13.4. Правовое регулирование пользования недрами континентального шельфа

Российской Федерации, не связанного с извлечением природных ресурсов

Искусственные острова, установки и сооружения на континентальном шельфе могут создаваться для его регионального геологического изучения, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов континентального шельфа, проведения ресурсных и морских научных исследований, промысла, сохранения и защиты живых ресурсов континентального шельфа и в иных целях²²³. Субъектами такой деятельности могут быть федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, физические и юридические лица Российской Федерации, а также иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции»; иностранные государства, их физические и юридические лица, иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции», компетентные международные организации; иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции».

Для обеспечения безопасности искусственных островов, установок и сооружений, а также судоходства в местах их расположения, не допускается их сооружение на признанных морских путях, имеющих существенное значение для международного судоходства. В этих же целях вокруг искусственных островов, установок и сооружений устанавливаются зоны безопасности, простирающиеся не более чем на 500 метров от каждой точки внешнего края искусственных объектов.

Федеральный орган исполнительной власти по обороне, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе, определяет в этих зонах меры по обеспечению безопасности, информация о которых публикуется в «Извещениях мореплавателям». Также в них публикуются сведения об удалении искусственных объектов с указанием глубины, географических координат, размеров объектов, которые удалены не полностью.

В зависимости от целей эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений, разрешения на их создание выдается в течение четырех месяцев со дня получения соответствующего запроса федеральными органами исполнительной власти: по природным ресурсам – для использования в целях использования ресурсов недр континентального шельфа; по рыболовству – в целях использования искусственных островов, установок и сооружений для промысла, сохранения и защиты живых ресурсов; по науке и технической политике – в целях использования искусственных островов, установок и сооружений для проведения морских научных исследований. Объекты, используемые федеральным органом исполнительной власти по обороне или федеральным органом по пограничной службе, возводятся по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Запрос на создание искусственных островов, установок и сооружений должен быть направлен в соответствующий государственный орган исполнительной власти²²⁴не менее чем за шесть месяцев до начала работ и содержать: 1) сведения о заявителях и лицах, ответственных за создание, сооружение и использование искусственных островов, установок и сооружений; 2) цели и назначение создаваемых искусственных островов, установок, сооружений и их географические координаты; 3) данные о плавучих средствах, которые предполагается использовать при выполнении работ по созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений; 4) технологические методы и средства проектируемых работ; 5) сроки начала, окончания работ по сооружению и использованию искусственных островов, установок и сооружений; 6) описание экологических последствий и меры по их предупреждению или снижению возможного ущерба окружающей среде; 7) данные о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций.

Согласно ст. 19 Федерального закона «О континентальном шельфе РФ», заявителю может быть отказано в выдаче разрешения на создание искусственных островов, установок и сооружений, если: 1) создается угроза безопасности Российской Федерации; 2) создание искусственных островов, установок и сооружений несовместимо с требованиями защиты минеральных или живых ресурсов; 3) искусственные острова, установки и сооружения ориентированы на заповедники, заказники, заповедные зоны или другие особо охраняемые природные территории континентального шельфа, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и миграции ценных видов живых ресурсов; 4) искусственные острова, установки и сооружения имеют непосредственное значение для регионального геологического изучения континентального шельфа, поиска, разведки или разработки минеральных ресурсов или промысла живых ресурсов; 5) информация, представленная в запросе, не соответствует целям и назначению создания искусственных островов, установок и сооружений, или имеются обязательства, не выполненные перед Российской Федерацией, вытекающие из работ, осуществленных ранее заявителями.

Лица, имеющие разрешение на создание искусственных островов, установок и сооружений, вправе владеть и пользоваться ими в соответствии с выданным разрешением без права передачи другим лицам. Основные обязанности владельцев искусственных островов, установок и сооружений заключаются в том, что они должны:

1) выполнять Федеральный закон «О континентальном шельфе» и международные договоры Российской Федерации;

2) обеспечивать исправное состояние постоянных средств предупреждения о наличии искусственных островов, установок и сооружений. В целях обеспечения безопасности судоходства, покинутые или более не используемые искусственные острова, установки и сооружения должны быть убраны их создателями в сроки, оговоренные в разрешении на их создание, с сообщением об этом в федеральный орган исполнительной власти в области обороны;

3) обеспечивать свободный доступ на искусственные острова, установки и сооружения, создаваемые по разрешениям федеральных органов исполнительной власти, выдавших разрешение на соответствующий вид деятельности, должностным лицам органов охраны;

4) регулярно поддерживать связь с российскими береговыми службами и передавать в ближайший радиометеорологический центр Российской Федерации оперативные данные метеорологических и гидрологических наблюдений.

