Акимов Лапин НТС уч пос

Ã Ë À  À 1 1

безопасности персонала ядерно- и (или) радиационно-опасных объектов и населения, защиты окружающей среды и интересов безопасности РФ.

Госатомнадзор РФ в пределах своей компетенции принимает решения, обязательные для органов государственного управления и предприятий, расположенных на территории РФ, независимо от их подчиненности и форм собственности, а также должностных лиц и граждан.

Конкретные задачи, функции и права Госатомнадзора РФ предусмотрены Положением о нем. В частности, Госатомнадзор РФ имеет право запрещать применение изделий и технологий, не обеспечивающих ядерную и радиационную безопасность персонала, населения и окружающей среды, привлекать к административной ответственности должностных лиц министерств и ведомств, органов исполнительной власти, предприятий, виновных в нарушении требований, правил, норм ядерной и радиационной безопасности.

Основной задачей Госэнергонадзора в РФ является осуществление контроля за техническим состоянием и безопасным обслуживанием электрических и теплоиспользующих установок потребителей электрической

èтепловой энергии, рациональным и эффективным использованием электрической и тепловой энергии на предприятиях, в организациях и учреждениях независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

ÂРоссии Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях промышленности и на некоторых объектах осуществляется Государственным комитетом РФ по надзору за бе-

зопасным ведением работ в промышленности и горному надзору (Госгортехнадзор РФ) и его местными органами. Надзор осуществляется в угольной, горнорудной, горнохимической, нерудной, нефтедобывающей и газодобывающей, химической, металлургической и нефтеперерабатывающей промышленности, в геологоразведочных экспедициях и партиях, а также при устройстве и эксплуатации подъемных сооружений, котельных установок

èсосудов, работающих под давлением, трубопроводов для пара и горячей воды, объектов, связанных с добычей, транспортировкой, хранением и использованием газа, при ведении взрывных работ в промышленности.

На Госгортехнадзор РФ возложены следующие функции:

— организация и осуществление государственного регулирования промышленной безопасности и государственного надзора за соблюдением центральными органами федеральной исполнительной власти, предприятиями, объединениями и организациями, независимо от их орга- низационно-правовых форм, должностными лицами и гражданами требований по безопасному ведению работ в промышленности, устройству и безопасной эксплуатации оборудования;

— организация и осуществление государственного горного надзора в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства РФ, утвержденных в установленном порядке;

331

ÃË À Â À 1 1

—требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, объекты народного хозяйства, а также по охране недр;

—разработка и осуществление совместно с центральными органами федеральной исполнительной власти, органами исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, местными администрациями, а также с предприятиями, объединениями и организациями мер по профилактике аварий и производственного травматизма;

—установление требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, изготовлению и безопасной эксплуатации оборудования, а также по охране недр и переработке минерального сырья;

—осуществление лицензирования отдельных видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также обеспечением безопасности при пользовании недрами;

—участие в разработке и контроль за реализацией научно-технических программ по приоритетным направлениям обеспечения безопасности промышленных производств, персонала и населения;

—обобщение практики применения законодательства РФ в области безопасности ведения работ в промышленности, охраны и использования недр, применения взрывчатых материалов в народном хозяйстве и разработка предложений по его совершенствованию.

Госгортехнадзор РФ осуществляет государственное регулирование и надзор на территории РФ через образуемые им региональные органы (округа).

Госгортехнадзору РФ предоставлено право:

—проводить беспрепятственно проверки подконтрольных предприятий

èобъектов по вопросам, относящимся к его компетенции, а также привлекать по согласованию с центральными органами федеральной исполнительной власти, объединениями и предприятиями их специалистов для проведения указанных проверок, получать необходимые объяснения, справки и сведения по возникающим вопросам;

—вносить в центральные органы федеральной исполнительной власти предложения и давать руководителям предприятий, объединений, организаций и гражданам, а также подразделениям местных администраций, имеющих подконтрольные Госгортехнадзору РФ объекты, обязательные для исполнения указания (предписания) об устранении выявленных нарушений условий действия разрешений (лицензий), требований (правил и норм) по безопасному ведению работ, хранению

