Федеративные отношения на Юге России

	Всероссийская научно-практическая конференция Федеративные отношения на Юге России: современное состояние и перспективы развития	17-18 апреля 2003 г г. Ростов-на-Дону

ПРИЛЕПСКИЙ В.В. РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС КАК ФАКТОР СТАНОВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА НА ЮГЕ РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

Процесс трансформации государственного устройства постсоветской России диктует необходимость тщательного изучения проблем, связанных со становлением и развитием органов государственной власти как необходимого атрибута демократического, правового государства.

Кардинальные изменения принципов и самого характера государственного управления в постсоветской России, приобретение субъектами Федерации качественно нового правового и политического статуса значительно усилили позиции субъектов Федерации в их диалоге с федеральным центром. Одни субъекты приобрели значимость в силу своего экономического, политического, научного потенциала, другие - в силу геополитического положения. К последним следует отнести и Краснодарский край. Увеличение роли и значения Краснодарского края связано с экономическими, военно-стратегическими, геополитическими интересами России на Северном Кавказе. Возросшее значение Краснодарского края связано и с тем, что после распада СССР край стал единственным форпостом России на Черном море. Именно на территории Краснодарского края Россией решаются вопросы, входящие в сферу ее национальных интересов, развивается взаимовыгодное сотрудничество не только со странами Черноморского бассейна и Средиземноморья, но также и с ведущими странами мира.

Актуальность данной проблематики определяется и тем, что сложившаяся политическая и социально-экономическая ситуация как в России в целом, так и в Северо-кавказском регионе, требует поиска новых подходов к решению проблем, в первую очередь, проблем государственного управления. Современная ситуация требует оптимизации государственного управления, что невозможно без развития эффективного функционирования как законодательной (представительной) власти, так и исполнительной. Именно они определяют вектор политического и, во многом, экономического развития регионов.

Реформирование властных структур и взаимоотношения между исполнительной и законодательной ветвями власти (1991-1993 гг.)

Процесс реформирования органов государственной власти уводит нас к событиям августа 1991 года. Именно тогда произошли ключевые политические изменения, изменившие расстановку политических сил на федеральном и региональном уровнях.

Так, в Краснодарском крае были обвинены в поддержке ГКЧП и освобождены от занимаемых должностей председатель Краснодарского краевого Совета народных депутатов и председатель исполнительного комитета Краснодарского краевого Совета.

Постановлением Верховного Совета РСФСР была введена должность главы администрации в краях, областях и других административно-территориальных образованиях. Главы администраций, согласно Указу Президента РСФСР, наделялись широкими полномочиями и осуществляли исполнительные и распорядительные функции государственного управления в регионах. Таким образом, начался процесс формирования новых органов исполнительной власти всех уровней.

Этот процесс проходил и в Краснодарском крае. Формирование новых органов исполнительной власти в крае началось 24 августа 1991 года, когда Президент РСФСР своим Указом назначил главу администрации Краснодарского края, который стал формировать новый орган исполнительной власти - администрацию Краснодарского края. Ее основу составляли департаменты: по финансам, бюджету и контролю; по экономике и прогнозированию; по сельскому хозяйству и продовольствию; по вопросам культуры и искусства - всего тринадцать. Структура администрации не оставалась неизменной, постоянно происходили реорганизации - изменялись названия департаментов, круг решаемых ими проблем. Эти изменения происходили с 1991 по 1993 год.

Необходимо отметить, что в 1993 году по сравнению с 1991 и 1992 годом в структуре администрации края произошли изменения, носившие количественный характер - аппарат администрации края был увеличен более чем в два раза за счет возникновения новых департаментов и отделов, что привело к повышению затрат на его содержание.

В целом следует констатировать, что формирование администрации Краснодарского края как нового исполнительного органа государственной власти началось с реорганизации структуры исполнительной власти. Период 1991-1993 годов характеризовался активными структурными изменениями. Администрация края, по существу, заменила собой исполнительный комитет краевого Совета народных депутатов. Фактически произошло разделение властей на исполнительную и законодательную.