Иностранные заявители, кроме того, обязаны обеспечивать присутствие на искусственных островах, установках и сооружениях представителей Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, выдавших разрешения на создание искусственных островов, установок и сооружений, а также обеспечивать их доступ во все помещения, на все объекты искусственных островов, установок и сооружений. Иностранные заявители, получившие разрешение на создание искусственных островов, установок и сооружений, могут начинать работы по их созданию и эксплуатации только в присутствии и под контролем таких представителей.

Работы по созданию и эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений, производимые с нарушениями федерального законодательства о континентальном шельфе, международных договоров Российской Федерации и условий разрешений на их строительство и эксплуатацию, могут быть приостановлены или прекращены по решению суда.

Подводные кабели и трубопроводы на континентальном шельфемогут использоваться для разведки и разработки минеральных ресурсов, для эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений и в иных целях, с их выводом или без вывода на территорию России. Прокладка подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе Российской Федерации может осуществляться российскими и иностранными заявителями в соответствии с нормами международного права, законодательства о континентальном шельфе, и условиями разрешения на проведение таких работ, которое выдается на основании заявки заинтересованных лиц.

Заявка рассматривается федеральным органом исполнительной власти по природным ресурсам, который согласовывает предлагаемую заявителем трассу прокладки подводных кабелей и трубопроводов с федеральными органами исполнительной власти (по обороне, по связи, по транспорту, по рыболовству, по науке и технической политике, по топливу и энергетике, а также федеральным органом по пограничной службе) и представляет Правительству РФ заключение о возможном прохождении трасс подводных кабелей и трубопроводов.

Статья 22 Федерального закона «О континентальном шельфе РФ» прямо не указывает, какой государственный орган уполномочен выдавать разрешение на прокладку подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе. Федеральный орган исполнительной власти по природным ресурсам лишь рассматривает заявку и согласовывает необходимые условия с другими государственными органами, представляя материалы и заключение по ним Правительству РФ. Такая конструкция указанной нормы позволяет предположить, что именно Правительство РФ, рассмотрев представленное заключение, вправе принять решение о выдаче разрешения на прокладку подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе России.

Положительное заключение о предполагаемых маршрутах прохождении трасс подводных кабелей и трубопроводов может быть положительным только в тех случаях, когда это не повлечет препятствий в осуществлении работ по региональному геологическому изучению континентального шельфа, поиску, разведке и разработке минеральных ресурсов или промыслу живых ресурсов, эксплуатации и ремонту ранее проложенных кабелей и трубопроводов и при условии обеспечения защиты и сохранения минеральных и живых ресурсов.

О проложенных подводных кабелях и трубопроводах пользователи участков континентального шельфа обязаны сообщить федеральному органу исполнительной власти по обороне для опубликования в «Извещениях мореплавателям». Это обеспечивает международно-правовую защиту проложенных подводных кабелей и трубопроводов в соответствии с нормами международного права.

Морские научные исследования это – фундаментальные или прикладные исследования и экспериментальные работы, проводимые для этих исследований, и направленные на получение знаний по всем аспектам природных процессов, происходящих на морском дне и в его недрах. Они могут проводиться федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, российскими физическими и юридическими лицами; иностранными государствами, их физическими и юридическими лицами, компетентными международными организациями.

Для получения права на проведение морских научных исследований российские заявители подают в федеральный орган исполнительной власти по науке и технической политике запрос не менее чем за шесть месяцев до предполагаемой даты их начала. Иностранные заявители направляют аналогичный запрос по дипломатическим каналам. Запрос должен содержать: информацию о характере, целях, методах и средствах заявленных морских научных исследований, возможном воздействии на природные ресурсы; географические координаты районов проведения морских научных исследований, маршруты следования к ним и обратно; даты прибытия и ухода исследовательских судов или размещения и удаления научного оборудования; название учреждения, под руководством которого проводятся морские научные исследования и лице, ответственном за их проведение (начальнике экспедиции)²²⁵.

