В.И.Ленин и совершенств. совет. закон
..docВ. И. Ленин и совершенствование советского законодательства
В богатейшем ленинском наследии видное место занимает теоретический анализ государственно-правовых проблем. Неоценимое значение имеет и практическая деятельность В. И. Ленина в создании советского законодательства, определении путей его дальнейшего совершенствования.
Великой заслугой В. И. Ленина является обоснование им в ряде работ (в частности, в книге «Государство и революция») положения о том, что в силу известных экономических и политических причин право, как и государство, необходимо пролетариату в течение целого исторического периода, отделяющего капитализм от «общества без классов», от коммунизма. В. И. Ленин убедительно показал, что, поскольку производительные силы при социализме еще не достигают такого высокого развития, чтобы обеспечить изобилие материальных и духовных благ и полное удовлетворение потребностей всех членов общества, постольку остается необходимость «строжайшего контроля со стороны общества и со стороны государства над мерой труда и мерой потребления.. .».
Отсюда вытекает объективная потребность в праве, действующем «в качестве регулятора (определителя) распределения продуктов и распределения труда между членами общества». Экономически обусловлено также государственно-правовое регулирование отношений по руководству хозяйством, организации труда, распределению и обмену продуктов. Существует необходимость в известном принуждении к труду, которое осуществляется по конституционному принципу: «кто не работает, тот не ест», а также потребность борьбы с посягательствами на социалистическую собственность и социалистический правопорядок. Поэтому, говоря о роли права при социализме, В. И. Ленин писал: «.. .Не впадая в утопизм, нельзя думать, что, свергнув капитализм, люди сразу научаются работать на общество без всяких норм права, да и экономических предпосылок такой перемены отмена капитализма не дает сразу».
Политическими причинами сохранения права при социализме, по мысли В. И. Ленина, является наличие классовых различий между рабочими и крестьянами, городом и деревней, между людьми умственного и физического труда. В силу этого все крупные общественные вопросы, регулируемые посредством права (например, распределение национального дохода), имеют политическое значение. От их решения зависят дальнейшее укрепление союза рабочего класса и крестьянства, сближение этих классов посредством постепенного слияния с трудовой интеллигенцией в единый общественный коллектив. Велико значение права и для регулирования национальных взаимоотношений, также сохраняющих при социализме политический характер. Необходимость государства и права при социализме предопределяется, наконец, внешнеполитическими условиями их существования: потребностью в организации политических, экономических, культурных отношений с другими государствами, наличием угрозы военного нападения со стороны империалистических государств и т. д. Достоверность ленинского вывода о необходимости права, как и государства, «вплоть до перерастания победившего социализма в полный коммунизм» подтверждается опытом исторического развития СССР и других социалистических стран.
В. И. Ленин всесторонне разработал и проблемы, связанные с осуществлением социалистическим правом своей служебной роли в социалистическом и коммунистическом строительстве. В частности, отмечая; классово-волевой характер советского права, он раскрыл формы образования единой государственной воли посредством «съездов крестьянских и рабочих» В. И. Ленин не раз указывал «а политический характер права, на то, что «закон есть мера политическая, есть политика». Он неоднократно обращал внимание на роль государства в формировании права и обеспечении его общеобязательности. Так, В. И. Ленин писал: «Чтобы запрещать или предписывать, надо быть властью в государстве. .. воля, если она государственная, должна быть выражена как: закон»; «право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права». Эти и многочисленные другие теоретические положения В. И. Ленина легли в основу социалистической теории права.
С первых дней Советской власти В. И. Ленин, являвшийся главой правительства первого в мире социалистического государства, уделял: огромное внимание вопросам организации и осуществления законодательной деятельности. Он непосредственно руководил подготовкой важнейших правовых актов, нередко лично писал и редактировал их. Собственноручно В. И. Лениным были написаны проекты таких актов всемирно-исторического значения, как Декрет о мире, Декрет о земле, Положение о рабочем контроле, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа и др. Он принимал активное участие в разработке-первой Советской конституции — Конституции РСФСР 1918 г., юридически закрепившей завоевания Великой Октябрьской социалистической революции.