èиспользованию взрывчатых материалов, а также по разработке, устройству, изготовлению и безопасной эксплуатации технологических процессов и оборудования, охране недр;

332

ÃË À Â À 1 1

—утверждать нормативно-технические документы по вопросам, входящим в компетенцию Госгортехнадзора РФ, обязательные для исполнения всеми юридическими лицами и гражданами на территории РФ;

—давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, которые ведутся с нарушениями правил и норм безопасности

èохраны недр, а также указания о выводе людей с рабочих мест, когда создается угроза их жизни или при возникновении аварии, а в случае необходимости — непосредственно приостанавливать работы и выводить людей, опечатывать места работ или оборудование;

—приостанавливать действие или аннулировать (изымать) выданные раз-

решения (лицензии) на право ведения разрешенной деятельности

âслучае нарушения условий действия разрешений (лицензий), а также

âслучаях, когда возникает опасность аварий, угроза гибели людей или нанесения ущерба их здоровью.

Органы Госгортехнадзора РФ имеют также право:

—проверять у должностных лиц и граждан наличие документов, дающих право на техническое руководство работами и на их выполнение, а также соблюдение специальных требований, установленных для приема на работу, связанную с повышенной опасностью;

—прекращать самовольное пользование недрами и самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, а также ограничивать, приостанавливать или запрещать сброс в недра сточных вод, захоронение вредных веществ и отходов производства, подземное хранение веществ и материалов в случаях нарушения требований законодательства РФ о недрах;

— участвовать в установленном порядке в создании, реорганизации и ликвидации предприятий и организаций по оказанию технических, экспертных и других видов услуг по вопросам обеспечения безопасности производств и охраны недр;

—в пределах своей компетенции издавать постановления и давать указания, обязательные для исполнения центральными органами федеральной исполнительной власти, объединениями, предприятиями и гражданами.

Основная задача подобных органов — контролировать соблюдение требований действующего законодательства в области экологической и промышленной безопасности. На предприятиях должны находиться специально уполномоченные лица или органы, контролирующие соблюдение требований промышленной безопасности, что закрепляется законодательно. Например, в законах ФРГ «Об инженерах по технике безопасности» и Нидерландов — «Об охране окружающей предприятие среды».

333

ÃË À Â À 1 1

11.12.Разработка планов по ликвидации аварий

èлокализации их последствий, а также планов по ликвидации чрезвычайных ситуаций

В странах, где законодательством регулируется предоставление Декларации безопасности, в которую входят планы по локализации аварий и ликвидации их последствий, требование о составлении таких планов в отдельных законодательных актах отсутствует. Однако в некоторых законах самостоятельно регулируются вопросы планирования, в частности в законе США «О планировании на случай чрезвычайных ситуаций и о праве общественности на информацию». Для планирования действий при ЧС создаются местные комитеты, которые разрабатывают планы действий. В этих планах определяются объекты, на которых используются опасные вещества, маршруты их перевозок, содержатся инструкции и меры по ликвидации последствий аварий на промышленной площадке и за ее пределами.

11.13. Экономические механизмы регулирования промышленной безопасности

В мировой практике широко применяются экономические механизмы регулирования промышленной безопасности. К ним относятся штрафы, квоты на загрязнение, налоговые и страховые механизмы, общественные и государственные фонды и т. д.

Вопрос экономического регулирования промышленной безопасности — предмет отдельной статьи. Однако отметим, что наиболее эффективный источник компенсации для запланированных экологических ущербов (плановые выбросы и сбросы предприятий) — экологические фонды, формирующиеся за счет штрафов, квот и т. д. В случае нестационарных (аварийных) ущербов наиболее эффективный источник — фонды страховых компаний, образующиеся из страховых сумм по страхованию ответственности (за ущерб, нанесенный деятельностью предприятия населению и окружающей среде). Страхование ответственности в развитых странах обязательно и закреплено соответствующими законодательными актами. Конкретные системы тарификации страховых сумм должны определяться страховыми компаниями совместно с компетентными органами.