Решения о выдаче разрешения на проведение морских научных исследований; об отказе в согласии на проведение морских научных исследований; о несоответствии информации характеру, целям и методам проведения морских научных исследований либо о необходимости предоставления дополнительной информации о планируемых морских научных исследованиях принимаются федеральным органом исполнительной власти по науке и технической политике по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (по использованию природных ресурсов, по рыболовству, по обороне, по пограничной службе, по службе безопасности, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а при необходимости и другими).

При отсутствии в течение четырех месяцев разрешения на проведение морских научных исследований, или иного уведомления, иностранные заявители вправе приступать к проведению таких исследований в сроки, предусмотренные в запросе, но не ранее чем по истечении шести месяцев со дня направления запроса или дополнительных сведений. Компетентная международная организация, планирующая проведение морских научных исследований, в таких случаях вправе приступить к их осуществлению в соответствии с законодательством о континентальном шельфе и международными договорами Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти по использованию природных ресурсов, на основании ст. 25 Федерального закона «О континентальном шельфе РФ», вправе отказать в разрешении на проведение морских научных исследований, если они: 1) имеют непосредственное отношение к изучению, поиску, разведке и разработке неживых ресурсов или изучению, разведке и промыслу водных биоресурсов; 2) несовместимы с требованиями защиты морской среды; 3) включают буровые работы на континентальном шельфе, использование взрывчатых веществ, пневмоустройств или привнесение вредных веществ в морскую среду; 4) включают строительство, эксплуатацию или использование искусственных островов, установок и сооружений; 5) создают неоправданные помехи деятельности, проводимой Российской Федерацией в осуществление своих суверенных прав и юрисдикции на континентальном шельфе.

Российскому или иностранному заявителю может быть отказано в разрешении на проведение морских научных исследований также в случаях, если его информация о характере или целях указанных исследований является неточной, либо заявитель имеет не выполненные перед Российской Федерацией обязательства, вытекающие из ранее проведенных морских научных исследований.

Не может быть отказано в разрешении на проведение морских научных исследований, которые предполагается проводить на континентальном шельфе за пределами 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, со ссылкой на то, что они имеют непосредственное отношение к изучению, поиску, разведке и разработке неживых ресурсов или изучению, разведке и промыслу водных биоресурсов, за исключением районов, в которых по объявлению Правительства Российской Федерации ведутся либо будут вестись региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведка или разработка неживых ресурсов либо изучение, разведка или промысел водных биоресурсов. Информация о таких районах публикуется в «Извещениях мореплавателям».

Заявители, получившие разрешение и осуществляющие проведение морских научных исследований, обязаны:

1) исполнять международные договоры Российской Федерации и Федеральный закон «О континентальном шельфе РФ»;

2) представлять в федеральный орган исполнительной власти, указанный в разрешении на проведение морских научных исследований, предварительные отчеты о проведении таких исследований, как только это становится возможным, а окончательные отчеты – по завершении исследований;

3) представлять копии данных метеорологических, гидрологических, гидрохимических, гидробиологических наблюдений, наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, а также других наблюдений, предусмотренных разрешением на проведение морских научных исследований, в государственные фонды данных Российской Федерации;

4) регулярно поддерживать связь с береговыми службами Российской Федерации;

5) незамедлительно информировать федеральный орган исполнительной власти, указанный в разрешении на проведение морских научных исследований, о любом изменении в ходе выполнения программы морских научных исследований;

6) при наличии на исследовательских судах, летательных аппаратах, установках и сооружениях необходимого оборудования передавать в соответствии со стандартными процедурами Всемирной метеорологической организации в основные международные синоптические сроки через береговой радиоцентр (береговую радиостанцию) в ближайший гидрометеорологический центр Российской Федерации оперативные данные метеорологических, гидрологических и аэрологических наблюдений, если такие наблюдения предусмотрены разрешением на проведение морских научных исследований, а также сообщать об обнаруженных случаях загрязнения морской среды нефтью, токсичными веществами, мусором и сточными водами;

7) не создавать неоправданных помех деятельности, проводимой Российской Федерацией в осуществление своих суверенных прав и юрисдикции на континентальном шельфе;

8) удалять установки, сооружения и устройства по завершении морских научных исследований, если иное не предусмотрено разрешением на проведение морских научных исследований.

