Муниципальное управление (Половинкин)
.pdfмалого бизнеса? Такие комплексные программы должны учитывать реальные проблемы бизнеса и муниципального менеджмента,
основываться на результатах маркетинговых исследований, быть встроенными в систему управления территорией в качестве ее неотъемлемой части. Например, разрабатывая стратегию развития МО, Вы уже на этом этапе привлекаете представителей малых предприятий-
инвесторов и исполнителей, будущих потребителей ресурсов. Создавая информационную инфраструктуру, Вы используете ее для исследования местных предприятий, продвижения товаров, работ, услуг местных фирм,
снижения информационного барьера, формирования гибкой деловой среды и т.д. Трудности выполнения функций экономического развития МО связаны с традиционным недоверием бизнеса к власти, загруженностью администрации текущими вопросами, отсутствием необходимых квалифицированных специалистов. Для снятия этих проблем предлагается создать самостоятельную структуру, разрабатывающую комплексные планы и конкретные проекты социально-экономического развития МО.
Мы рассмотрим функции, оргструктуру, состав учредителей, правовую форму такой организации.
10.8. Управление отраслевыми комплексами на территории МО
На практике организационная структура местной администрации,
программы и планы строятся таким образом, что в процессе муниципального менеджмента Вы ежедневно сталкиваетесь не столько с управлением МО в целом, развитием малого бизнеса вообще и т.д.,
сколько с проблемами отдельных комплексов городского хозяйства, сфер бизнеса (например, бытовых услуг и пр.). Проблемы и финансово-
экономический инструментарий их решения должны быть структурированы на основе отраслевого деления МО. В этой связи, как на основе общей системы управления выделить и построить подсистемы социальной защиты, образования и воспитания детей, здравоохранения,
правопорядка, жизнеобеспечения? Как максимально сбалансировать эти центры убытков местного бюджета? Для этого необходимо структурировать финансовые потоки в каждой из сфер городской инфраструктуры, выделить факторы, определяющие объем потоков,
максимально увеличить или создать новые центры дохода.
Давайте рассмотрим каждую из перечисленных сфер.
10.8.1. Здравоохранение
Управление системой медицинского обслуживания населения в МО является важнейшим направлением социальной политики местной администрации, определяющей комфортность проживания населения на территории. Для формирования комплексной программы развития,
оптимизации ресурсного обеспечения необходимо понять структуру объекта и рычаги воздействия на него со стороны местной администрации,
исследовать состояние (с помощью медицинского мониторинга) и
спрогнозировать развитие системы здравоохранения.
Основным источником финансирования здравоохранения остается обязательное медицинское страхование (ОМС). Реальные поступления по программе ОМС определяются установленными нормативами, зависят от численности населения и поступлений от страхователей, а также фактического количества обратившихся. В части ОМС местная администрация выполняет, прежде всего, функции контроля соблюдения законодательно установленных правил накопления и использования средств.
Механизмом привлечения дополнительных ресурсов является добровольное медицинское страхование (ДМС). Для его задействования необходимо определить наиболее эффективные формы ДМС, выделить факторы мотивации участия в программах ДМС физических лиц и корпоративных клиентов, повысить инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность местных медицинских учреждений и их услуг.
С другой стороны, ДМС может быть лишь инструментом оптимизации налогообложения организаций и сократит платежи в бюджеты различных уровней. В связи с этим муниципальному менеджеру важно различать признаки псевдострахования для предотвращения его негативных последствий.
Как снизить загрузку системы здравоохранения? Во многих случаях этому способствуют оперативные действия правоохранительных органов,
например, по предупреждению «импорта» эпидемий, распространению наркологических зависимостей и пр. Рассмотрим аспекты взаимодействия с этими службами.