Многие законы были составлены по прямому указанию В. И. Ленина либо с учетом высказанных им положений. В. И. Лениным лично подписано подавляющее большинство актов, принятых СНК и СТО в период с октября 1917 по декабрь 1921 г. В 1919 г. он подписал все 216 постановлений СНК и 89 постановлений СТО, в 1920 г. — все 267 постановлений СНК и 81 постановление СТО. Кроме того, подпись В. И. Ленина была на всех актах, принятых совместно ВЦИК и СНК. Выдающуюся роль сыграл В. И. Ленин в осуществлении советской кодификации законодательства, проведенной в первые годы Советской власти. Поэтому, говоря о ленинском наследии в области законодательства, следует иметь ввиду не только многочисленные теоретические положения В. И. Ленина, содержащиеся в его книгах, статьях, докладах, записках, но и сами законодательные акты Советского государства, принятые по инициативе и при участии В. И. Ленина и запечатлевшие бессмертные ленинские идеи.
Из трудов В. И. Ленина и декретов первых лет Советской власти видно, какое серьезное значение придавал он вопросам постоянного совершенствования советского законодательства. Отмечая активную творческую роль советского закона в осуществлении социалистических преобразований, В. И. Ленин подчеркивал, что законодательство не может стоять на месте, а должно постоянно идти в ногу с жизнью, отвечать ее потребностям. «...Если закон препятствует развитию революции, — указывал В. И. Ленин, — он отменяется или исправляется». От советских органов В. И. Ленин постоянно требовал гибкости и быстроты в законодательной деятельности, взимания к вопросам систематизации и кодификации законодательства.
Известно, какое большое значение придавал В. И. Ленин вопросам содержания и формы законодательных предписаний, добиваясь обоснованности и эффективности каждого акта, обеспечения его доступности для широких народных масс. Чрезвычайно серьезно он относился и к вопросам законоподготовительной работы, рекомендуя законодательствовать « с тройной оглядкой» и семикратной примеркой, требуя «обратить сугубое внимание на необходимость более осторожной, тщательной и обдуманной подготовки текста декретов». Ленинские идеи об организации законодательной деятельности нашли отражение в ряде декретов Совета Народных Комиссаров, определявших процедуру подготовки законопроектов, вносимых на рассмотрение ВЦИК и СНК, порядок опубликования законов и вступления их в силу и содержавших поручения государственным органам или отдельным лицам по подготовке новых актов, составлению кодексов « т. д. Положения В. И. Ленина о законодательстве и его участие в правотворчестве Советского государства заслуженно получили широкое освещение в советской юридической литературе.
В настоящее время в СССР ведется большая работа по совершенствованию советского законодательства, по его приведению в соответствие с требованиями современного периода коммунистического строительства. Естественно, что успех деятельности государственных органов и научных учреждений, направленной на дальнейшее совершенствование советского законодательства, непосредственно связан с глубоким восприятием ленинских идей о законодательстве, их претворением в. жизнь в ходе текущей законодательной работы. Не имея возможности в рамках одной статьи осветить все аспекты столь сложной проблемы, остановимся лишь на одном из них.
Из положений В. И. Ленина о роли права в решении задач социалистического строительства, его высказываний по вопросам совершенствования советского законодательства, на основе анализа декретов, принятых по его инициативе и при его участии, можно заключить, что цель совершенствования законодательства В. И. Ленин видел в усилении активной, творческой роли советского права, поднятии значения права как орудия социальных и экономических преобразований общества в руках социалистического государства. Считая совершенствование законодательства проблемой первостепенной важности, он уделял исключительное внимание вопросам достижения единства принципов и общих положений законодательства во всех отраслях советского права: единства и согласованности законов между собой, законов и подзаконных актов; единства в понимании и применении всех актов Советского государства; безусловного соответствия актов местных органов актам центральной власти.
В принятом под председательством В. И. Ленина Постановлении Совета рабочей и крестьянской обороны от 8 декабря 1918 г. «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты» отмечалось, что некоторые областные исполкомы нередко издают законы и декреты, противоречащие декретам центральной власти, чем вносят хаос и путаницу в законодательную работу республики. Для устранения такого положения областным и местным советским учреждениям вменялось в обязанность точно и беспрекословно исполнять постановления и распоряжения центральной власти под угрозой привлечения виновных в нарушении законности к ответственности по всей строгости революционных законов. С единством законодательства В. И. Ленин связывал и единство законности, которая «должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик».
Ценность ленинских указаний о необходимости единства законодательства связана с тем обстоятельством, что советские законы и подзаконные нормативно-правовые акты не механическая совокупность актов, а сложная динамическая система, базирующаяся на общности основных принципов, целей, исходных понятий и конструкций. Естественно, что, находясь в тесной взаимосвязи и взаимозависимости, акты различных государственных органов должны занимать свои, определенные места в этой системе, дополнять и обусловливать друг друга. Если в системе выпадает или ослабляется какое-либо звено (те или иные акты отсутствуют, устарели, противоречат друг другу), то нарушается единство всей системы и снижается ее эффективность. И наоборот: если акты разных органов взаимосочетаются, дополняют друг друга, то повышается эффективность действия как отдельных актов, так и всей системы, ибо законы и другие нормативные акты, становясь элементами общей системы законодательства, приобретают такие юридические свойства, которые отсутствуют у каждого из них, взятого в отдельности. Поэтому и по сей день актуальны ленинские требования постоянного совершенствования законодательства в целях укрепления его внутреннего единства, устранения противоречий, кодификации и систематизации законодательства.
Из ленинских работ следует также вывод о необходимости совершенствования всей системы нормативно-правовых актов Советского государства, т. е. законов СССР и законов союзных республик, актов Правительства СССР и правительств союзных республик, актов министерств, ведомств, местных Советов депутатов трудящихся. Всякое изменение в общесоюзном законе должно сопровождаться своевременными изменениями актов нижестоящих звеньев государственного аппарата. Только при этом условии можно обеспечить надлежащее единство и согласованность законодательства, добиться единства законности, о котором писал В. И. Ленин.
Практика советского правотворчества в современный период показывает, что, формы совершенствования законодательства, средства достижения его единства, компактности, доходчивости весьма разнообразны. Проиллюстрируем данное положение на примере общесоюзного законодательства в широком смысле этого понятия, т. е. законов СССР, нормативных актов Президиума Верховного Совета СССР и Правительства СССР.
По материалам Юридической комиссии при Совете Министров СССР из 450 тыс. актов, изданных высшими органами государственной власти и государственного управления СССР со времени образования Союза ССР и до 1968 г., общенормативных актов было около 32 тыс., а остальные имели временный или оперативно-исполнительный характер. Постоянное возрастание общего количества общесоюзных нормативных актов затрудняет, естественно, пользование ими, и потому требуется большая повседневная работа, чтобы сделать общесоюзное законодательство более упорядоченным, компактным и в конечном счете более результативным.
Совершенствование общесоюзного законодательства осуществляется посредством: а) текущего правотворчества и б) кодификации. Хотя названные виды правотворческой деятельности в ряде случаев тесно сочетаются, вместе с тем они различаются по своим целям, а также по характеру, содержанию, форме актов, являющихся результатами этой деятельности, и т. д.
В текущей правотворческой деятельности высших органов государственной власти и управления СССР можно выявить следующие основные формы совершенствования законодательства.
1. Издание нормативных актов по новым, ранее не регулировавшимся вопросам политической, хозяйственной, культурной жизни. Издание таких актов объективно вызывается необходимостью охватить новые общественные отношения, возникающие в процессе развития нашего общества, народного хозяйства, культуры. Так, ери обсуждении проекта Примерного Устава колхоза было установлено, что существует около 30 видов межколхозных хозяйственных организаций, многие из которых были неизвестны нашему праву еще несколько лет назад. Естественно, что нормальное функционирование этих организаций, порожденных поступательным развитием колхозного строя, требует своего правового урегулирования в форме издания положений о каждом виде межколхозных организаций. Как отмечал В. И. Ленин, государственная власть, издавая законы, отвечающие потребностям общества, «ставит вехи по пути развития новых форм жизни».
2. Издание новых актов взамен устаревших, т. е. обновление законодательства. Издание подобных актов—качественно новая ступень в правовом регулировании данного круга вопросов. При сохранении норм, оправдавших себя на практике, в разрабатываемые акты, как правило, включаются и новые нормы, вызванные к жизни изменившимися общественными условиями. В ряде случаев новые правовые нормы содержат положения, существенно меняющие содержание правового регулирования того или иного вопроса.
3. Расчистка законодательства от актов устаревших, противоречивых, фактически утративших силу. Отмена такого рода актов — тоже правотворчество; в результате законодательство становится более обозримым, доступным для понимания и применения. По представлениям Юридической комиссии при Совете Министров СССР Президиум Верховного Совета СССР и Правительство СССР признали утратившими силу более половины всех общесоюзных нормативных актов, изданных до 1968 г. Разумеется, в большей степени расчистка общесоюзного законодательства осуществлена в тех отраслях, где приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик, общесоюзные кодексы и уставы. Несомненно, принятие новых Основ и кодексов расширит масштабы этой важной формы совершенствования законодательства.