Заявители обязаны обеспечивать участие в морских научных исследованиях специально уполномоченных представителей Российской Федерации, а также обеспечивать им доступ ко всем данным и образцам, полученным в ходе морских научных исследований, и передавать им данные, с которых можно сделать копии, и образцы, которые могут быть разделены без ущерба для их научной ценности. Полученные в результате морских научных исследований данные заявители обязаны передать в государственные научные организации Российской Федерации, места нахождения которых указываются в разрешении на проведение морских научных исследований.

Иностранные заявители, проводившие морские научные исследования, и передавшие Российской Федерации полученные данные, должны обеспечить доступ международному сообществу к результатам исследований через национальные или международные каналы, за исключением сведений, которые имеют непосредственное отношение к изучению, поиску, разведке и разработке неживых ресурсов или изучению, разведке и промыслу водных биоресурсов. Такие сведения могут быть опубликованы лишь с согласия Правительства Российской Федерации.

Программа морских научных исследований может изменяться только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области науки и технической политики. Изменения считаются согласованными, если федеральный орган исполнительной власти в области науки и технической политики, подтвердив получение уведомления о предполагаемых изменениях, не сообщит о своих возражениях в течение 60 дней с даты получения им уведомления.

Морские научные исследования, проводимые с нарушениями международных договоров Российской Федерации и законодательства России, могут быть приостановлены либо прекращены по решению федерального органа исполнительной власти, выдавшего разрешение на их проведение. Морские научные исследования могут быть приостановлены в случае, если они проводятся:

1) с изменившим проект морских научных исследований отступлением от сведений, представленных в запросе на проведение морских научных исследований или в уведомлении о сроках и районе проведения морских научных исследований;

2) без соблюдения заявителем своих обязательств перед Российской Федерацией.

Возобновление приостановленных морских научных исследований допускается только после устранения в установленные сроки допущенных нарушений и предоставления гарантий того, что в дальнейшем подобные нарушения допускаться не будут.

Морские научные исследования подлежат прекращению, если: указанные исследования проводятся без разрешения на их проведение; либо заявитель возобновил приостановленные морские научные исследования, не устранив в установленные сроки тех нарушений, из-за которых указанные исследования были приостановлены.

13.5. Захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе

Захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе допускается только при обеспечении надежной локализации захороненных отходов и может производиться лишь на основании разрешения, выдаваемого федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Президентом, Правительством Российской Федерации, а также с уведомлением субъектов Федерации, территории которых примыкают к участку континентального шельфа, где предполагается захоронение.

Выдаче разрешения на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе должна предшествовать государственная экологическая экспертиза, которая проводится федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной деятельности на континентальном шельфе, которые могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Предметом государственной экологической экспертизы являются проекты федеральных программ и планов, предплановая, предпроектная и проектная документация, относящиеся к региональному геологическому изучению континентального шельфа, поиску, разведке и разработке минеральных ресурсов, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, подводных кабелей и трубопроводов, захоронению отходов.

В целях обеспечения экологической безопасности осуществляется государственный экологический контроль и государственный мониторинг континентального шельфа

Государственный экологический контроль представляет собой систему мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений международных норм и стандартов, законодательства Российской Федерации по защите минеральных ресурсов²²⁶. Государственный экологический контроль осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Государственный мониторинг континентального шельфа – система регулярных наблюдений за состоянием морской среды и донных отложений, в том числе за показателями химического и радиоактивного загрязнения, микробиологическим и гидробиологическим параметрами и их изменениями под влиянием природных и антропогенных факторов. Он проводится федеральным органом исполнительной власти в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды²²⁷.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, российские физические и юридические лица, заинтересованные в захоронении отходов и других материалов на континентальном шельфе, направляют запрос для получения разрешения на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе в федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов не позднее чем за три месяца до начала года, в котором намечается захоронение отходов и других материалов.

