Муниципальное управление (Половинкин)

представительным органом муниципального образования нормативного акта, регламентирующего порядок и условия поддержки инвестиционной деятельности со стороны местной администрации.

Данный акт, который условно можно назвать «Положение о муниципальной поддержке инвестиционной деятельности», устанавливает права и обязанности инвесторов, с одной стороны, и местной администрации — с другой стороны, содержит четко прописанный порядок и формы осуществления этой поддержки, а также перечень критериев, на основании которых поддержка предоставляется. В качестве основного критерия такой поддержки может быть приоритетность того проекта, которым достигается сохранение и создание рабочих мест,

поддержание высокой занятости жителей муниципального образования,

стимулирование занятости социально незащищенных слоев населения,

расширение налогооблагаемой базы местного бюджета. Наряду с перечисленными критериями во внимание принимается стратегическая важность проекта для социально-экономического развития муници-

пального образования. Приоритет имеют проекты, реализация которых содействует достижению стратегической цели развития муниципального образования.

Чтобы обеспечить повышение эффективности использования наемных средств и социальную ориентированность муниципальной инвестиционной политики, как правило, формулируются следующие задачи: 1) не использовать средства местного бюджета для ресурсного обеспечения проектов, которые могут быть реализованы частным бизнесом; 2) соблюсти принцип межотраслевых приоритетов при выборе объектов для инвестиций в инфраструктуру муниципального образования в условиях ограниченности бюджетных средств; 3) соблюсти принцип коллегиальности и объективности принимаемых решений; 4) совместить неизбежное лоббирование проектов с конкурсным порядком их отбора.

Инвестиционные проекты принято делить на три основные категории в зависимости от целей и результатов инвестиций: 1)

коммерческие, генерирующие прямые внешние доходы (например, плата за коммунальные услуги, за автобусные и железнодорожные билеты, за проезд через мосты), достаточные для обслуживания расходов и капитальных затрат на проект (такие доходы одинаково доступны как для местной администрации, так и для частных инвесторов); 2) экономические,

генерирующие косвенные доходы: окупаемость обеспечивается не за счет прямых платежей потребителей, а через расширение налогооблагаемой базы, рост арендной платы или другие доходы, доступные только для администрации муниципалитета (например, проекты развития инфраструктуры и содействия промышленности, когда рост экономической активности генерирует дополнительные налоговые поступления); 3) социальные, нацеленные не только на решение бюджетных проблем, но и на предоставление социальных преимуществ для населения в виде улучшения систем образования, здравоохранения и т.

п.

При выборе инвестиционных проектов, финансируемых за счет заемных средств муниципального образования, необходимо ори-

ентироваться на их соответствие социальным обязательствам органов местного самоуправления. Коммерческие решения должны приниматься лишь в той степени, в какой они способствуют достижению социальных целей. Выбор социальных проектов также обусловлен тем, что они могут быть реализованы только за счет бюджетных заемных средств, в то время как коммерческие проекты могут финансироваться за счет частного капитала. Кроме того, органы местного самоуправления не могут эффективно управлять коммерческими проектами, так как должны учитывать социальные и политические факторы. Случаи успешного участия органов местного самоуправления в коммерческой деятельности,

как правило, связаны с использованием некоммерческих методов

конкуренции, что, в конечном счете, подрывает местную экономику.

Вполне оправданно финансирование экономических проектов,

способствующих росту экономической активности и дополнительным налоговым поступлениям.

Процесс принятия решений при отборе проектов должен быть максимально объективным и прозрачным. Следует разработать и закрепить актом представительного органа муниципального образования четкие критерии отбора проектов, основанные, главным образом, на оценке их общественной значимости и общественной полезности.

Методика отбора проектов может быть основана как на количественных,

так и на качественных критериях их оценки, использовании нескольких субъективных экспертных оценках. Количество таких субъективных оценок должно быть достаточным для того, чтобы взаимно «погашались» ошибки, но этих оценок не может быть слишком много, поскольку количество экспертов ограничено.

Для широкого информирования потенциальных инвесторов об экономическом и социокультурном потенциале муниципального образования и имеющихся в нем возможностях для реализации инвестиционных проектов весьма эффективным является создание инвестиционного паспорта муниципального образования — ин-

формационного сборника материалов.

Данный документ предназначен для широкого распространения среди потенциальных инвесторов. Важным приложением к нему является база данных по имеющимся в городе инвестиционным площадкам с детальным описанием каждого участка (его местоположения, четких границ, имеющейся инженерной инфраструктуры и др.). Учитывая, что такой паспорт является инструментом маркетинга и продвижения муниципального образования на внешний по отношению к территории рынок, к нему предъявляются следующие требования.

Цель инвестиционного паспорта — не просто освещать ситуацию в муниципальном образовании, а содействовать привлечению инвестиций.

Поэтому предпочтителен так называемый рекламный подход: при сохранении объективности в подаче информации акцент делается именно на положительных, сильных сторонах, способных заинтересовать потенциального инвестора.

При изложении следует соблюдать баланс фактов и комментариев.

Уход в любую из крайностей приведет либо к недостаточной информативности, либо к избыточной описательности, «размытости» документа. Не следует перегружать паспорт информацией: важно оставить тот ее минимум, который представляет реальный интерес для инвесторов.

Информация должна излагаться ясным, доступным языком. В

частности, следует по возможности избегать узкоспециальной или сугубо научной лексики; в тех случаях, когда подобные термины необходимы, их значение целесообразно пояснять. Аналогично, аббревиатуры, за исключением общеизвестных, должны расшифровываться.

При разработке паспорта необходимо ориентироваться на его электронный формат для последующего размещения в Интернете на официальном сайте муниципального образования. Оптимальной представляется древовидная структура: последовательный набор страниц,

соединенных гиперссылками в соответствии с логикой изложения.

Наиболее востребованными со стороны инвесторов структурными разделами инвестиционного паспорта являются общие сведения о муниципальном образовании; параметры его социально-экономического развития: уровень жизни, экономика, местный бюджет, рынок труда,

качество окружающей среды; перспективы развития муниципального образования; прогнозные характеристики; концепция развития муниципального образования; инвестиционная инфраструктура:

транспорт, телекоммуникации, финансовый сектор, рынок недвижимости,

производственная, инженерная, научно-образовательная, социальная,

гостиничная инфраструктура; нормативно-правовые акты, регламентирующие инвестиционный процесс; процедуры организации бизнеса; предложения по инвестиционным проектам; контактная информация.

Составление инвестиционного паспорта муниципального обра-

зования должно строиться на регулярной основе с целью обновления представляемой информации. С этой целью организуется периодический сбор достоверной статистики о состоянии экономики муниципального образования, определяются инвестиционная политика на среднесрочную перспективу и потенциально возможные области и объекты для инвестирования, а также оцениваются возможные затраты, ожидаемые результаты и способы участия местной администрации.

Основными этапами создания инвестиционного паспорта являются: 1) формирование рабочей группы по разработке инвестиционного паспорта муниципального образования с определением перечня необходимой дополнительной информации, сроков разработки элементов инвестиционного паспорта и ответственных за ее реализацию; 2) подготовка, обсуждение и утверждение проекта инвестиционного паспорта; 3) определение методов и способов распространения инвестиционного паспорта; 4) назначение ответственных за сбор информации от потенциальных инвесторов.

Правовая основа осуществления инвестиционной политики фор-

мируется, в частности, постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. № 464 «Об утверждении Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения». Данным актом определяются условия включения в инвестиционную программу, утверждаемую представительным органом муниципального образования, строительства и (или) модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Органы местного самоуправления вправе устанавливать

порядок рассмотрения вопросов об определении объемов, источников и сроков поступления средств, их распределении между организациями коммунального комплекса в части, касающейся инвестиционных проектов,

когда такие проекты финансируются несколькими муниципальными образованиями.