Основная задача всех мероприятий по промышленной безопасности — предупреждение промышленных аварий и подготовка к действиям при их возникновении. К наиболее важным мероприятиям относятся введение критериев для выявления опасных промышленных объектов, проведение оценки опасности и составление для опасных промышленных объектов на базе этих оценок Декларации безопасности и введение лицензирования опасных видов промышленной деятельности.

334

ÃË À Â À 1 1

11.14.Российское законодательство в области промышленной безопасности

В России в настоящее время объективные тенденции, связанные с увеличением техногенных опасностей, усугубляются общим экономическим кризисом, который привел к медленным темпам реконструкции производств, отставанием сроков ремонтов и замены устаревшего оборудования, неудовлетворительному состоянию систем предупреждения и ликвидации аварий, ухудшению уровня подготовки и снижению квалификации специалистов и персонала. Наблюдается устойчивая тенденция быстрого износа и старения основных фондов. В целом по России износ основных фондов составляет 40,6 %, а машин и оборудования — 57 %. Особенно тяжелое положение сложилось в химической, нефтехимической, нефтеперерабатывающей промышленности. Амортизационный износ оборудования достигает 80—85 %, а в отдельных производствах 100 %. Допускаются грубые нарушения установленных требований по проведению ремонта оборудования, перенос сроков ремонта без надлежащих технических обоснований, необоснованная замена регламентных видов ремонта на упрощенные.

Оценка состояния технической безопасности ряда объектов угольной, горнометаллургической промышленности показала, что большая часть производств не соответствует надлежащему уровню безопасности.

Кроме того, предприниматели и руководители предприятий в сложных экономических условиях вынуждены сокращать расходы. При отсутствии правовых ограничений они делают это в первую очередь за счет расходов на безопасность.

Ухудшение положения в области промышленной безопасности также обусловлено слабым механизмом ответственности предприятия за нарушения требований безопасности. Нормы, содержащиеся в КЗОТ, административном и уголовном кодексах, явно недостаточны и ориентированы на административно-командную систему управления. Например, в них не предусмотрена ответственность опасных предприятий за нарушение требований лицензии, несвоевременное предоставление декларации безопасности, непредставление соответствующей информации и за многие другие нарушения.

Поскольку промышленная безопасность как самостоятельная область права появилась недавно, то и контроль в этой области российским законодательством почти не регулируется.

Однако, учитывая мировую практику в части правового обеспечения промышленной безопасности, в Российской Федерации введен принципиально новый подход в части обеспечения безопасности людей и защиты окружающей среды, основанный на процедуре декларирования безопасности промышленных объектов.

335

Ã Ë À  À 1 1

Для обоснования безопасности проекта особо опасного промышленного объекта или действующего особо опасного промышленного объекта, определения характера и масштабов опасности на нем, выработки организационных, технических и иных мероприятий по обеспечению промышленной безопасности и предупреждению аварий, регламентации действий персонала в аварийных условиях, предприятием обеспечивается подготовка декларации безопасности промышленного объекта.

За прошедшие годы были разработаны и применялись следующие документы, регламентирующие процедуру декларирования безопасности:

1.Положение о декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.95 ¹ 675).

2.Временное руководство по организации работы территориальных подсистем РСЧС в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (утверждено приказом министра Российской Федерации по делам чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15.08.95 ¹ 569).

3.Временное требование к идентификации объектов, связанных с повышенной опасностью (утверждены 14.09.95 министром РФ по делам чрезвы- чайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и председателем Федерального горного и промышленного надзора России).

Кроме того, стали учитываться действующее в смежных сферах регулирование вопросов обеспечения предупреждения чрезвычайных ситуаций и промышленной безопасности нормативные акты:

1.Указ Президента РФ от 19 августа 1993 г. ¹ 1267 «Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности».

2.Постановление Правительства РФ от 21 марта 1994 г. ¹ 223 «О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии».

3.Система сертификации безопасности взрывоопасных производств РОС РУ 001.01.ПВ 00.

Порядок разработки декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации был подготовлен с учетом замечаний заинтересованных министерств и ведомств (Госкомсанэпиднадзора России, Роскомнефтехимпрома, Минтопэнерго России, Роскомметаллургии, Госкомоборонпрома России, Госстроя России, Госстандарта России и др.) и утвержден приказом МЧС России и Госгортехнадзора России от 4 апреля 1996 г. ¹ 222/59.

