Прокуратура взгляд изнутри

финансово и юридически устойчивых, которые и зарплату всегда вовремя платят, и в премиях работников не зажимают, и в отпуска без всяких проблем отпускают. Что может быть хуже для прокурора, чем законопослушное предприятие?!!

Разные поколения прокуроров Ванинской транспортной прокуратуры по-своему решали задачи достижения уровня АППГ по представлениям. Одним из самых распространенных и эффективных способов следует признать внесение в ПЧ (Дистанция пути ОАО «РЖД») представлений по факту ненадлежащего содержания железнодорожных переездов и полосы отвода железной дороги. Сколько у нас переездов? Целых 11 штук! Так это же 11 представлений можно внести, по каждому переезду! Так и поступали долгое время транспортные прокуроры Дальневосточного региона. У нас было всего 11 переездов, у кого-то 30, а у кого и все 50, и по каждому можно представление вносить..!

Но переезды только 2 раза в год проверяются, а как еще массовость представлений создать?

Полоса отвода – вот решение!

Каждую весну и осень прокуроры едут за палками по участку дороги. Железная дорога делится на пикеты, километры, околотки. Едешь с пожарником и главным инженером ПЧ – в окно смотришь. Задача – на каждом околотке (несколько подряд идущих километров железной дороги) выявить нарушения требований пожарной безопасности (сухие деревья в полосе отвода, старые шпалы и прочий горючий материал).

Дело нехитрое, потому как на каждом околотке этого добра хватает. Вот тебе и палки! По каждому околотку вноси представление и радуйся.

Все хорошо было, до поры до времени. Прокуроры были спокойны, что в случае необходимости всегда догонят АППГ палками с дороги, но кончилась лафа… Генералка, или кто другой в очередной раз тему просекли, кого-то наказали за искусственное завышение показателей надзорной деятельности и палки на ПЧ уже не поделаешь вволю. Теперь так – 11 переездов – 1 представление, 300 км дороги – 1 представление. Конечно, все это забудется через некоторое время, и палки снова будут делать по прежней схеме, но пока – запрет.

Мой приход в прокуратуру совпал с данным запретом, в связи с чем мне пришлось закрывать АППГ уже реальными

11

представлениями, само собой, из них действительно необходимыми и полезными были только 20%, в лучшем случае. Остальные вносились для выхода на АППГ и являлись по своей сути формальными, никому не нужными бумажками, хотя и содержали факты тех или иных незначительных нарушений законов.

Но большое количество представлений само по себе еще не является значительным достижением. Нужно еще и сделать так, чтобы представления считались эффективными.

В резолютивной части представления, помимо требования об устранении выявленных нарушений, прокурор ставит вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности. И от того, накажет предприятие должностное лицо или не накажет, зависит эффективность представлений. Идеальная эффективность – 100 %, то есть когда по каждому внесенному представлению наказано одно лицо. В реальности такой процент трудно достигнуть, прежде всего, потому, что работодатель самостоятельно принимает решение о необходимости применения дисциплинарного взыскания к работнику, и повлиять на решение руководителя предприятия о привлечении работника к дисциплинарной ответственности прокурор по закону не может.

Можно внести отличное, полезное представление, предприятие может данное представление удовлетворить, устранить все нарушения, принять всевозможные меры, направленные на профилактику подобных нарушений и т.д. и т.п., но! Если не будет ни одного дисциплинарно наказанного лица – такое представление не будет считаться эффективным, и только статистику испортит.

Несмотря на то, что прокуроры не вправе склонять работодателя на привлечение виновного лица к дисциплинарной ответственности, между тем, способы такого склонения само собой имеются.

Например, можно дать понять руководителям предприятий, что вместо возбуждения административок на должностное и на юридическое лицо, последнее может избежать административной ответственности в случае, если привлечет к дисциплинарной ответственности нужное количество лиц. При этом неважно, реально предприятие привлечет этих лиц, или нет, главное – чтобы приказы о наказании представили. Прокурор их в наряд подшивает вместе с представлением, и на основании имеющихся приказов цифры по дисциплинаркам в отчет ставит.

12

К сожалению, не все руководители предприятий понимают о наличии такой прекрасной возможности избежать административного наказания – то ли прокуроры слишком неуверенно намякают, то ли руководители им не доверяют…

Еще один способ повысить эффективность представлений – это добиться привлечения к ответственности множества лиц по одному представлению.

Хорошую возможность для повышения эффективности вносимых транспортными прокурорами представлений предоставил запрет на внесение в ПЧ большого количества представлений по однотипным нарушениям.