После утверждения инвестиционной программы орган местного самоуправления и организация коммунального комплекса заключают договор, в котором наряду с другими условиями определяют график поступления средств на финансирование инвестиционной программы,

пределы допустимых отклонений объемов поступления средств (не превышающие 10% объемов, предусмотренных утвержденным графиком),

право и порядок организации коммунального комплекса приостановить реализацию инвестиционной программы при превышении пределов допустимых отклонений.

9.7. Моделирование инвестиционного фонда комплексной

реконструкции городской жилой застройки

Одна из острейших социально-экономических проблем российской действительности — это жилищный вопрос. Основу данной проблемы составляет недостаточный объем инвестиций в жилищное строительство.

Поэтому сегодня в различных российских городах имеется множество схем, моделей, призванных обеспечить необходимый объем инвестиций в жилищное строительство.

Одним из приоритетных направлений социально-экономических преобразований в России является реформирование жилищно-

коммунального хозяйства, оказывающего непосредственное влияние на формирование качества городской среды и уровень жизни населения.

Основные проблемы жилищно-коммунального хозяйства: дефицит финансирования, значительный износ жилищного фонда, инженерных коммуникаций, неэффективная система управления, низкое качество услуг и их высокая себестоимость. Средства федерального и региональных

бюджетов не обеспечивают в полной мере даже сноса и восполнения ветхого жилищного фонда, своевременного устранения аварийных ситуаций в инженерной инфраструктуре коммунального хозяйства (износ инженерных сетей и оборудования составляет более 60%). Частные инвестиции направляются в основном на строительство элитного жилья,

рыночная реализация которого приносит инвесторам максимальный доход

вкороткие сроки.

Вэтих условиях широкомасштабная реконструкция жилищного фонда в большинстве городов откладывается на неопределенный срок.

Между тем своевременно не отремонтированные дома переходят в разряд ветхих и аварийных, когда их реконструкция уже нецелесообразна.

Согласно экономическим прогнозам в ближайшие 10-15 лет убыль жилищного фонда составит 400-500 млн м2, или почти 20% общего объема жилищного фонда, что может привести к непредсказуемым социальным последствиям.

Очевидно, что массовая реконструкция жилищного фонда реально начнется только тогда, когда инвестиционные проекты станут рентабельными и привлекательными для инвесторов. Для этого необходимо разработать экономически выгодные механизмы привлечения частных инвестиций в реконструкцию жилищного фонда на принципах окупаемости затрат.

Анализ зарубежного опыта реконструкции районов застройки 60-х

годов XX в. во Франции, Германии и других зарубежных странах показал,

что проекты реконструкции жилого фонда являются экономически эффективными, а следовательно, привлекательными для инвесторов, если осуществляется комплексная реконструкция в пределах квартала или микрорайона с реконструкцией инженерной инфраструктуры, созданием новых жилых и нежилых помещений и проведением прогрессивных ресурсосберегающих мероприятий.

Консолидация финансовых средств для проведения комплексной реконструкции жилого фонда может охватить ряд федеральных и региональных жилищных программ по предоставлению жилья очередникам, расселению из ветхих и аварийных домов, обеспечению жильем военнослужащих, молодых семей и других социальных групп. В

настоящее время данные программы реализуются вне связи друг с другом,

что ведет к распылению и неэффективному использованию выделяемых на эти цели бюджетных средств.

Комплексная реконструкция жилой застройки кварталов эко-

номически выгодна, прежде всего, для городской администрации. В

результате реконструкции снижаются расходы на ресурсное обеспечение жилищной сферы, повышается плотность застройки территорий,

сокращается протяженность инженерных сетей, уменьшаются затраты на создание объектов социальной инфраструктуры.