В отличие от исполнительной власти, законодательная не претерпела таких кардинальных изменений. Краснодарский краевой Совет народных депутатов, являясь по существу рудиментом советской политической системы, оставался органом законодательной власти, структура и функции которого несколько изменились. Так, например, был упразднен Президиум краевого Совета. Также была упразднена должность заместителя крайсовета, председателя исполкома крайсовета. Новая структура краевого Совета народных депутатов была утверждена 10 октября 1991 года и состояла из девяти комитетов . Комитеты по социально-экономической политике и вопросам бюджета, комитет по социально-экономическому развитию села и аграрной реформе, по вопросам государственного самоуправления и правовой политики, по национальным вопросам, межнациональным отношениям и межрегиональным связям, по взаимодействию с политическими и общественными объединениями граждан - являлись ключевыми в новой структуре крайсовета.

Общая численность аппарата краевого Совета народных депутатов увеличилась и составляла в 1992 году 87 человек, на содержание которых было истрачено 1,3 млн. руб. Структурирование краевого Совета позволило в значительной степени определить основные функции законодательного органа: нормотворческая, контрольная и коммуникативная.

Что же касается взаимоотношений между исполнительной и законодательной властью в Краснодарском крае, то они развивались противоречиво. С одной стороны, разделение властей позволило органам исполнительной и законодательной власти функционировать независимо друг от друга. И это, конечно, создавало предпосылки для конструктивного диалога. С другой стороны, свобода рук выявила и большой соблазн - стремление доминировать, навязать свою волю другому субъекту политического процесса. Особенно это касается исполнительной власти в лице администрации Краснодарского края. Формированию конфронтации во взаимоотношениях между ветвями власти способствовал и конфликт между Президентом РФ и Верховным Советом РФ, который завершился открытым военным столкновением и роспуском Верховного Совета. В Краснодарском крае отношения между ветвями власти после октябрьских событий складывались непросто. Краевой Совет поддержал решения ВС РФ, а глава администрации края - Указы Президента РФ.

Важнейшим результатом октябрьских событий был не только роспуск Верховного Совета РФ и прекращение деятельности Съезда народных депутатов РФ, но изменение всей системы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти. Согласно Указу Президента РФ № 1617 от 9 октября 1993 года "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливалась новая норма представительства депутатов в законодательных органах субъектов Федерации. Эта норма допускала количество депутатов в пределах 15-50 человек (сравним, например, с советской нормой 180-200 человек). Также законодательный орган субъекта Федерации получил право самостоятельно принимать нормативные акты в пределах своего ведения, утверждать свой бюджет, осуществлять контрольные функции. Очевидно, это был серьезный шаг к формированию профессиональных законодательных органов власти на всех уровнях.

В соответствии с Указами Президента РФ деятельность Краснодарского краевого Совета народных депутатов была прекращена, началась подготовка к выборам в новый орган законодательной (представительной) власти - Законодательное Собрание Краснодарского края.

Анализируя взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвями власти в Краснодарском крае, отмечаем, что основным принципом взаимоотношений двух ветвей власти был принцип конкуренции, скорее даже борьбы за доминирование во властных отношениях, что придавало деструктивный характер региональному политическому процессу.

В деятельности органов государственной власти произошел ряд серьезных изменений, которые следует определить как процесс реформирования властных структур и отношений в политической системе Краснодарского края. Основными составляющими данного процесса стали: разделение двух ветвей власти и их самостоятельное функционирование; утверждение этого принципа в политической практике; реорганизация структуры органа законодательной власти края (Краснодарский краевой Совет народных депутатов); формирование нового органа исполнительной власти края (администрация Краснодарского края).

Перманентные структурные, количественные и иные изменения в деятельности органов государственной власти Краснодарского края придавали неустойчивость, нестабильность региональному политическому процессу.

Органы государственной власти Краснодарского края: трансформация в период с 1994 по 2003 год.