Раньше, конечно же, хорошо было – 11 переездов – 11 представлений, но теперь, в связи с запретом, можно по одному представлению добиться 11 дисциплинарок! Вот эффективность где! А в отчете формы «П» все равно учитывается только общие цифры. То есть, внесено, к примеру, 100 представлений, а дисциплинарок к ним 70, стало быть, 70% эффективность представлений у нас. И не важно, что 30 из них нам дали всего по трем представлениям, главное – общая эффективность!

Для обеспечения наилучшей эффективности, с некоторых пор прокурорам приказано обеспечивать рассмотрение внесенного ими представления с обязательным личным участием. Внес представление – шуруй и рассматривай его с тем, кому внес. Настаивай, намякай, проявляй строгость, но дисциплинарку по представлению обеспечь. Не знаю, всем ли прокурорам дан соответствующий приказ об участии в рассмотрении представления, но прокурорам Дальневосточной транспортной прокуратуры такой приказ дан. Более того, не на словах дан, как это частенько бывает, а письменно, распоряжением Дальневосточного транспортного прокурора от 18.05.2010 №29/20р «Об организации контроля за рассмотрением актов прокурорского реагирования и других документов, направленных Дальневосточным транспортным прокурором и его заместителями».

За неисполнение данного распоряжения можно и дисциплинарку схлопотать. Вместе с тем, законность требования рассмотрения представления с обеспечением участия прокурора вызывает большие сомнения. Федеральный законодатель ясно выразил требования, предъявляемые к процедуре внесения и рассмотрения представления прокурора, установив их в

13

Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Полагаю, что если бы законодателю было необходимо, чтобы прокурор обеспечивал свое личное участие в рассмотрении представления, законодатель об этом указал бы в соответствующем законе. Но законодатель не указал… Процесс принятия законов в Российской Федерации проходит длинную цепь необходимых последовательных действий: разработка проекта Федерального закона, которая включает работу массы специалистов, профильных министерств и ведомств, коллективов юристов-теоретиков и практиков и т.д. и т.п.; внесение законопроекта в Государственную Думу Российской Федерации; чтения законопроекта, внесение поправок; утверждение закона Советом Федерации; утверждение закона Президентом Российской Федерации.

Дальневосточная транспортная прокуратура пошла дальше Федерального законодателя. К чему такая сложная процедура, возникла у кого-то мысль, когда можно просто выдумать распоряжение и разослать его прокурорам. Не станут же они жаловаться, в конце концов… Да и эффективность повысится! Надзор усилится! И будет счастье всеобщее..!

Не знаю как другие, но я старался исполнять распоряжения вышестоящей Дальневосточной транспортной прокуратуры, потому как понимал, знающие люди там сидят, опытные. В самую суть проблемы зрят, за эффективность, за саму законность борются! Потому в проектах представлений, которые я подготавливал и представлял для утверждения прокурору, всегда вносил требование об уведомлении о дате и времени рассмотрения вносимого представления. Прокурор же, не меньше меня разделявший политику Дальневосточной транспортной прокуратуры, о чем он мне не раз говорил в задушевных беседах за чашкой чая, хвалил меня и представления подписывал. Но вот беда – напишешь руководителю предприятия представление, а он не уведомляет о дате и времени его рассмотрения, только ответы о результатах рассмотрения представления шлет. Что же делать? Как быть? Подведем же прокурора – Дальневосточного транспортного! Может, административку возбудить, за неисполнение законных требований прокурора? Ведь сказали им – сообщите о дате и времени рассмотрения..! Глядишь, не повадно впредь будет! Но нет, не возбудить такую административку, не пройдет она в суде. Тут же диспозиция вон какая – неисполнение ЗАКОННЫХ требований

14

прокурора, то есть, неисполнение должно нарушать той или иной закон. Распоряжение Дальневосточного транспортного прокурора законом не является. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» обязанность приглашать прокурора для рассмотрения представления, уведомлять его о дате и времени рассмотрения представления, не предусмотрена. Что же это значит? Неужели нет никаких средств влияния на нерадивых предпринимателей и прочие организации и учреждения? Или они правы? А как же прокуратура? Дальневосточная транспортная? Неужели она неправа? Страшно подумать!

Стоит заметить, что сама суть оценки внесенных представлений по факту наличия или отсутствия дисциплинарного наказания виновного в нарушении лица является пережитком Советской прокуратуры. Работники Советских прокуратур вспоминают, что и по недонадоям и недонастригам представления вносили в те времена. Не выполнил колхоз план надоя – представление, не справляется с планами посевной или уборочной кампании – представление. И дисциплинарки тут же колхозникам.