Рассмотренные п. 11.1—11.13 элементы регулирования промышленной безопасности в виде отдельных фрагментов также присутствуют в российских законах, относящихся к смежным отраслям права, таким как природо-

336

Ã Ë À  À 1 1

охранная, санитарная, законодательство об охране труда, а также в законах профилирующих и специальных отраслей права.

Важное значение для проведения оценки опасности и прогнозирования возникновения возможных аварий и их последствий имеет наличие систематизированной информации по учету и расследованию аварий. Предприятия обязаны давать информацию только по категорийным авариям

âсоответствии с Инструкцией по расследованию аварий. В Основах законодательства об охране труда впервые появилось требование об учете аварий. Правда, это касается аварий, повлекших за собой несчастные случаи. Статья 6 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусматривает в обязательном порядке гласность и информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Наиболее полно в законодательстве РФ регулируется порядок размещения промышленных объектов — при выдаче разрешения на размещение предписывается учет возможных нарушений экологических и санитарных норм.

Правовые основы обязательной сертификации продукции и услуг с целью обеспечения контроля безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества установлены в Законе о сертификации. В частности,

âзаконе указано, что обязательная сертификация осуществляется в случаях, предусмотренных законодательными актами РФ.

Достаточно ново для российского законодательства — введение разрешительной системы для регулирования возможности ведения тех или иных видов хозяйственной деятельности. Впервые такой элемент регулирования появился в Законе «О предприятиях и предпринимательской деятельности». В ст. 21 записано, что отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основе лицензии. Перечень таких видов деятельности должен определяться либо уполномоченными органами, либо Правительством РФ. Следующим законом, которым вводится лицензирование, стал Закон «О недрах», однако в нем регулируются только вопросы лицензирования использования недр. Порядок лицензирования опасных видов промышленной деятельности не регулируется.

Проведение обязательной экспертизы включено в Закон «Об охране окружающей среды». Соответствующими статьями регулируется необходимость обязательного проведения экологической экспертизы, а в «Основах законодательства об охране труда» — экспертизы по охране труда.

Большое внимание в законодательстве любого демократического государства уделяется информированию и участию населения и органов местного самоуправления в вопросах управления экологической и промышленной безопасностью. Почти все законы, имеющие отношение к вопросам промышленной безопасности и принятые в России после 1991 г., включают статьи, обязывающие информировать государственные органы и общественность по вопросам, которые регулируются тем или иным законом.

337

Ã Ë À  À 1 1

Особое место в российском законодательстве занял принятый 20 июня 1997 года Государственной думой Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [68]. Таким образом, Россия ликвидировала пробел в этой отрасли права, отстав на 15 лет от стран Европейского сообщества (см.п.11.1).

Настоящий Федеральный Закон определяет правовые, экономические

èсоциальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (ОПО) и направлен на предупреждение аварий

èобеспечение готовности организаций, эксплуатирующих ОПО, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий. Федеральный Закон

позволит повысить уровень обеспечения безопасности проектируемых и действующих промышленных объектов, эффективно использовать новые, апробированные мировым сообществом методы регулирования промышленной безопасности, улучшить информирование властей, специально уполномоченных органов, населения и общественности об опасностях промышленных объектов, способствовать предотвращению крупных промышленных аварий.

Федеральный Закон предусматривает, определяет и устанавливает:

—лицензирование опасных видов деятельности в области промышленной безопасности;

—сертификацию технических устройств, применяемых на ОПО;

—требования промышленной безопасности к проектированию, строительству и приемке в эксплуатацию ОПО;

—требования промышленной безопасности к эксплуатации ОПО;

—требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на ОПО;

—производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;

—техническое расследование причин аварии;

—экспертизу промышленной безопасности;

—разработку декларации промышленной безопасности;

—обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО;

—федеральный надзор в области промышленной безопасности в целях проверки выполнения требований промышленной безопасности;

—ответственность лиц, виновных в нарушении законодательства в области промышленной безопасности.

