Глава XIII. Правое регулирование пользования участками недр континентального шельфа Российской Федерации
13.1. Правовой режим континентального шельфа
Значимость участков недр континентального шельфа в последнее время неуклонно возрастает. В шельфовой зоне Мирового океана сосредоточено, по оценкам экспертов, более 60% мировых запасов нефти и газа. Размеры залежей ильменита, рутила, циркония, касситерита, магнетита, золота, платины, алмазов, тантала и ниобия на дне Мирового океана вполне сопоставимы с их запасами на суше201. В обозримом будущем именно недра континентального шельфа будут служить источником углеводородного сырья, поскольку на территории России в настоящее время эксплуатируется около 75% разведанных месторождений, выработка которых составляет более 50%. В условиях ухудшения геополитической и экономической ситуации, появления новых морских границ и обострения конкуренции между странами за право использования океанических ресурсов, масштабность, сложность и важность для России проблем, связанных с деятельностью в Мировом океане, требуют для их решения программно-целевого подхода202.
Прогнозы добычи углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации и их распределение по отдельным территориальным участкам континентального шельфа России:
Различие в правовом регулировании использования ресурсов недр территории Российской Федерации, ресурсов недр территориального моря и внутренних морских вод, с одной стороны, и недр континентального шельфа России, с другой, определяется их правовым режимом. Территориальное море и внутренние морские воды являются частью территории российского государства203. Российская Федерация, обладая суверенными правами в отношении территории государства, вправе устанавливать юридически обязательные правила использования природных ресурсов, находящихся в государственной собственности.
Права России и других государств в отношении участков недр их континентальных шельфов закреплены в нормах международного права. Основополагающим нормативным актом в этой области является Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Согласно ст. 77 Конвенции, прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его природных ресурсов. Исключительность прав государства на территориальный шельф заключается в том, что если прибрежное государство не осваивает природные ресурсы своего шельфа, то никто не может делать этого без определенно выраженного согласия прибрежного государства.
Несмотря на то, что юрисдикция государства в полном объеме не распространяется на континентальный шельф, Российская Федерация, в целях обеспечения национальной безопасности, вправе вводить определённые ограничения на размещение на континентальном шельфе иностранных технических средств наблюдения и контроля204.
В соответствии с Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на участках недр континентального шельфа Российской Федерации, содержащих драгоценные металлыи драгоценные камни, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о континентальном шельфе, законодательством о недрах, международными договорами Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права.
Федеральные законы РФ «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О недрах», «Об исключительной экономической зоне РФ» не определяют права собственности на природные ресурсы континентального шельфа, что в ряде случаев порождает противоречивые суждения об их правовом режиме. Можно встретить утверждения о том, что «наиболее значимые для общества природные ресурсы … как на территории Российской Федерации, так и на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации сохранены в государственной собственности»205.
Другие авторы справедливо полагают, что природные ресурсы континентального шельфа России не могут находиться в государственной собственности206, поскольку российское законодательство исходит из приоритета общепризнанных принципов и норм международного права, которое не признает за прибрежными государствами права собственности на природные ресурсы континентального шельфа.
С учетом этого, законодатель справедливо не упоминает в федеральных законах о праве собственности на природные ресурсы в районах, находящихся вне суверенитета государства. Достаточно определенно правовой режим природных ресурсов континентального шельфа России в российском законодательстве устанавливается базовыми федеральными законами, регулирующими недропользование.
В статьях 1,2 Закона РФ «О недрах» указано, что Закон действует на всей территории Российской Федерации, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе России в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права. Используемые и неиспользуемые участки недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа составляют государственный фонд недр.
Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема.
Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря. С учетом делимитации континентального шельфа внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права.
Делимитация континентального шельфа между Российской Федерацией и государствами, побережья которых противолежат побережью России, или являются смежными, осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации или норм международного права. В соответствии с Конвенцией по морскому праву ООН, прибрежное государство может окончательно установить внешнюю границу своего континентального шельфа только после рассмотрения этой границы и подтверждающих ее научно-технических данных в Комиссии ООН по границам континентального шельфа. Впоследствии границы континентального шельфа закрепляются в национальном законодательстве207.
Решение задачи делимитации континентального шельфа, в том числе, в районе Северного Ледовитого океана, позволит закрепить за Россией права на дополнительную территорию континентального шельфа площадью около 1,2 млн. кв.км. в Арктике, и на разработку богатейших месторождений нефти и газа на треугольнике Чукотка-Мурманск-Северный Полюс, прирастить прогнозные углеводородные ресурсы России на 4,9 млрд. тонн условного топлива; установить юрисдикцию России и контроль за деятельностью на морском дне и в покрывающих его водах.
Россия в 2001 году первой направила представление о внешних границах шельфа в Комиссию, заявив тем самым о своих правах на расширенный континентальный шельф в соответствии с критериями Конвенции. Речь в российском представлении идет не только об Арктике, но и о Беринговом и Охотском морях. Рассмотрев заявку России в 2002 году, Комиссия208 пришла, в частности, к выводу, что представленные на том этапе данные были недостаточны для классификации указанных в ней участков дна Северного Ледовитого океана в качестве российского континентального шельфа, в связи с чем возникла необходимость представить дополнительное обоснование.
Федеральный закон «О континентальном шельфе РФ» был принят в развитие норм международного права в сфере регулирования отношений по использованию природных ресурсов континентального шельфа. Статья 5 Закона, устанавливая исключительные права России на континентальный шельф, определяет их содержание.
Российская Федерация на континентальном шельфе осуществляет:
1) суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов и водных биоресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные ресурсы или водные биоресурсы, никто не может делать это без согласия Российской Федерации;
2) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей;
3) исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности;
4) юрисдикцию в отношении: морских научных исследований; защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой и разработкой минеральных ресурсов, промыслом водных биоресурсов, захоронением отходов и других материалов; прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов Российской Федерации.
Под природными ресурсами континентального шельфа Закон понимает минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр, а также живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», то есть организмы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами.
Права Российской Федерации на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами. Россия, осуществляя суверенные права и юрисдикцию на континентальном шельфе, не вправе препятствовать осуществлению судоходства, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Федеральные органы государственной власти обладают широкими полномочиями в области регулирования отношений недропользования на континентальном шельфе. К ним относятся:
1) разработка и совершенствование законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и деятельности на нем;
2) координация деятельности федеральных органов государственной власти в отношении континентального шельфа и деятельности на нем, защиты законных прав и интересов Российской Федерации на континентальном шельфе и охраны его природных ресурсов;
З) определение стратегии изучения, поиска, разведки и разработки природных ресурсов, защиты и сохранения морской среды и природных ресурсов, с учетом заключений государственной экологической экспертизы, экономических интересов коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской Федерации, и населения в местах постоянного проживания на территориях, прилегающих к морскому побережью России;
4) установление порядка использования минеральных ресурсов, включая порядок лицензирования, и разработка соответствующих стандартов (норм и правил);
5) установление порядка проведения конкурсов (аукционов) на получение права пользования участками континентального шельфа и определение победителя конкурса (аукциона);
6) контроль за рациональным использованием природных ресурсов, их защита и охрана;
7) технологический надзор;
8) регистрация работ по изучению, разведке и разработке минеральных ресурсов; составление федерального баланса запасов минеральных ресурсов; федеральный учет участков континентального шельфа, используемых для изучения, разведки и разработки минеральных ресурсов;
9) заключение соглашений о разделе продукции;
10) введение ограничений и особых условий пользования морским дном и его недрами на отдельных участках континентального шельфа в связи с перспективами освоения минеральных ресурсов, а также в местах нереста водных биоресурсов;
11) регулирование и проведение ресурсных209и морских научных исследований210;
12) объявление отдельных районов континентального шельфа закрытыми для проведения иностранными государствами, физическими и юридическими лицами Российской Федерации, физическими и юридическими лицами иностранных государств и международными организациями морских научных исследований в связи с ведением в указанных районах работ по разведке и разработке природных ресурсов с сообщением координат закрытых районов в «Извещениях мореплавателям»;
13) установление системы платежей, определение размеров, условий и порядка взимания платы за пользование участками континентального шельфа в целях поиска, разведки;
14) регулирование деятельности по созданию, эксплуатации и использованию искусственных островов, установок и сооружений в целях изучения, поиска, разведки и разработки природных ресурсов, проведения морских научных исследований и в иных целях;
15) регулирование и определение условий прокладки подводных кабелей и трубопроводов, используемых для разведки и разработки минеральных ресурсов или для эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений, а также выводимых на территорию Российской Федерации;
16) определение трассы и условий для прокладки подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе;
17) регулирование буровых работ на континентальном шельфе для любых целей;
18) проведение государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля и государственного мониторинга состояния континентального шельфа;
19) ведение Российского государственного фонда данных о состоянии континентального шельфа и состоянии его минеральных и водных биоресурсов;
20) установление правового режима в зонах чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия; обеспечение немедленных действий по ликвидации последствий аварий, приводящих к загрязнению окружающей среды;
21) установление экологических нормативов (стандартов) содержания загрязняющих веществ в отходах и других материалах, предназначенных к захоронению на континентальном шельфе, перечня вредных веществ, отходов и других материалов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, регулирование и контроль захоронения отходов и других материалов;
22) обеспечение выполнения мероприятий, направленных на охрану континентального шельфа, его минеральных и водных биоресурсов, пресечение нарушений действующего законодательства и международных договоров Российской Федерации, и привлечение к ответственности лиц, виновных в совершении противоправных действий;
23) разрешение споров в отношении континентального шельфа и деятельности на нем;
24) заключение и реализация международных договоров Российской Федерации в отношении континентального шельфа и деятельности на нем;
25) ряд полномочий, связанных с изучением, использованием и охраной водных биологических ресурсов211.
Участки континентального шельфа могут предоставляться в пользование физическим и юридическим лицам Российской Федерации, физическим и юридическим лицам иностранных государств, а также создаваемым на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса юридического лица объединениям указанных юридических лиц (товариществам), являющимся стороной соглашения о разделе продукции, при условии, что участники такого объединения несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашения о разделе продукции212.