что Президент здесь действует не единолично, а совместно с парламентом, который либо одобряет назначение Президентом высших должностных лиц, либо назначает их, избрав из предложенных Президентом кандидатур.

22