Муниципальное управление (Половинкин)

Глава 8. Бюджетная система Российской Федерации

«Выработка бюджета есть искусство равномерного распределения разочарований.»

Морис Станс, директор Бюджетного бюро США

Согласно Федеральному закону 2003 г., экономическую основу местного самоуправления составляют: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Финансовая автономия является существенной составной частью мести самоуправления. Это подчеркнуто и в Европейской Хартии о местном самоуправлении, где записано, что органы местного самоуправления имеют право «на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций». При этом финансовые средства «должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям».

8.1. Состав и использование муниципального имущества

Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 131-Ф3, в состав муниципального имущества входит:

имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, и включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;

имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Состав униципального имущества представлен на рис. 8.1. и рис. 8.2.

В собственности муниципальных образований могут находиться:

Имущество муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов) предназначенное для решения вопросов местного значения

Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти

Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий учреждений

Рис.8.1. Муниципальное имущество

Имущество и финансовые ресурсы иных хозяйствующих субъектов (в той части, в какой эти ресурсы используются или могут быть использованы для оказания муниципальных услуг)

Рис. 8.2. Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования

Имущество, предназначенное для коммерческого использования

(извлечения прибыли) должно быть передано другим собственникам.

Муниципальное имущество, в зависимости от его назначения, может быть разделено на две основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную деятельность, производить товары и оказывать услуги, и

имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.

Имущество первой группы закрепляется за муниципальными предприятиями учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно позволяет хозяйствующим субъектам функционировать, а в ряде случаев - извлекать прибыль и платить в бюджет налоги и сборы. Имущество второй группы, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет (вместе с финансовыми средствами) казну соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом. В соответствии с законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать,

совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяют непосредственно населением или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия, учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ,

в том числе муниципальных, необходимых для осуществления

полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с государственной, частной и иными формами собственности.

8.2. Экономическая основа местного самоуправления

Наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования являются местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований). Традиционно под бюджетами муниципальных образований понималась опись доходов и расходов органов местного самоуправления. И само по себе это не случайно,

поскольку в системе органов власти, начиная с 1930-х гг. нашего века,

местные органы власти занимали место проводника идей центра на местах,

своеобразного филиала центральной власти, что полностью соответствовало существовавшей тогда системе экономических отношений, основанной на базе единой общегосударственной собственности. Соответственно и бюджетные права органов местного самоуправления были близки не к самостоятельному распоряжению бюджетом, а к работе в рамках сметы расходов.

В связи с переходом к муниципальной системе управления,

формированием полноценных органов местного самоуправления и, прежде всего, в связи с выделением собственных предметов ведения появилась необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений.

В чем их суть?

Прежде всего, появление собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе и финансовой. В

этом случае бюджет выступает не только как "опись доходов и расходов,

но и как важнейший инструмент осуществления некой политики. И

определение, данное нами в начале главы, отражает лишь внешнюю форму

- констатацию определенной деятельности.

Поэтому, когда мы говорим о бюджете прежде всего должны отметить, что этот документ является отражением реальных целей и задач данного муниципального образования.

Из приведенной табл. 0.1 достаточно ярко видны коренные отличия полномочий органов местного самоуправления в области бюджетного процесса от аналогичных полномочий в этой области местных органов государственного управления. По сути дела, из табл. 0.1 следует, что при государственном управлении на местах те финансы, которым распоряжается орган местного самоуправления, трудно назвать бюджетом.

Скорее это смета расходов на определенные нужды с передаваемыми под нее доходными источниками. Интересно, что при подобном подходе наиболее выгодной позицией является не сокращение затрат (оптимизация расходов), а, наоборот, их увеличение.

Поэтому главным признаком полноценного местного бюджета является возможность использования его как инструмента проведения вполне определенной хозяйственной и социальной политики.

Исходя из приведенного выше определения местного бюджета мы можем выделить основные признаки, на основе которых целесообразно провести классификацию местных бюджетов: цель и содержание деятельности, сроки.

Таблица 0.1

Участие и роль местных органов власти в бюджетном процессе

С точки зрения содержания деятельности, как правило, выделяют два вида бюджетов:

1.Текущий бюджет.

2.Бюджет развития (инвестиционный бюджет).

Текущий бюджет представляет собой совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства. Прежде всего, сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления. Другими словами, это средства для поддержания функционирования муниципального хозяйства.