В реалиях современности требование прокуратуры о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности выглядит странным и не основанным на законе. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не регулирует дисциплинарную ответственность лиц, в адрес которых вносятся представления. Трудовой кодекс Российской Федерации оставляет только за работодателем решение вопроса о привлечении работника к дисциплинарной ответственности.

Интересно, вышестоящие органы прокуратуры знают о существовании данных Федеральных законов? А если знают, зачем тогда в отчетность прокурора неизменно включают графу о количестве дисциплинарок по внесенным представлениям? Зачем и на основании чего наказывают прокуроров при не достижении ими «зачетного» процента по дисциплинаркам? И кто и как этот процент устанавливает? Используя все тот же пресловутый АППГ?

Примеров недовольства вышестоящих прокуратур при выявлении в нижестоящих «низкой эффективности» внесенных представлений можно привести массу.

Вот, например, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.08.2011 №11-н «О существенных недостатках в организации работы прокуратуры Республики Мордовия» сообщает,

15

в числе прочего, следующее: «В 2010 г. допущено снижение почти всех основных показателей результативности надзора. По представлениям прокурора в среднем только 60 % виновных лиц подвергались дисциплинарному воздействию».

Подписан указанный выше приказ Генеральным прокурором Российской Федерации действительным государственным советником юстиции Чайкой Ю.Я.

Здесь еще следует особо отметить, что вызывает интерес, каким образом Генеральной прокуратурой Российской Федерации было установлено, что 40 % ВИНОВНЫХ лиц не подвергались дисциплинарному воздействию, если учесть, что ВИНОВНОСТЬ в совершении дисциплинарного проступка устанавливает РАБОТОДАТЕЛЬ, а не органы прокуратуры. Не привлек работодатель своего работника к дисциплинарной ответственности

– его право. Значит, посчитал вину работника неустановленной. И не касается прокурора решение работодателя по данному вопросу. Есть претензии у прокурора – административку пусть возбуждает, а не указывает кому, когда, кого и как наказывать.

Постановление прокурора.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

(ст. 25, Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации")

Постановление прокурора – она же административка. Постановление, наряду с иском, считается одним из наиболее эффективных актов прокурорского реагирования, и, потому, является особо ценным и находящимся в дефиците.

Протест или представление не порождают негативных последствий для того субъекта, которому они вносятся, так как имеют рекомендательный характер, и максимум, что можно получить за неисполнения представления и протеста – это ответственность в 2000 рублей штрафа по статье 17.7 КоАП РФ, да и то, не всегда.

Между тем административка – дело совсем иное. Среди них встречаются такие, которые предусматривают санкции на

16

юридическое лицо и в 500 тыс. и в 1 млн. рублей, а то и приостановление деятельности.

Но и хлопот с такими административками много… Юристы там всякие, адвокаты… А в отчете формы «П» каких-либо различий между административками нет, что ты юридическое лицо привлек, что должностное. Только административки рассмотренные арбитражными судами отдельно учитываются, а остальные – все на одно лицо.

Потому и разницы для прокурора нет, кого наказывать. Должностное или юридическое лицо, но если наказываешь должностное, то размер штрафов на порядок меньше, следовательно, и возможное сопротивление встречается намного реже, чем при вынесении административки на юридическое лицо.

Стало быть – наказывать должностных лиц удобнее, проще и выгоднее.

Любопытная вещь. В процессе работы в прокуратуре я заметил, что практически любую административку прокуратуры гражданин или организация спокойно может отбить, пользуясь достижениями современной юридической техники.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено несколько сроков давности привлечения физического или юридического лица к административной ответственности. Большинство из составов КоАП РФ предусматривают 2-х и 3-х месячный срок давности (в зависимости от того, какой орган административной юрисдикции рассматривает дело, при рассмотрении дела в суде, общий двухмесячный срок давности увеличивается до трех месяцев). То есть лицо не может быть привлечено к ответственности позже этого срока, со дня совершения административного правонарушения.

Как на практике происходит вынесение постановления прокурора?

Во-первых, вынесению постановления предшествует, как правило, проведение проверки исполнения того или иного законодательства, при проведении которой выявляется нарушение, подпадающее под признаки административного правонарушения. На это тратится определенное время, в том числе, на оформление результатов (актов) проверки, получение сведений о данных лица, в отношении которого возбуждается дело об административном

17

правонарушении (паспортные данные физического лица/реквизиты юридического).

Во-вторых, чтобы по всем процессуальным требованиям КоАП РФ возбудить административку требуется вызвать в прокуратуру лицо, в отношении которого она возбуждается (физическое лицо/законный представитель юридического лица).

