Лекция VII. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной недр

6.1. Понятие и цели государственного контроля за использованием и охраной недр

Государственный контроль за использованием и охраной недр (далее – геологический контроль) – это деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения требований законодательства, установленного порядка осуществления деятельности в области недропользования, в том числе выполнение обязательных мероприятий по геологическому изучению недр, охране и восстановлению окружающей среды. В соответствии со ст. 37 Закона РФ «О недрах», задачами государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами, а так же органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах установленной компетенции¹.

Государственный контроль за использованием и охраной недр осуществляется в информационной, предупредительной и карательной формах. Целью информационного контроля является сбор, обработка и оценка информации о деятельности недропользователя. Целями предупредительного контроля являются пресечение выявленных нарушений требований горного законодательства, их устранение и ликвидация негативных последствий. Карательный контроль имеет целью наказание лиц, виновных в нарушении требований горного законодательства, непосредственных виновников совершения правонарушения. Для реализации возложенных на них задач, государственные инспекторы, осуществляющие государственный геологический контроль, имеют право:

1) проверять в установленном порядке соблюдение требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, при выполнении работ по геологическому изучению и использованию недр, а также документы, являющиеся объектом мероприятий по контролю и относящиеся к предмету проверки;

2) посещать для проведения проверок без предварительного уведомления при предъявлении служебного удостоверения организации независимо от организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, осуществляющие геологическое изучение и использование недр;

3) давать пользователям недр, должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, обязательные для исполнения указания по устранению нарушений требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а так же предписания по соблюдению условий лицензионных отношений;

4) подготавливать представления о приостановлении всех видов работ по геологическому изучению недр, если они проводятся с нарушением требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением недр, направлять указанные представления в Федеральное агентство по недропользованию для принятия соответствующих решений;

5) уведомлять в письменной форме пользователя недр и орган, предоставивший ему лицензию на пользование участком недр, о результатах проверки, выявленных нарушениях требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а при необходимости вносить предложения о приостановлении, ограничении или прекращении права пользования недрами;

6) прекращать в установленном порядке самовольное пользование недрами и застройку площадей залегания полезных ископаемых;

7) рассматривать дела об административных правонарушениях в области недропользования, применять штрафные санкции в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

8) передавать в случае необходимости материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении установленного законодательством Российской Федерации порядка ведения работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, в компетентные органы для рассмотрения вопроса о привлечении таких лиц к уголовной ответственности;

9) осуществлять иные правомочия, предусмотренные действующим законодательством.

Способом проведения геологического контроля являются периодические проверки на основании приказа компетентного государственного органа. Государственный контроль за использованием и охраной недр осуществляется в ходе плановых и оперативных проверок объектов недропользования, при согласовании планов развития горных работ, технических проектов и осуществлении иной разрешительной деятельности. Основные требования при его проведении, а так же полномочия должностных лиц, осуществляющих проверку, закреплены Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»². Рекомендуется проведение совместных целевых проверок выполнения условий лицензий на пользование недрами территориальными органами МПР России и администрациями субъектов Российской Федерации. Годовые и квартальные графики и планы проведения проверок разрабатываются и взаимно согласовываются руководителями государственных органов, организующих совместные проверки³.

Продолжительность проверки не может превышать двадцать рабочих дней, в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, срок проведения проверки может быть продлен, но не более чем на двадцать рабочих дней. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановая проверка может быть проведена не чаще чем один раз в три года⁴. Пользователи недр обязаны создавать должностным лицам, осуществляющим государственный геологический контроль, необходимые условия для работы, предоставлять документы, являющиеся объектом мероприятий по контролю и относящиеся к предмету проверки, давать объяснения по вопросам, входящим в компетенцию органов, осуществляющих государственный геологический контроль.