Борьба между законодательной и исполнительной ветвями власти за доминирование во властных отношениях в предыдущий период, как мы видим, закончилась поражением законодательной власти. Однако победа исполнительной ветви власти была неполной и, бесспорно, временной. В 1994 году начался новый виток борьбы за гегемонию на политическом пространстве Краснодарского края, и он был связан с предвыборной кампанией в новый орган законодательной власти - Законодательное Собрание Краснодарского края (ЗСКк). В сущности, выборы в 1994 году были первым в постсоветский период опытом политической борьбы и предвыборных технологий (пусть даже и весьма примитивных).

1994 год - начало формирования современной политической системы Краснодарского края. Одним из шагов к ее формированию стало создание в феврале 1994 года краевого общественно-политического движения "Отечество" (не путать с движением Ю.М.Лужкова), которое объединило в своих рядах так называемые народно-патриотические силы (со временем это движение стало самым массовым в крае). В "Отечество" (которое впоследствии стало носить имя Н.И.Кондратенко), ставшее одновременно и избирательным блоком, вошли те силы, которые по разным причинам не вошли в состав вновь созданной Коммунистической партии РФ (КПРФ). "Отечеству" в сравнительно короткий срок удалось стать довольно сильной и многочисленной организацией. Разумеется, лидеры "Отечества" ставили целью победить на выборах в ЗСКк. Администрация края, выражавшая в указанный период интересы федеральной исполнительной власти, старалась оттянуть сроки проведения выборов в законодательный орган, так как перевес сил был, очевидно, на стороне "народных патриотов". Практиковавшийся неоднократный перенос сроков проведения выборов в Законодательное Собрание вызывал негативную реакцию "Отечества", казачества, что послужило причиной шумной кампании в прессе, обвинявшей администрацию края в нарушении Конституции РФ, избирательный прав граждан, принципа разделения властей и так далее.

Каков же был расклад политических сил накануне выборов в Законодательное Собрание первого созыва? Охарактеризуем главные силы:

- избирательное объединение "Кубань", созданное усилиями администрации Краснодарского края. "Кубань" занимала проправительственную, пропрезидентскую позицию, ориентировалась на федеральные структуры и выступала в поддержку курса экономических и политических реформ в Российской Федерации. В основном это избирательное объединение состояло из глав администраций городов и районов края. В состав данного объединения входили различные движения: Союз предпринимателей, арендаторов и товаропроизводителей Кубани, научно-промышленный Союз Кубани и пр.

- краевое общественно-политичское объединение "Отечество", занимавшее антипрезидентские позиции и выражавшее интересы советской партийно-хозяйственной номенклатуры, отстраненной от власти демократическими преобразованиями 1991 года.

- краевое отделение ЛДПР, основной электорат которого представлен маргинальными и люмпенизированными слоями населения.

- казачество, близкое по духу "Отечеству" и внутренне неоднородное, претендующее, вместе с тем, на роль выразителя интересов подавляющего большинства коренного населения края.

В результате состоявшихся в ноябре 1994 года выборов в состав Законодательного Собрания края вошли 16 депутатов "Отечества", 9 - "Кубани", 2 - КПРФ, 10 - ЛДПР, остальные были выбраны как независимые. Ни "Яблоко", ни "Демократический выбор России" не получили ни одного депутатского мандата.

На первой сессии ЗСКк был избран его председатель (депутат от "Отечества") и утверждена его структура. Она была трехуровневой и имела следующий вид:

Первый уровень - председатель, его советник и помощник; второй - три заместителя председателя; третий - постоянные комитеты (всего - девять): по законодательству и правовой политике, по агропромышленной политике, по землепользованию и земельной реформе, по здравоохранению и социальной защите и другие.