10.8.2. Правоохранительные органы
Количество и динамика преступлений, их раскрываемость, тяжесть и другие характеристики криминальной обстановки являются важными составляющими предпринимательского и социального климата на территории, факторами привлечения инвестиций в МО. Кроме стратегической заинтересованности муниципалитета в повышении эффективности работы и укреплении базы УВД, ОГПС, судов и др., этому способствуют оперативные задачи, решаемые в постоянном взаимодействии с этими службами. Между тем, представить в деталях состав и подчиненность органов охраны правопорядка само по себе является достаточно сложной проблемой. Но это необходимо, потому что каждый элемент системы имеет свои функции, цели и источники финансирования. Возникает задача четкого разграничения ответственности между бюджетными уровнями в отношении каждой службы.
Следующая проблема связана с обработкой, хранением и получением необходимой в управлении МО информации от правоохранительных органов. Например, основой всех муниципальных информационных систем должны являться данные паспортного стола,
связанного вертикальным и горизонтальным обменом (репликацией) с
ЗАГСом, базой финансово-лицевых счетов и другими БД. В обратном случае при создании параллельных БД дублирование работ породит не только дополнительные затраты, но и множество ошибок, несовпадений в данных и другие проблемы.
Ключевым качеством работы рассматриваемых служб является оперативность. Повысить данный параметр Вы можете с помощью обеспечения дистанционного доступа к различным базам,
автоматизированной связи с центром и из центра, например, при проверке транспортных средств, персональных данных граждан, при подготовке отчетных форм на месте происшествия с их автоматической отправкой в центр при определении местонахождения объекта, передаче видеоизображений (в т.ч. фотографий, отпечатков пальцев).
Внедрение информационных технологий (ИТ) требует значительных капитальных вложений и текущих расходов на поддержание работы системы. Инструментом балансировки текущего бюджета правоохранительных органов является предоставление платных услуг отделом вневедомственной охраны. Как обеспечить наиболее эффективное формирование и реализацию таких услуг на рынке при достаточно жесткой конкуренции со стороны частных охранных фирм? Решение этой задачи заключается в применении комплексного блока маркетинговых инструментов.
Другой мерой по обеспечению внедрения ИТ является использование комплексного, системного подхода с наложением различных функций и задач на одну техническую платформу. Это позволяет решить проблемы ряда муниципальных отраслей, распределить и снизить затраты между ними. Например, в социальной сфере создание единого информационного поля решит проблему проверки дохода при определении права на социальную помощь, сократит время ее оформления,
обеспечит альтернативность формы ее получения с максимальной
персонификацией услуг (технология "ведение случая"). Рассмотрим
решение других проблем социальной защиты.
10.8.3. Учреждения социальной защиты
Социальная защита населения весьма трудная экономическая и политическая задача для любого уровня власти, и особенно для муниципальных органов, вследствие их наибольшей приближенности к территории, семье, конкретному нуждающемуся.
Трудности выполняемой задачи связаны уже с определением цели и критериев социальной защиты. Кто имеет право получать муниципальную поддержку? Правомерно ли использовать категориальный принцип,
оказывая помощь всем инвалидам, матерям-одиночкам, безработным и другим социально уязвимым группам (всего в РФ насчитывается 256 таких категорий)? Анализ эффективности социальной помощи показывает, что только 19% общей суммы социальных льгот и выплат приходится на долю беднейших слоев населения.
С другой стороны, является ли достаточным критерий низкого дохода? Должны ли учитываться социальный статус и заслуги потенциального получателя помощи перед обществом? Что такое
«бедность», каков ее порог? Как избежать "ловушки бедности", когда незначительные различия в доходе могут вызывать получение пособия или отказ в нем? Какие доходы рассматривать при определении права на социальную поддержку, например, следует ли учитывать единовременные пособия, ссуды, кредиты, страховые выплаты, доходы от подсобного хозяйства? Как определить экономию от эффекта совместного фактического проживания нескольких членов семьи? Как обеспечить достоверность информации, подтверждающей размеры доходов с минимальными затратами на проверку? Как выделить семьи, в которых высока вероятность получения доходов от вторичной занятости или случайных заработков и которым, следовательно, следует уделить особое
внимание при проверке информации? Как ликвидировать социальное иждивенчество, пассивный характер социальной защиты и ее оторванность от процессов экономического развития? Как согласовать действия различных социальных служб, исключить дублирование предоставления справок?