В случае выявления в ходе проверки нарушений условий лицензионного соглашения, данные нарушения фиксируются документально. Протокол о выявленных нарушениях заполняется на каждое нарушение отдельно и подписывается должностным лицом, осуществляющим проведение проверки, и уполномоченным на то представителем недропользователя. По каждому факту нарушений отбирается объяснение. В случае нарушения существенных условий лицензии, а так же при систематических нарушениях (2 и более раза подряд), деятельность недропользователя приостанавливается в установленном законом порядке. При проведении проверки пользователи недр обязаны создавать должностным лицам условия для работы, предоставлять необходимые документы, давать объяснения по возникающим в ходе проведения проверки вопросам. Лица, необоснованно препятствующие осуществлению проверки, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим проверку должностным лицам, несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность, в том числе уголовную.

Результаты проведения проверки оформляются актом проверки установленной формы⁵. В акте проверки указываются основание проведения проверки, даты начала и окончания проверки, вид проверки (плановая или внеплановая), объект контрольной проверки, реквизиты проверяемой организации - пользователя недр (юридический и фактический адрес). В акте отражается состояние проверяемого объекта, его местонахождение, наличие лицензии на пользование недрами и иных документов (свидетельство о государственной регистрации, лицензии на виды деятельности, договоров подряда и т.д.), наличие проектных документов и необходимых согласований (экспертиз, заключений и т.д.),выполнение требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, установленных норм и правил, условий лицензии на пользование недрами, выполнение установленных проектной документацией показателей за последние 3 года. В случае выявления нарушений, в акте перечисляются все выявленные нарушения требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, выполнение условий лицензий на пользование недрами, с указанием на соответствующие пункты, части статей законов и иных нормативных правовых актов. Акт завершает общий вывод о соблюдении (или несоблюдении) пользователями недр требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. К акту проверки прилагаются необходимые для обоснования выводов и рекомендаций комиссии (должностного лица органа государственного геологического контроля) материалы. Член комиссии по проведению проверки, не согласный с общим выводом, вправе приложить особое мнение. Решения органов, осуществляющих государственный геологический контроль, могут быть обжалованы в суд (арбитражный суд) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Обжалование решений органов государственного геологического контроля в суде приостанавливает их исполнение до рассмотрения дела по существу и вынесения решения судом (арбитражным судом).

В целях анализа достоверности информации и разработки рекомендаций, необходимых для рационального использования недр и природных ресурсов при разработке полезных ископаемых, обеспечения использования подземного пространства в рамках существующих норм и правил, соблюдения безопасности жизнедеятельности населения в районах горных работ, осуществления контроля за исполнением лицензионных условий на недропользование Министерством природных ресурсов РФ создана система аудита недропользования. Аудит недропользования – это процедура проверки деятельности недропользователей на соответствие нормативным актам в сфере недропользования и охраны окружающей среды, соблюдению требований лицензионных соглашений и выработке рекомендаций по повышению эффективности использования ресурсов недр. Основными задачами аудита недропользования являются:

- определение направлений повышения рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны недр;

- контроль за выполнением условий соглашений (договоров) о разделе продукции в части поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения на стадиях процессов заключения, исполнения и прекращения соглашений (договоров) о разделе продукции;

- контроль за исполнением лицензионных условий на недропользование, в части недопущения незаконной переуступки лицензий, безлицензионного (самовольного) пользования недрами, своевременного и правильного внесения платежей за право пользования недрами;

- снижение отрицательного воздействия недропользования на окружающую природную среду, на здоровье населения и персонала предприятий недропользователей;

- подготовка рекомендаций по совершенствованию финансово-хозяйственной деятельности субъектов недропользования⁶.

Аудит недропользования проводится специализированными организациями и независимыми аудиторами, имеющими соответствующую лицензию, аттестация аудиторов и аудиторских фирм проводится Министерством природных ресурсов РФ⁷. Аудит недропользования проводится на основании договора, заключенного между недропользователем и аудитором, и финансируется за счёт собственных средств заказчика.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные на организацию и проведение государственного контроля за соблюдением условий лицензии при разработке месторождений общераспространённых полезных ископаемых и пользовании участками недр местного значения, определяются субъектами Российской Федерации самостоятельно. Деятельность данных органов субъекта Российской Федерации осуществляется под контролем органов государственного геологического контроля.