Депутатский корпус ЗСКк не представлял собой нечто монолитное, единое, целое. Внутри его существовали различные группы влияния, которые в целом и определили расстановку политических сил уже накануне выборов депутатов ЗСКк второго созыва в 1998 году. К 16-ти депутатам, избранным от "Отечества", присоединились депутаты КПРФ, депутаты от казачества, несколько независимых депутатов. Кроме того, изменившаяся политическая конъюнктура заставила депутатов от ЛДПР "дрейфовать" в сторону "народных патриотов". Так сложилась довольно авторитетная сила, голосовавшая консолидированно и имевшая квалифицированное большинство в ЗСКк. Что касается избирательного объединения "Кубань", которое ориентировалось на интересы администрации края, то оно на тот момент обладало 14-ю голосами и состояло, главным образом, из глав администраций городов и районов края, которые значительно "подкорректировали" свою либеральную позицию после победы "народно-патриотических сил" на губернаторских выборах в 1996 году. Со сменой главы администрации Краснодарского края объединение "Кубань" фактически распалось. Победа в декабре 1996 года на губернаторских выборах лидера краевого движения "Отечество" - Н.И.Кондратенко - значительно усилила позиции "патриотических сил", получивших мощные рычаги воздействия на сегменты формирующейся политической системы края, что не могло не сказаться на выборах депутатов ЗСКк второго созыва.

В ноябре 1998 года прошли выборы депутатов ЗСКк второго созыва. По сравнению с выборами депутатов ЗСКк 1-го созыва в 1994 году было увеличено количество многомандатных округов (с 7 до 12), что было связано с ростом численности населения и, следовательно, избирателей. Однако количество депутатов ЗСКк осталось прежним - 50 человек.

В предвыборной кампании 1998 года принимали участие следующие политические силы: КПРФ, ЛДПР, "Яблоко", НДР, РНРП (партия А.И.Лебедя), краевое общественно-политическое движение "Отечество" (Н.И.Кондратенко) и другие - всего было зарегистрировано 442 кандидата в депутаты. Сравнивая с аналогичной предвыборной кампанией в 1994 году, фаворитом и доминирующей силой выборов 1998 года было краевой движение "Отечество" (Н.И.Кондратенко), активно поддерживавшееся администрацией края и ее главой (мы помним, что на губернаторских выборах в 1996 году главой администрации Краснодарского края был избран именно он!)

Краеугольный камень предвыборной кампании "Отечества" - бинарная оппозиция, разделение политических сил на "своих" и "чужих": "Борьба идет между двумя политическими силами - патриотами, объединенными в "Отечество", и теми, кто, выражая волю космополитов и рядясь в различные политические одежды, стремится захватить власть, сохранить существующий антинародный режим, продолжить разграбление и уничтожение России". Бесспорно, что построенная на такой оппозиции предвыборная кампания (в которой, к тому же, были задействованы все рычаги и ресурсы, доступные администрации края - финансовые, информационные, силовые), не могла не принести победу "народным патриотам".

В итоге на выборах депутатов ЗСКк второго созыва одержали победу так называемые народно-патритотические силы: из 50-ти вновь избранных депутатов 38 оказались представителями единого блока "Отечество" (Н.И.Кондратенко) - КПРФ. В состав ЗСКк прошел один представитель от организации "Яблоко", остальные депутаты избирались как независимые, в том числе и те, которых поддерживала РНРП. Другие партии потерпели серьезное поражение: ни НДР, ни ЛДПР (имевшая несколько депутатов в первом созыве) не смогли провести ни одного депутата.

Похожая картина сложилась и на выборах в региональный парламент в ноябре 2002 года, с той разницей, что количество депутатских мандатов было увеличено до 70-ти. Однако, в сравнении с выборами 1998 года, избирательная компания была абсолютно неяркой, практически "незаметной" (особенно в сельскохозяйственных районах, где итоги голосования были вполне прогнозируемы). Как и в 1998 году, единым фронтом выступили "Отечество" (Н.И.Кондратенко) и КПРФ, которые по официальным данным провели 45 депутатов, ЛДПР - 1 и АПР - 1, а "Яблоко" не получило ни одного мандата. Что касается "Единой России", то по официальным данным, о своей принадлежности к этой партии заявил только один депутат. Фактически в Законодательном Собрании Краснодарского края третьего созыва "Единая Россия" располагает не более 10-ю - 15-ю голосами.

Так же, как и в предыдущем созыве, блок "Отечество" (Н.И.Кондратенко) и КПРФ обладает большинством голосов, а исполнительная власть по-прежнему имеет серьезные рычаги влияния на региональный парламент (произошло даже некоторое усиление влияния исполнительной власти - два заместителя председателя ЗСКк, курирующие ключевые вопросы, до избрания работали в администрации края).