Решение вопросов финансирования инвестиционных программ и проектов реконструкции жилых домов напрямую зависит от инициативности и способности городской администрации привлечь для решения проблемы необходимые средства из внебюджетных источников.

Для этого необходимо решить комплекс взаимосвязанных и взаимозависимых задач по вовлечению в инвестиционно-строительный процесс внебюджетных средств, созданию свободного рынка инвестиционных ресурсов, в том числе земельных, изменению налоговой политики с предоставлением льгот организациям и лицам, занятым инвестиционно-строительной деятельностью, принятию необходимых законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих отношения участников инвестиционно-строительной сферы деятельности между собой и с внешними партнерами, а также по государственному регулированию инвестиционно-строительной деятельности в стране.

В связи с этим актуальным представляется исследование важнейших аспектов развития системы инвестирования реконструкции городской

жилой застройки, характеризующейся качественными и количественными изменениями объемов инвестиций и источников покрытия затрат, их структурой и соотношениями, коммерческими условиями и организацией привлечения инвесторов, динамикой платежеспособного спроса населения на жилье. Выбранная схема финансирования должна обеспечить:

необходимый для планомерной реализации инвестиционного проекта объем финансовых ресурсов; возможность оптимизации структуры на-

логовых платежей; баланс между суммой привлеченных финансовых ресурсов и величиной получаемого дохода; снижение рисков.

Без тщательной проработки взаимосвязей и отражения прав и обязанностей инвесторов, накопления и возврата привлеченных средств в период эксплуатации реконструированных жилых домов будет затруднена практическая реализация схем финансирования. Необходимо отметить, что сегодня инвестиционный процесс в жилищной сфере происходит в

условиях значительного сокращения бюджетных источников

финансирования реконструкции жилья, снижения доли прибыли предприятий, направляемой на развитие социальной инфраструктуры,

увеличения разрыва между ценами на жилье, его состоянием, а также продолжающейся инфляцией.

Реформирование системы инвестиций в реконструкцию жилищного фонда состоит в изменении механизмов и источников привлечения средств. Кроме федерального, региональных и местных бюджетов,

необходима также аккумуляция средств банковских и финансово-

кредитных учреждений, инвестиционно-строительных, страховых,

жилищно-эксплуатационных компаний, личных средств граждан, размеры которых, по данным официальной статистики и различных маркетинговых исследований, оцениваются примерно в 60-70 млрд долл. США. Прежде всего необходимо совершенствование инвестиционной политики и развитие финансово-кредитной системы в сфере жилищного

строительства, создание привлекательных финансовых инструментов

(кредиты на приобретение жилья с льготным процентом и др.).

Эффективной формой привлечения инвестиций являются спе-

циализированные жилищные инвестиционные фонды с участием государства. Условиями, обеспечивающими приток средств в эти фонды,

являются высокая доходность (превышающая процент по депозитам для коммерческих банков или сопоставимая с ним) и наличие гарантий возврата средств на государственном уровне (поручительства Минфина России и т. п.). Другой вариант — эмиссия специализированных высокодоходных государственных ценных бумаг и последующая продажа их крупными и мелкими пакетами с введением налоговых льгот на доходы.

При такой форме привлечения средств обеспечивается прямая связь денежных ресурсов населения с инвестициями в жилищный сектор,

исключая посредническую деятельность банков, предполагающую отчисление доходов в виде банковской маржи.

Одним из механизмов эффективного управления инвестициями при реконструкции городской жилой застройки являются государственные концессии.

Под концессией понимается «передача» концессионеру объекта государственной (муниципальной) собственности для строительства,

модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т. д. на определенных, закрепленных в договоре условиях и в соответствии с концессионным законодательством.

Главным здесь является то, что в концессию передается только государственная и муниципальная собственность. Второй важнейшей момент заключается в целевой функции концессий: реконструкция городских жилых кварталов в условиях нехватки у государства финансовых ресурсов.