Отдельный блок проблем касается привлечения внебюджетных средств в социальную сферу.
Могут вызывать путаницу названия механизмов социальной помощи. Например, в чем отличие и как соотносятся термины – социальное страхование, социальная защита, поддержка, обеспечение,
обслуживание? Чем характеризуется адресная социальная помощь -
отсутствием посредников или индивидуальным подходом?
Для ответа на эти вопросы необходима четкость понятий, выработка определенных принципов и комплексной программы социальной работы на их основе. Целесообразно применять технологию «ведение случая»,
организационно выделив для этого специальный центр, использовать статистические таблицы, реализовывать конкурсное размещение муниципального заказа и ряд других мер.
Какие внешние факторы повлияют на развитие муниципальной системы социальной защиты? Один из важнейших - качественный уровень подготовки кадров. Последнее определяет, смогут ли воспитанники детских садов, школ и вузов достойно обеспечить в будущем не только свое собственное существование, но и детство своих детей, старость родителей? Давайте рассмотрим некоторые проблемы функционирования образовательных учреждений и подходы к их решению.
10.8.4. Образовательные учреждения
Одним из центров затрат местного бюджета являются расходы на сферу образования в форме нормативного финансирования или разовой материально-технической помощи образовательным учреждениям (ОУ).
Ввиду повышенной социальной значимости такие статьи могут относиться к разряду защищенных.
Местная администрация заинтересована в сбалансированном бюджете каждого учрежденного ею ОУ еще и потому, что несет субсидиарную ответственность по обязательствам ОУ.
В процессе управления бюджетом ОУ придется учитывать, что лишь часть ОУ могут выступать прямыми бюджетополучателями вследствие отсутствия статуса юридического лица. Поэтому необходимы прозрачность и контроль финансирования для обеспечения целевого расходования средств, выделенных на конкретное учреждение. С другой стороны, руководители ОУ, как правило, не могут являться эффективными хозяйственниками, т.к. в основном это педагоги, сосредоточенные на задачах учебного процесса. Им требуется помощь специалистов извне, со стороны, заинтересованной в развитии ОУ и пользующейся авторитетом.
Такой стороной должна стать местная администрация.
Какие факторы определяют расходы на систему образования в целом и как происходит управление финансами отдельного ОУ? Как распределить ограниченные бюджетные средства между образовательными учреждениями? Как проанализировать качество образовательного процесса, обработать статистические данные и подготовить комплексную рейтинговую оценку ОУ, сгруппировать ОУ и сравнить эффективность различных групп (например, средние школы и инновационные ОУ)? Какие центры затрат и прибыли существуют в этой сфере, как сбалансировать бюджет на образовательную систему? Для ответа на эти вопросы важно понять, как формируется и из каких статей состоит бюджет системы образования на микро- и макроуровнях. В
последнем случае задача местной администрации - поддержание постоянной информированности (об изменениях порядка финансирования,
распределении средств и пр.), в первом - непосредственное управление микробюджетами ОУ в процессе их балансировки.
Для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в ОУ необходимо учитывать и использовать особенности экономики системы образования.
В этой сфере существует множество нюансов. Какие права имеют образовательные учреждения в отношении своего имущества? Как будет распределяться доход, получаемый от повышения эффективности его использования? Чем определяются инвестиционная привлекательность этой сферы и ее конкурентные преимущества по сравнению с другими?
Существуют ли льготы по налогообложению образовательной деятельности? Создав стабильные потоки внебюджетного финансирования и укрепив материально-техническую базу ОУ, следует ли ожидать балансирования этого центра убытков местного бюджета? Безусловно,
снижаются муниципальные расходы на оказание разовой помощи ОУ. Но сократит ли привлечение дополнительных средств размеры финансирования ОУ из муниципального и/или государственного бюджета?
Другим способом балансировки бюджета является сокращение существующих затрат. Необходимо проанализировать имеющиеся здесь возможности. Для дошкольных ОУ это может быть замена категориальной скрытой льготы (в форме автоматического сокращения родительской платы) на адресную помощь по заявительному принципу. Среди других мер – конкурсное размещение социального заказа на организацию питания, закупку канцелярских принадлежностей, мебели, компьютерной техники и пр. Централизованные тендеры позволят достичь максимального экономического эффекта.
Деятельность образовательных учреждений направлена в будущее,
они формируют новое поколение. Поэтому необходимо использовать эти каналы для информирования о функциях и задачах местной администрации в форме лекций, игровых занятий (например,
эмитирующих деятельность местной думы), проведения маркетинговых исследований по разрабатываемым муниципальным проектам и пр.
Определяющим фактором сохранения и увеличения интеллектуального капитала МО, а также важным параметром конкурентных преимуществ и инвестиционной привлекательности МО является качество профессиональной подготовки кадров. Орган управления территорией является одной из наиболее заинтересованных сторон в укреплении конкурентоспособности местных вузов, в высоком качестве высшего образования, в стабильности и развитии их материально-
технической базы. Необходимость поддержки вузов со стороны местной администрации связана с кризисным состоянием этих учреждений,
бюджетным недофинансированием, а также с особенностями деятельности вузов (отсроченный характер проявления результатов, наличие временного разрыва между спросом на новые специальности и его удовлетворением;
длительный период окупаемости инвестиций; высокая цена потребления образовательных услуг и пр.).
Сотрудничество местной администрации с вузами не ограничивается односторонней материально-финансовой поддержкой. Здесь множество различных аспектов. Как привлечь научный потенциал к решению муниципальных проблем? Как обеспечить надежный кадровый резерв муниципальной службы? Как найти дополнительные источники финансирования, повысить статус вуза и качество предоставляемых услуг?
Чем определяется и как может дифференцироваться стоимость платного обучения? Что определяет конкурентоспособность и конкурентный потенциал вуза? Какие факторы влияют на формирование стратегии развития вуза? Как обеспечить гибкость управления вузом, несмотря на отложенный характер проявления результата, длительность образовательных процессов, их построения и изменения?
Как выстроить систему управления вузом, упреждающую изменения внешней среды?
Для ответа на эти вопросы необходимо придерживаться маркетингового подхода. Полезным инструментом здесь является схема
Э.Торрес (Гарвард), помогающая определить необходимые исследовательские, аналитические и управленческие блоки работ,
направленные на решения указанных проблем
10.8.5. Городской пассажирский транспорт (ГПТ)
Обеспечение пассажирских перевозок на городских маршрутах или
"транспортная" проблема остро стоит во многих МО России. Главной причиной убыточности ГПТ является низкий уровень собираемости выручки от реализации билетной продукции, который обусловлен:
низкой частотой проверок наличия проездных документов;
поверхностностью контроля бесплатного проезда;
переполненностью салона транспортного средства в часы пик;
множественностью льготников и удостоверений,
обеспечивающих бесплатный проезд, что затрудняет работу контролеров.
В связи с этим необходимо упростить процедуру проверки обоснованности бесплатного проезда, исключить вход безбилетных граждан, оптимизировать маршруты и проработать другие элементы маркетингового комплекса для услуг ГПТ. В решении указанных проблем большую помощь могут оказать маркетинговые подходы и информационные технологии, например применение автоматизированной системы оплаты и контроля проезда пассажиров, диспетчеризация и т.д.
10.9. Предприятия жилищно-коммунального хозяйства
Экономику городского хозяйства зачастую отождествляют с ЖКХ,
тем самым подчеркивая первостепенность для местных властей задач бесперебойного обеспечения населения теплом, водой, электричеством.
Несмотря на возлагаемую ответственность, решение многих проблем ЖКХ находится за рамками компетенции местной администрации в силу того,
что на состоянии муниципальной системы ЖКХ отражаются общие макроэкономические проблемы отрасли.