Бюджет развития включает совокупность доходов и расходов,

направляемых на совершенствование и развитие муниципального хозяйства.

Данная классификация, несмотря на ее условность, поскольку средства могут переходить из одного бюджета в другой, тем не менее крайне важна, поскольку позволяет выделить и более четко определить цели и задачи муниципального хозяйства, планировать его перспективу.

Давно известно изречение одного из древних философов: «Если ты не идешь вперед, то ты идешь назад». Без разделения бюджета на две эти важнейшие группы невозможно сколько-нибудь серьезное финансовое планирование и построение структуры самого муниципального хозяйства.

С точки зрения цели деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления, мы также можем выделить два вида местного бюджета:

бюджет, направляемый на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления;

бюджет, направляемый на исполнение государственных полномочий, которые делегированы органами государственной власти на основе закона органам местного самоуправления.

Такое разделение следует из того, что порядок расходования средств,

выделенных на исполнение государственных полномочий, определяется органом, их передавшим, а следовательно, он может быть отличным от порядка расходования собственных средств местного бюджета.

Понятно, что классический вид бюджета будет иметь лишь краткосрочный годовой бюджет. Приведенные выше классификации местных бюджетов достаточно условны и, естественно, не могут применяться в чистом виде. Сам по себе бюджет представляет собой комплексный документ, включающий элементы перечисленных выше видов бюджетов. Но приведенная выше классификация дает возможность более грамотно построить структуру бюджета (смотри первую классификацию), а также сам процесс составления бюджета и финансового планирования деятельности муниципального образования.

Поскольку бюджет является отражением определенной деятельности органов местного самоуправления, его планирование, утверждение,

исполнение и оценка результатов исполнения выступают как определенный процесс, так как эта деятельность растянута во времени.

Этот процесс получил название бюджетного процесса.

Согласование бюджетных вопросов происходит и по горизонтали, и

по вертикали. Соответственно субъектами бюджетного процесса выступают органы власти и управления.

По вертикали согласование бюджетных интересов происходит,

прежде всего, между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

По горизонтали в соответствии с заявленным финансовым планом ежегодно осуществляется бюджетный процесс.

Он включает несколько этапов:

этап формирования бюджетных проектировок;

составление прогноза расходной части проекта бюджета;

формирование доходной части проекта бюджета;

балансировку бюджета;

утверждение бюджета;

исполнение бюджета.

Рассмотрим на рис. 0.2 структуру бюджетного процесса:

Рис. 0.2. Структура бюджетного процесса

На первых этапах происходит формирование укрупненных основных показателей бюджета. Фактически всю главную работу, за исключением процесса утверждения бюджета, на этом этапе выполняют финансовые подразделения администрации. Они в соответствии с утвержденным финансовым планом должны последовательно подготовить бюджет к

утверждению представительным органом власти. Другие органы также участвуют в процессе. Представительный орган участвует на всех этапах в качестве партнера, чтобы снять последующие противоречия в ходе утверждения бюджета. В ходе стадии исполнения выполняет контрольные функции. Желательно, чтобы функцию исполнения бюджета взяло на себя казначейство.

В целом его задача - контролировать соблюдение приоритетов,

обозначенных в финансовом плане. В отношении других отраслевых органов финансовое подразделение выполняет функцию координатора, как в процессе формирования бюджета, так и в процессе его исполнения.

Грамотно построенный бюджетный процесс должен, прежде всего,

исходить из тщательно организованного стратегического и финансового планирования развития территории муниципального образования.

Так, при традиционной схеме бюджетного процесса на первом этапе происходит формирование расходной части бюджета путем защиты своих интересов отраслевыми ведомствами. Причем планирование происходит сразу пообъектно с указанием объемов финансирования. Если мы проследим интересы отрасли, то увидим, что они не всегда совпадают с интересами муниципального образования в целом. С другой стороны,

представители отрасли всегда постараются завысить финансирование,

поскольку они заинтересованы в получении как можно более крупного муниципального заказа.

Планирование расходной части из процесса определения задач развития всей территории муниципального образования превращается в процесс увязки интересов отдельных отраслей муниципального хозяйства.

При этом выхолащивается сущность муниципального заказа, призванного оптимизировать расходы органов местного самоуправления.

Поэтому при подобном подходе к планированию: