Муниципальное управление (Половинкин)

отводится прежде всего общественному контролю, для развития которого принимаются специальные программы повышения прозрачности бюджетной системы. Бюджет принимается как закон и тем самым накладывает ограничения на действия правительства. В нем законодательно закреплены лимиты отдельных статей доходов и расходов,

которые государство должно четко соблюдать при проведении социально-

экономической политики.

2. Информационная функция. Бюджет – индикатор текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации.

Структура его доходной и расходной частей позволяет судить о приоритетах государственной политики, а также масштабах влияния на нее отдельных групп интересов. Более того, закон о бюджете составляется как плановый документ и выступает как прогноз будущей экономической ситуации в среднесрочной перспективе. Его разработка сопровождается прогнозными расчетами основных показателей развития страны, на которые ориентируются не только государственные учреждения, но и организации негосударственного сектора экономики, а также домашние хозяйства. Закладываемые в закон о бюджете планово-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.

Таким образом, бюджет в определенной степени является информационным индикатором.

3. Институционализация общественных предпочтений как функция бюджета. Во всех демократических государствах, в том числе и в нашей стране, принятию закона о бюджете обязательно предшествует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся коррективы с учетом мнений депутатов,

политических партий, представляющих интересы различных групп избирателей.

Таким образом, структура бюджета (его доходы, расходы, дефицит

(профицит) отражает общественные предпочтения в отношении государственной экономической и финансовой политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются

вконкретных цифрах доходных или расходных статей бюджета.

4.Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами, зафиксированными и конкретизированными в бюджетной росписи.

Названные функции бюджета носят объективный характер и присущи бюджету любой страны, независимо от уровня развития в ней демократических институтов и характера государственной экономической и финансовой политики. Различаются они лишь глубиной содержания и приоритетностью функций. Некоторые из них могут определенным образом противоречить друг другу. Например, для успешной реализации контрольной и информационной функции бюджет предпочтительно должен быть стабильным, а регулирующая функция, наоборот,

предполагает его изменение в зависимости от текущих условий социально-

экономического развития. Выбор между стабильностью или гибкостью бюджета определяется задачами политики государства, сложившимися традициями и общественными предпочтениями, а также рядом других факторов.

8.5.2. Необходимые свойства бюджета

Для того чтобы бюджетная система могла эффективно выполнять возложенные на нее функции, необходимо выполнение ряда обязательных требований, важнейшим из которых является прозрачность бюджета,

которая является одновременно и принципом бюджетной системы, и

свойством бюджета. Прозрачность означает:

информационную открытость бюджетной системы не только для государственных органов, но и для общества в целом;

полноту отражения доходов и расходов бюджета, открытость методики расчета отдельных его статей;

точность, достоверность и оперативность отчетов об исполнении бюджета;

четкое определение процедур его составления, утверждения и исполнения;

наличие эффективных механизмов контроля (предпочтительно мониторинга) на всех этапах бюджетного процесса.

С прозрачностью бюджета тесно связано требование его полноты.

Бюджет должен охватывать все финансовые потоки государственных служб и учреждений. Различные виды доходов должны зачисляться на единый бюджетный счет с соблюдением принципа единства кассы, с

которого финансируются все предусмотренные расходы. Если это требование не соблюдается, бюджет не может в полной мере выполнять свои функции, в первую очередь функции информирования и контроля.

Инструментом обеспечения прозрачности и полноты бюджета является бюджетная классификация.

Представленное содержание и структура бюджета подводит нас к пониманию необходимости и значимости бюджета в современных условиях.

Необходимость существования и функционирования бюджета определяется следующими факторами:

национальный бюджет служит средством распределения фондов и бюджетных полномочий, он позволяет планировать реализацию основных регулярных функций государства;

национальный бюджет является инструментом экономической политики, т.е., по словам Дж.М. Кейнса, «способствует росту экономической эффективности»;

региональные (местные) бюджеты аналогичным образом воздействуют на местную экономику;

национальный бюджет является средством реализации социальных задач государства.

Факторы, оказывающие влияние на бюджет (процесс составления

бюджета):

политическое влияние;

влияние бюджетных параметров;

политика в области бюджетных расходов.

8.5.3. Бюджетные цели и ограничения

На составление бюджета оказывают влияние ведомственные принципы ориентации на потребности, результатом которых становится общее снижение потенциальной отдачи от бюджетного процесса и потеря заложенных в нем возможностей. Министерство финансов ориентируется при составлении бюджета на возможности, поскольку именно данное министерство несет ответственность за макроэкономические последствия бюджетного дефицита и жестко устанавливает потолок бюджетных расходов. В странах, где разрыв между обязательствами и ресурсообесиеченностью велик, необходимое сокращение расходов вряд ли может произойти в тесных рамках годового бюджета – необходимо их увязывать уже не в бюджете, а в финансовом плане.

Таким образом, должен существовать более глубокий процесс планирования государственных расходов, в котором нашли бы отражение

«потребности» в соответствии с приоритетами ведомств и «возможности»,

ориентированные на внутренние и внешние источники роста. Именно бюджетные ограничения стимулировали развитие среднесрочного планирования бюджета на современном этапе.

Принципиальное значение имеют и надлежащие фискальные усилия,

особенно в условиях экономического спада и дефицитности бюджета.

Надлежащие фискальные усилия – экономический контекст, в

рамках которого осуществляется подготовка бюджета. Ниже перечислены составляющие этого контекста.

1. Меры, направленные на получение дохода, должны быть реалистичны и целесообразны с точки зрения реальных возможностей налогоплательщиков. Реалистичность и целесообразность доходов определяется на основе измерения эффективности налоговой системы,

прежде всего создания эффективной системы администрирования налогов.

При этом ставки и структура налогообложения не должны нарушать рыночные стимулы.

2.Государственные расходы, которые должны находиться под контролем, прежде всего с точки зрения отдачи от денежных затрат на государственные программы/проекты (эффективность бюджетных расходов).

3.Экономические возможности страны допускают приемлемый дефицит бюджета, который не ведет к раскручиванию инфляционной спирали.

8.5.4.Современные тенденции развития БС РФ

Вразвитии бюджетной системы предполагается, что конструкция основных налогов и сборов в долгосрочной перспективе останется в целом неизменной.

Основными тенденциями формирования ресурсов бюджетной

системы являются следующие:

снижение доли нефтегазовых доходов в общих доходах бюджетной системы и в ВВП, что обусловлено отставанием темпов роста нефтегазового сектора от темпов роста экономики в целом;

снижение доли налогов и сборов на импорт в ВВП в результате сокращения доли импорта в ВВП;

рост поступлений НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации за счет развития секторов с высокой добавленной стоимостью и повышения качества администрирования доходов;

рост налогов на прибыль и доходы в результате опережающего роста объема прибыли в экономике и налогооблагаемых доходов населения после 2010 г.

8.6.Бюджетный процесс

8.6.1. Сущность и основные понятия

Бюджетный процесс – регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению,

рассмотрению, исполнению и контролю над исполнением бюджета.

Согласование бюджетных вопросов происходит по горизонтали и вертикали. По вертикали – между органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам предельных норм налогообложения и общих принципов налогообложения. По горизонтали фиксируется финансовым планированием, в котором активно взаимодействуют все участники бюджетного процесса.

Применительно к участию в бюджетном процессе выделяют следующих субъектов бюджетного процесса.

1. Главный распорядитель бюджетных средств (ГРБС) и

распорядитель бюджетных средств (РБС) – орган государственной власти,

орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств государственного и муниципального бюджетов,

определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета. Их полномочия определены ст. 158 БК РФ.

2. Главный администратор (администратор) доходов бюджета – орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, Банк России,

бюджетное учреждение, осуществляющие контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты доходов бюджетов, а

также над начислением, учетом, взысканием и принятием решений о возврате (зачете) излишне уплаченных платежей, являющихся доходами БС РФ.

3. Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета – орган государственной власти, орган местного самоуправления,

орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

4. Получатель бюджетных средств (ПБС) – бюджетная или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на плановый период.

Кассовое исполнение бюджета в Российской Федерации осуществляет Федеральное казначейство.

Казначейство России осуществляет бюджетные полномочия по

кассовому обслуживанию исполнения бюджетов БС РФ (выдержки из положения о Федеральном казначействе приведено в Приложении 2).

Казначейство России является участником бюджетного процесса на федеральном уровне и реализует ряд бюджетных полномочий,

определенных ст. 166 (1) БК РФ.

Перечислим их.

 Производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов,

начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами БС РФ по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными муниципальными правовыми актами, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов в порядке, установленном Минфином России.

 Перечисляет средства, необходимые для осуществления возврата

(зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов,

сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Казначейства России, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами БС РФ, в порядке,

установленном Минфином России.

Открывает в Банке России и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов БС РФ, кассовое обслуживание исполнения которых в соответствии с БК РФ осуществляется Казначейством России, и

иные счета для учета средств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов в соответствии с

БК РФ.

Направляет в учреждения Банка России и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым бюджетным учреждениям в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в порядке,

установленном Минфином России.

 Осуществляет приостановление операций по лицевым счетам,

открытым ГРБС, РБС и ПБС в органах Казначейства России в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Минфином России.

 Осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета в установленном им порядке.

Устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов БС РФ в соответствии с БК РФ.

Осуществляет в установленном им порядке открытие и ведение лицевых счетов для учета операций администраторов доходов бюджетов,

главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей,

распорядителей и получателей средств федерального бюджета,

финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального образования) в соответствии с заключенным соглашением открывает и ведет лицевые счета для учета операций главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации

(местных бюджетов).

 Ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей,

распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

Доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета представленные Минфином России бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств.

Осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета.

Доводит до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета представленные Минфином России бюджетные ассигнования.