Легко сказать вызвать, да не всегда легко осуществить именно эту часть процессуальных требований. Не редки случаи, когда прокуроры звонят или посылают факсы на номера телефонов вызываемых лиц, вместе с тем, такое уведомление о необходимости явки в прокуратуру не может считаться надлежащим уведомлением, что является основанием для неявки по такому уведомлению. За не явившимся лицом прокурор не станет бегать или принудительно приводить, вместе с тем, административку он, скорее всего, возбудит без участия лица, в отношении которого она возбуждается. Затем направит постановление в тот или иной орган административной юрисдикции для рассмотрения по существу (прокурор не выносит самостоятельно административное наказание,

алишь фиксирует факт нарушения). Орган административной юрисдикции, будь-то трудовая инспекция, Роспотребнадзор или еще какой-либо поднадзорный прокуратуре орган, постановление прокурора рассмотрит и примет решение. Скорее всего, не в пользу гражданина или юридического лица.

Именно в этот момент – момент назначения наказания и стоит обжаловать в суд неправомерно возбужденную, без надлежащего извещения, без участия лица, в отношении которого она возбуждается, без разъяснения прав и обязанностей, административку прокурора. При этом прокурору будет абсолютно все равно, обжалует гражданин его административку в суд или нет, так как в действующей форме отчета учитывается результат только первого рассмотрения дела об административном правонарушении,

ато, что произойдет с его административкой дальше, никого не волнует (кроме гражданина, конечно, и органа административной юрисдикции).

Но, предположим, уведомление прокурор направил в соответствии с законодательством нарочно или почтой.

Получив сведения о дате вынесения постановления, гражданин или юридическое лицо может постараться к указанному прокурором сроку найти для себя неотложные занятия, в больницу,

18

например, пойти, или уехать из города в командировку. Прокурора же гражданин уведомит, что рад бы придти и жажду этого (для дачи пояснений по существу), но не могу. Прошу прокурора перенести дату вынесения постановления…

Пойдет прокурор на встречу или нет, в любом случае есть плюсы от такого действия. Если отложит – это поможет затянуть процесс и выиграть время (всего-то надо потянуть два или три месяца со дня совершения правонарушения), если откажет – будет задел для дальнейшего обжалования. Как же так, мол, я хотел участвовать, представлять доказательства, давать пояснения, ходатайствовать об истребовании материалов и т.д. и т.п., писал письма, в конце концов, прокурору, а он отказал и без меня все решил!

Как только прокурор, наконец-то, избавится от возбужденной им административки и направит ее в орган административной юрисдикции, все повторяется заново. Снова должны уведомить и вызвать. И опять же можно повторить нехитрую схему по затягиванию процесса. Было бы желание.

В процессе привлечения к административной ответственности юридического лица ко всему вышеперечисленному можно добавить еще один хитрый ход, который наиболее продвинутые юридические лица иногда используют.

Не все прокуроры и органы административной юрисдикции до конца уяснили себе тот факт, что законным представителем юридического лица может быть только его руководитель, а также лицо, названное таковым (законным представителем) в учредительных документах юридического лица. Юристы, юрисконсульты, заместители директора, исполнительные директоры не являются законными представителями, даже если у них имеется доверенность директора на представление интересов общества в судах и других органах власти. Они могут быть законными представителями только в том случае, когда данный статус прописан в учредительных документах юридического лица.

Пользуясь этим, некоторые юридические лица специально посылают на возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении своих юристов и прочих представителей, заранее зная, что признание их органом административной юрисдикции законным представителем

19

юридического лица является основанием для отмены принятого решения об административном наказании.

И все – административка отбита. Орган административной юрисдикции получает по шапке, а прокурор ставит в отчет направленную и органом административной юрисдикции рассмотренную административку.

Предостережение прокурора.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. (ст. 25,

Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации")

Предостережений традиционно немного в прокуратурах, потому как сложно выявить готовящееся нарушение, так как обычно прокурор узнает уже о свершившихся нарушениях.

Но и потенциальных нарушителей можно выявить и предостеречь.

Самый распространенный способ – проанализировать материалы ранее проведенных проверок. Не выплачивал заработную плату один раз, стало быть, и в следующий раз можешь не выплатить. Не очистил полосу отвода один раз – и в следующий раз не очистишь, разумеется. И предостережением их. Всех.

Набрал предостережений как в АППГ и забудь про потенциальных нарушителей, а то в следующем периоде уже на основании текущего еще больше искать придется. А где ты их найдешь больше! Предприятий-то больше не становиться, да и нарушители потихоньку переводятся, надо новых искать.

Ванинской транспортной прокуратурой основная часть палок по предостережениям делалась на железнодорожниках. Тут схема простая и нехитрая. Как только ощущалась нехватка предостережений, мы бежали проверять железнодорожные переезды. Летом – качество содержания переездов проверить

20