Иностранные государства, их физические и юридические лица могут осуществлять захоронение отходов на континентальном шельфе только при наличии международного договора между Российской Федерацией и заинтересованным иностранным государством. Они направляют по дипломатическим каналам в федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов запрос не менее чем за шесть месяцев до начала года, в котором намечается захоронение отходов и других материалов.

В течение десяти дней со дня получения запроса федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов направляет российским и иностранным заявителям уведомление о получении запроса²²⁸и принятии его к рассмотрению. В течение шести месяцев со дня получения запроса заявителям направляется разрешение на захоронение отходов или уведомление об отказе в их захоронении.

Российские и иностранные заявители, получившие разрешение на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе, имеют право производить их захоронение в точном соответствии с полученным разрешением и только в присутствии официального должностного лица, уполномоченного федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов на осуществление контроля за захоронением отходов и других материалов.

Российские и иностранные заявители, осуществляющие захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе, обязаны:

1) соблюдать условия разрешения на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе;

2) принимать на суда, летательные аппараты, искусственные острова, установки и сооружения официальных должностных лиц, уполномоченных на осуществление контроля за захоронением отходов и других материалов;

3) обеспечивать доступ должностным лицам органов охраны на суда, летательные аппараты, искусственные острова, установки и сооружения и представлять им для проверки документы, помещения, а также отходы и другие материалы, предназначенные для захоронения;

4) регулярно поддерживать связь с береговыми службами Российской Федерации и передавать в ближайший радиометеорологический центр России оперативные данные метеорологических и гидрологических наблюдений в соответствии со стандартными процедурами Всемирной метеорологической организации.

Захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе, осуществляемое с нарушением действующего законодательства и международных договоров Российской Федерации, может быть приостановлено или прекращено по решению суда. Если устранить нарушения невозможно, захоронение отходов и других материалов должно быть немедленно прекращено. Федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов должен уведомить лиц, производящих захоронение, о приостановлении или прекращении захоронения с изложением причин, вызвавших такое приостановление или прекращение.

В выдаче разрешения на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе может быть отказано, если:

1) захоронение создает или может создать угрозу безопасности Российской Федерации;

2) захоронение несовместимо с требованиями защиты морской среды, минеральных ресурсов или водных биоресурсов;

3) запрос на получение разрешения на захоронение отходов подан с нарушением установленных законом требований или содержит недостоверные сведения;

4) заявитель не представил и не может представить доказательства или гарантии того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, а также необходимыми финансовыми средствами для экологически безопасного захоронения отходов и других материалов;

5) заявителем ранее были допущены нарушения законодательства или международных договоров Российской Федерации;

6) заявитель имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство по произведенному ранее захоронению отходов и других материалов.

За нарушение законодательства о континентальном шельфе, в зависимости от характера правонарушения, тяжести его последствий и размера нанесенного ущерба, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, российские и иностранные физические и юридические лица привлекаются к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основанием привлечения лиц к юридической ответственности являются такие нарушения законодательства о континентальном шельфе, как выдача лицензий на поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов или промысел водных биоресурсов, на создание искусственных островов, установок и сооружений, на проведение ресурсных и морских научных исследований и на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе вне пределов своей компетенции; произвольное изменение условий выданных лицензий; проведение без разрешения или с нарушением установленных правил геологического изучения континентального шельфа, ресурсных или морских научных исследований; незаконные региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведка или разработка минеральных ресурсов; передача минеральных ресурсов иностранным государствам, их физическим и юридическим лицам, если это не отражено в соответствующей лицензии; нарушение действующих стандартов (норм, правил) по безопасному проведению поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов, а также требований их защиты; незаконное захоронение отходов и других материалов; загрязнение в результате буровых работ; незаконное создание искусственных островов, установок и сооружений на континентальном шельфе; незаконная прокладка подводных кабелей и трубопроводов, используемых для разведки и разработки минеральных ресурсов, а также в нарушении правил и условий вывода подводных кабелей и трубопроводов на территорию Российской Федерации.

Физические и юридические лица, привлеченные к юридической ответственности за нарушение законодательства о континентальном шельфе или международных договоров Российской Федерации, не освобождаются от возмещения нанесенного ущерба.