Электоральное поведение кубанцев, итоги федеральных и региональных выборов представляют научный интерес сами по себе. Мы не будем подробно останавливаться на этой проблеме - она уже была детально проанализирована в опубликованной статье, - отметим лишь две отличительные черты массового сознания населения Кубани:

- дихотомичность осмысления политической реальности, мышление в категориях "черное - белое", "свой - чужой", "коммунисты - демократы";

- мифологизированность массового сознания. Эту черту следует понимать, с одной стороны, как присутствие в массовом сознании самых разных политических мифов и, с другой стороны, как целенаправленную работу по созданию таких мифов, "тиражированию" их и манипулированию поведением избирателей. В массовом сознании кубанцев присутствуют и активно эксплуатируются такие политические мифы, как "миф о "заговоре", "миф о герое", "миф о золотом веке".

Особенности массового сознания кубанцев предопределили результаты выборов депутатов ЗСКк как второго, так и третьего созывов и, следовательно, социальный состав действующего депутатского корпуса. Наибольшее количество мандатов получили представители директората и руководители АПК, руководители акционерных обществ различного типа, причем "новые предприниматели" теснили "старых директоров". Однако жесткое деление на "старых" и "новых" отсутствует, происходит быстрое взаимопроникновение этих социальных групп, и мы являемся свидетелями слияния представителей финансово-промышленных и сельскохозяйственных групп в единый социальный слой, или бизнес-класс. Социальная близость этих двух сил очевидна и выражается в их самоидентификации: "мы (они, как и мы) - хозяйственники, то есть люди, имеющие "конкретное" дело: бизнес и (или) должность. "Хозяйственники" здесь - постсоветский, временный эвфемизм, который никого не вводит в заблуждение: речь идет о настоящих хозяевах русских земель".

В новом составе ЗСКк кубанское казачество представлено шестью депутатами. Впервые в Законодательном Собрании представлена армянская община края - два депутата. Итоги выборов являются следствием социально-экономического положения подавляющего большинства избирателей, которые все больше попадают в зависимость от представителей бизнес-класса; они вместе с депутатскими мандатами получили широкие возможности для реализации собственных интересов (например, непосредственное влияние на законотворческий процесс, формирование и контроль бюджета края, внебюджетных фондов, распределение дотаций и т.п.).

Говоря о краевой исполнительной власти, следует отметить, что в период с 1991 по 1996 год глава администрации (губернатор) назначался Указом Президента РФ. Глава администрации, в свою очередь, назначал и освобождал от должностей глав администраций городов и районов края. Таким образом, вся вертикаль исполнительной власти назначалась, а не избиралась гражданами, что не придавало ей устойчивости на шкале легитимности.

В период с 1991 по 1996 годы в Краснодарском крае сменилось три губернатора - В.Н. Дьяконов, Н.Д. Егоров, Е.М. Харитонов, причем Н.Д. Егоров назначался дважды (в 1992 и в 1996 годах). Приход каждого нового губернатора сопровождался кадровыми перестановками не только в администрации края, но и в районных, городских администрациях. Очевидно, что подобная политическая "чехарда" и постоянная борьба между различными группировками властвующей элиты не способствовали становлению устойчивой краевой политической системы.

Новым периодом в развитии исполнительной власти стал выборный процесс глав администраций, который в тоже время явился началом легитимации региональной исполнительной власти. В декабре 1996 года состоялись выборы губернатора края, на которых уверенно победил Н.И. Кондратенко - лидер краевого общественно-политического движения "Отечество". За него было подано 1 510 691 голос избирателей, то есть более 82 %. В голосовании приняли участие 48,63 % граждан. Таким образом, главой администрации Краснодарского края стал Н.И. Кондратенко - "самый легитимный, если брать "легальную легитимность" по М.Веберу, губернатор от оппозиции".