4. Исправление и дополнение текстов действующих актов. В этих случаях нормативно-правовой акт сохраняет полностью свое значение, и правильность регулирования им соответствующего круга вопросов в целом фактически подтверждается. В текст отдельных статей лишь вносятся добавления и изменения, предопределенные изменениями условий общественной жизни: включаются новые формулировки, отменяются отдельные статьи, пункты (полностью или частично), дается новая редакция некоторых статей, заменяются названия ведомств, учреждений и т. д. О важности этой формы совершенствования законодательства и ее масштабах говорит тот факт, что в настоящее время в общесоюзные нормативные акты, изданные до 1968 г., было внесено много тысяч различных изменений.
5. Объединение многих актов, регулирующих определенный круг вопросов, в один или несколько актов (так называемая консолидация). Названная форма совершенствования общесоюзного законодательства практически применяется с января 1966 г., когда Совет Министров СССР поручил Юридической комиссии проводить такую работу. Особенность этой формы заключается в том, что подобное объединение актов не предполагает какого-либо существенного изменения содержания правового регулирования; прежними остаются круг регулируемых отношений, их субъекты, права и обязанности сторон, юридические факты, санкции за неисполнение норм. Однако в результате объединения уменьшается общее количество актов, регулирующих данный круг вопросов; статьи и пункты располагаются по четкой, логичной схеме; уточняются формулировки статей с учетом изменений системы государственных органов, их названий, взаимоотношений и т. д. Тем самым правовой материал становится более простым, понятным, удобным для применения и исполнения.
С точки зрения теории права такое объединение актов возможно путем: а) создания нового акта взамен объединяемых актов; б) перенесения в один акт статей, пунктов из других актов; в) объединения нескольких актов в один на базе какого-либо акта с сохранением его названия и других реквизитов. В настоящее время практически используется первый метод: вместо ряда старых актов, признаваемых затем потерявшими силу, создается новый акт. За последние годы Совет Министров СССР утвердил 15 объединенных актов по вопросам связи, заготовок сельскохозяйственных продуктов и т. д. Эти акты поглотили полностью или частично несколько сотен правительственных актов.
Справедливости ради следует отметить, что при всей полезности рассматриваемой формы совершенствования законодательства ее реализация связана с большими затруднениями. Поскольку объединение актов производится без существенных изменений правового регулирования, а объединяемые акты издавались различными органами на разных этапах развития нашего государства и в силу этого были нередко противоречивыми, содержали много положений, не отвечающих современным условиям, такое объединение министерства и ведомства иногда считают недостаточно целесообразным. Они предпочитают в этих случаях отложить решение вопроса до того момента, когда представится возможность обновления соответствующего законодательства.
Изложенное позволяет сделать вывод, что в процессе текущей правотворческой деятельности высшие органы государственной власти и управления СССР выполняют огромную работу по совершенствованию советского законодательства, осуществлению ленинских требований о том, чтобы советский закон всегда шел в ногу с жизнью, отвечал ее потребностям, активно способствовал общественному прогрессу. Аналогичную работу по совершенствованию законодательства проводят и высшие органы государственной власти и управления союзных республик.
Однако сама по себе текущая правотворческая деятельность не является универсальным средством для решения всех вопросов совершенствования законодательства. На определенных этапах развития общества необходима и более кардинальная форма совершенствования законодательства — его кодификация, т. е. создание сводных актов, охватывающих в систематизированном виде основные нормы какой-либо отрасли законодательства. Кодификация законодательства — важный фактор развития права, поскольку с ее помощью не просто обобщается накопившийся правовой материал, но и решаются перспективные вопросы правового регулирования, учитывается как практика применения действующего законодательства, так и данные науки о тенденциях развития права. Особенность кодификационных актов состоит в том, что в них включаются правовые нормы, рассчитанные, как правило, на длительный исторический период. Подготовка таких актов требует много времени, большой и сложной юридической работы, высокой квалификации исполнителей.
Известно, какое большое значение вопросам кодификации придавал В. И. Ленин. В письмах в Наркомюст от 15 апреля 1918 г. и к Д. И. Курскому от 15 февраля 1922 г. он специально ставил вопрос о кодификации. Как уже отмечалось, В. И. Ленин был инициатором и активным участником первой советской кодификации в 1918—1923 гг.
В настоящее время в СССР проводится вторая всеобщая кодификация законодательства. Она отличается от имевшей место при жизни В. И. Ленина тем, что сейчас кодифицируется и общесоюзное, и республиканское законодательство. Эта кодификация характеризуется большими масштабами, большим числом охватываемых отраслей законодательства, большим количеством кодификационных актов, эффективностью правового регулирования, осуществляемого на более полной научной основе и более высоком техническом уровне.
Содержание и цель кодификации определяются сейчас задачами построения коммунистического общества. Уже приняты Основы уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, брачно-семейного, земельного, исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик, Основы законодательства о судоустройстве, здравоохранении, о труде. Принят ряд новых общесоюзных кодексов (воздушный, торгового мореплавания и проч.) и уставов. Разрабатываются Основы законодательства и по другим отраслям. Это свидетельствует о том, что советский законодатель активно использует кодификацию для упорядочения общесоюзного законодательства и создания тем самым правовой основы совершенствования всей системы нормативных актов Советского государства.
Наконец, большое значение для усиления единства и согласованности законодательства имеет издание Систематического Собрания действующего законодательства СССР. Разумеется, работу над таким Собранием нельзя назвать законодательной деятельностью в собственном смысле, ибо цель ее не создание нового закона, а приведение в порядок, в систему уже существующего законодательства. Однако в процессе создания Собрания выполняется весьма серьезная работа по расчистке, изменению и обновлению указанного законодательства, что само по себе служит важными формами его совершенствования. Издание Собрания, несомненно, явится важной вехой в развитии советского законодательства и укреплении социалистической законности: государственный аппарат и общественные организации получат в свое распоряжение весь действующий нормативный материал в систематизированном, удобном для обозрения виде; будет создана твердая нормативная база для дальнейшего совершенствования отдельных законодательных институтов и отраслей, для укрепления законности в применении права государственными органами и должностными лицами.
Создание Собрания действующего законодательства будет переходным этапом к подготовке Свода законов Советской власти, о котором В. И. Ленин говорил еще в 1922 г. Вопрос о создании такого Свода уже обсуждался в нашей литературе. Одни авторы считают, что это «задача не сегодняшнего дня», другие полагают, что она «стала не только вполне возможной, современной, но и необходимой».
Свод законов Союза ССР, или точнее говоря, Свод действующего законодательства Союза ССР должен мыслиться как систематическое собрание кодифицированных и консолидированных законов СССР, указов Президиума Верховного Совета СССР и постановлений Совета Министров СССР. Иное содержание Свода законов, например построение его в виде Свода кодексов, утвержденных законодательным органом, представляется исторически и теоретически неоправданным. Ограничение Свода только законодательными кодифицированными актами чрезвычайно сузит его объем, оставит за рамками Свода огромное количество правительственных актов, регулирующих, в частности, вопросы административного управления, торгового оборота, производственной деятельности заводов, колхозов и т. д. Если же пойти по пути придания: законодательного характера вообще всем включаемым в Свод актам высших органов государственной власти и управления, то это приведет к загромождению законов СССР огромным количеством норм по текущим вопросам государственного управления и в то же время чрезвычайно затруднит внесение в будущем изменений в Свод законов со стороны Правительства СССР.
Несомненно, в Свод законов Союза ССР должны войти как законы СССР, так и нормативные акты Правительства СССР. Вместе с тем такое нормативное содержание должно иметь и подготавливаемое сейчас Собрание действующего законодательства Союза ССР. Отличие от него Свода законов СССР выразится в том, что законы и правительственные акты, объединенные в Свод, будут иметь характер кодификационных или консолидированных актов. Именно это и придаст Своду законов значение высшего этапа всеобщей систематизации советского законодательства. И. С. Самощенко правильно отмечает, что Свод законов «обеспечивает существенное сокращение числа нормативных актов, позволяет достичь наибольшей стройности и последовательности регулирования общественных отношений, исключает возможность коллизий с официальным текстом ранее изданных законов». Очевидно, что перечисленные достоинства Свода в высшей степени могут проявиться в том случае, если в него войдут именно кодификационные и консолидированные акты.
Что касается создания Свода законов СССР, то, на наш взгляд, следует согласиться с мнением авторов, утверждающих, что это — задача не сегодняшнего дня. В настоящий период самой актуальной проблемой является завершение кодификации общесоюзного и республиканского законодательства по основным отраслям права и издание в СССР и союзных республиках Систематических Собраний действующего законодательства. На разработку теоретических вопросов, связанных с решением данной задачи, и должно быть обращено основное внимание советских правоведов. Это будет эффективной помощью государственным органам, осуществляющим систематизацию советского законодательства. Вместе с тем правовая наука должна располагать соответствующим теоретическим заделом и для того, чтобы после издания Собрания действующего законодательства можно было бы перейти к кодификации и консолидации актов, составляющих те или иные его главы и разделы. Тем самым появится возможность заняться составлением и изданием тех или иных глав и разделов Свода действующего законодательства СССР. Естественно, что создание такого Свода сыграет огромную роль в развитии советского права, в ускорении завершения строительства коммунизма в СССР.