338

Ã Ë À  À 1 2

Принципы оценки экономического ущерба от промышленных аварий

12.1. Понятие ущерба и вреда. Структура вреда

Вред — понятие социальное. В словаре русского языка он определяется как ущерб, порча. Ущербом, согласно словарю, называется убыток, потеря. Убытком же — ущерб, потеря; потеря — утрата, а утрата — потеря, ущерб, урон. В данном случае специально приводится столь разнообразная терминология, раскрывающая различные оттенки богатого русского языка. В этом одна из причин того, что в настоящее время не сложилось достаточ- но устойчивой терминологии относительно названия тех потерь, которые возникают при реализации опасностей различного характера. Вред имеет различный оттенок — экономический, экологический, моральный, социальный и т. д. Но несмотря на это все, в основе понятия «вреда» лежат экономические факторы. Отсюда вред — понятие экономическое. Его составными частями служат понятия ущерб è убыток.

Применительно к природной среде причиненный вред может быть представлен в виде реальных и предполагаемых потерь для нее. Такие потери выражаются в форме ущерба — реальные потери в природной среде (уничтоже-

ние лесных массивов, животного мира, истощение вод, снижение плодородия почв и т.п.) и убытков — расходы на восстановление нарушенного состояния природной среды, неполученные доходы, экологические потери.

Вред природной среде включает количественные и качественные потери в окружающей нас естественной среде обитания. Они проявляются в загрязнении окружающей среды, т.е. физико-химическом изменении состава воздуха, воды, земель, создающем угрозу для здоровья населения, растительного и животного мира, в порче (приведении в негодность), повреждении, уничтожении природных объектов и экосистем. Измененное вследствие причиненного вреда качество природной среды, в свою очередь, отрицательно воздействует на социальную среду — наносится вред здоровью людей, материальным ценностям.

339

Ã Ë À  À 1 2

Таким образом, в общем понятии вреда природной среде различают вред первичного и вторичного происхождения. Вред здоровью и материальным ценностям носит производный характер, поскольку происходит от вторич- ного вреда, причиненного природной среде.

Вред здоровью проявляется в потерях физиологического, экономиче- ского, морального, генетического характера. Вред материальным ценностям направлен на ущемление имущественных интересов собственника — имущества. Это не только государство, но и кооперативные, общественные, ча- стные предприятия и организации. Он может быть в виде потерь урожая сельскохозяйственных структур, гибели сельскохозяйственных животных, уничтожения многолетних насаждений, неполученных доходов.

12.2. Экономический и экологический вред

Подобное деление вытекает из самой системы взаимодействия общества и природы, где функционируют две подсистемы — экономическая и экологическая.

Âðåä экономический вытекает из экономической оценки природных ресурсов. Он посягает на экономические интересы природопользователя (собственника, владельца, пользователя, арендатора). Такой вред выражается в потерях запасов природных ресурсов (товарной древесины, рыбных запасов, полезных ископаемых и т. д.), материальных ценностей (урожая, сельскохозяйственных животных, многолетних насаждений и т. д.), неполуче- нии дохода, который должен быть получен при нормальных условиях производства. Так, экономический вред, возникший при нарушении правил пожарной безопасности в лесах, включает: стоимость уничтоженной огнем товарной древесины, строений и сооружений, пострадавших при пожаре, затрат на тушение пожара и уборку территории, расходов по возмещению ущерба другим организациям и лицам. Однако не только этим измеряются потери, возникшие при пожаре. Перестал функционировать лесной массив, уничтоженный пожаром. Атмосферный воздух лишается естественного фильтра, очищающего окружающую среду от пыли и газов, а почвы и реки — от эрозии и обмеления. Отсюда возникает необходимость исчислять не только экономический, но и экологический вред. Он посягает на интересы че- ловека в чистой, здоровой и благоприятной для жизни окружающей природной среде. Материальным объектом его посягательства служит качество природной среды: состояние его экологических систем, т. е. обменные процессы, которые протекают в биосфере. Он проявляется в различных биологических формах, связанных с количественными и качественными изменениями в биосфере под влиянием хозяйственной деятельности человека.

Экологический вред органически связан с экономическим. Оба они исходят из одного и того же источника причинения и имеют одни и те же способы проявления. Положим, загрязнение водоема не только ухудшает

340