Среди причин победы Н.И. Кондратенко - ассоциирование его в массовом сознании со "своим", "кубанцем". Во-вторых, за ним закрепился имидж борца за народное дело, "пострадавшего от руки Кремля". Итоги губернаторских выборов в 1996 году показали, что избиратели были недовольны политикой, проводившейся ставленниками Москвы, что и предопределило победу лидера народно-патриотических сил, трансформировавшихся из оппозиции в правящую группу.

Результаты выборов в 1996 году носили противоречивый характер: с одной стороны, избрание губернатора способствовало легитимации исполнительной власти, с другой - реставрации некоторых элементов советской системы.

Во-первых, в администрации края прошли кардинальные кадровые перестановки, которые точнее было бы назвать "чистками". Прежний кадровый состав администрации края, сложный процесс формирования которого происходил в 1991-1996 годах, был заменен на две трети.

Во-вторых, команда, пришедшая с Н.И. Кондратенко, состояла из представителей советской партийно-хозяйственной номенклатуры, отстраненной от власти после событий 1991 года. Члены команды подбирались по принципу личной преданности. Этот принцип, "принцип личной преданности вышестоящему лицу стал доминирующим при допуске к управленческому креслу".

В третьих, с победой Н.И. Кондратенко у представителей региональной политической элиты возникло стремление экономически изолировать Краснодарский край. Например, распоряжение главы администрации Краснодарского края от 16 августа 1999 года № 1264-р предусматривало: "1. По завершении уборки урожая сохранить разрешительную систему вывоза зерна и зернопродуктов за пределы края. 2. Установить для всех сельхозтоваропроизводителей и иных юридических и физических лиц, что вывоз за пределы края зерна и продуктов его переработки осуществляется только при наличии разрешения правительства края". Кроме того, администрация Кондратенко осуществляла жесткий контроль межрегиональных контактов краевых предприятий сельскохозяйственной промышленности, стремилась не допустить или свести до минимума такие контакты, особенно если речь шла о поставках сельскохозяйственной продукции в другие регионы. Таким образом, административная граница края в результате действий, инициированных администрацией края, фактически являлась преградой на пути товарооборота, дальнейшего формирования общероссийского рынка товаров и услуг.

В-четвертых, в политической практике сложился принцип полуавторитарного управления, где любое инакомыслие рассматривалось как "жидомасонский заговор", направленный против Кубани и ее жителей. Администрация края опиралась исключительно на краевое движение "Отечество" и КПРФ. Остальные политические партии считались, по выражению Н.И. Кондратенко, "…партиями - скороспелками, сколоченными в московских кабинетах", выражавших интересы "мировой закулисы".

В-пятых, особенностью функционирования исполнительной власти в крае стала идеологизация общественно-политической жизни. В основу региональной идеологии были положены несколько тезисов, выдвинутых Н.И. Кондратенко. Первый: идет борьба против русской духовности, культуры, России в целом; эту борьбу ведет сионизм, стремящийся уничтожить все русское. Второй: курс реформ, проводимых Президентом и Правительством РФ, является "антинародным" и губительным для России. Очевидно, что эта доморощенная идеология ориентирована на поиск внешнего врага (в данном случае сионизм и федеральный центр), который и является, по мнению основателей этой идеологии, причиной всех проблем Кубани и ее жителей.

Регулярная критика федерального центра привела к формированию потенциально конфликтной ситуации во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами исполнительной власти. В результате были снижены трансферты, выделяемые федеральным бюджетом, уменьшена доля Краснодарского края в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов РФ . Вместе с тем, региональной исполнительной власти удалось компенсировать свои слабые внешние позиции в диалоге с федеральным центром, "успехами" внутри региона - ростом влияния на законодательную и судебную ветви власти.

Прошедшие в декабре 2000 года губернаторские выборы существенно не изменили политическую ситуацию на Кубани. Кандидатура нового губернатора, поддержанная Н.И. Кондратенко, получила 81,78 % голосов избирателей края при явке в 46,75 % . Приход А.Н. Ткачева ознаменовал новую кадровую революцию - ключевые фигуры эпохи Кондратенко постепенно оставили свои посты и ушли в тень (очевидно, временно).