гос и мун финнасы
.pdfреформы), и Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 1998 г. ¹ 463 «О Программе пенсионной реформы в Российской Федерации» (второй этап реформы). Основная цель этих изменений — усиление в пенсионном обеспечении страховых начал.
На первом этапе реформирования пенсионного обеспечения предусматривалось формирование двухуровневой системы государственных пенсионных выплат: базовой пенсии и трудовой, или страховой, пенсии. Базовая пенсия предоставляется государством независимо от наличия трудового стажа в фиксированных размерах, определяемых с учетом прожиточного минимума пенсионера в зависимости от степени утраты трудоспособности. Страховая (трудовая) пенсия предоставляется государством, размер которой определяется с учетом трудового (страхового) стажа, связанного с продолжительностью уплаты страховых взносов и заработка. Помимо этого, на первом этапе были предусмотрены перевод льготного пенсионного обеспечения в сферу дополнительных профессиональных пенсионных систем, введение солидарной материальной ответственности работодателя и работника за уплату страховых взносов, персонификация страховых взносов, создание резервного фонда Пенсионного фонда РФ и другие мероприятия.
За период, прошедший после 1995 г., ряд положений Концепции был реализован. Важную роль в развитии пенсионной системы играет принятый в 1996 г. Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования». Он явился основой создания новой инфраструктуры пенсионной системы, необходимой для материализации страхового аспекта в построении пенсионного обеспечения. В соответствии с этим Законом осуществлен переход на персонифицированный учет страховых взносов и новый порядок исчисления и увеличения государственных пенсий на основе индивидуального коэффициента пенсионера. Однако в условиях незавершенности намеченных преобразований модель пенсионной реформы в 1998 г. была существенно изменена.
Третий этап реформы. На втором этапе реформирования пенсионного обеспечения предполагалось поэтапное введение накопительного метода финансирования выплаты государственных пенсий, а также переход в рамках персонифицированного учета к ус- ловно-накопительному механизму, согласно которому исчисление трудовых пенсий должно производиться из суммы уплаченных страховых взносов. Однако намеченные мероприятия не были реализованы, в том числе и из-за финансового кризиса 1998 г. Указ Президента РФ от 27 декабря 2000 г. ¹ 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспече-
342
нием в Российской Федерации» определил новую организационную структуру государственной пенсионной системы, за Пенсионным фондом Российской Федерации закреплены функции назначения и выплаты пенсий. В результате весь пенсионный процесс осуществляется федеральной организацией, обеспечивающей единообразный порядок исполнения федерального пенсионного законодательства и равные условия для всех граждан страны в отношении пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования. До принятия Указа функции назначения и выплаты пенсий осуществлялись органами социальной защиты населения субъектов РФ (собесами), а Пенсионный фонд Российской Федерации осуществлял лишь финансирование выплат пенсий. В 2001 г. был принят модифицированный вариант Программы, одобренной Правительством Российской Федерации 17 апреля 2001 г. (третий этап реформирования пенсионной системы). Был принят пакет законов1, определяющий новый порядок пенсионного обеспечения в Российской Федерации, который существенно изменил пенсионную систему России и механизм функционирования Пенсионного фонда РФ.
Смешанная система пенсионного обеспечения. С 1 января 2002 г. в России начала действовать смешанная система пенсионного обеспече- ния, так называемая распределительно-накопительная система, предусматривающая переход на страховую систему пенсионного обеспечения, при которой размер пенсии зависит от количества лет уплаты страховых взносов и от их суммы.
Пенсионная система России — составная часть государственного социального обеспечения. Основные принципы пенсионного обеспече- ния в нашей стране — всеобщность, обязательность, гарантированность, независимость от форм собственности, что соответствует международной практике.
Пенсионная система России — совокупность созданных государством правовых, экономических и организованных институтов и норм, имеющих целью предоставление гражданам материального обеспе- чения в виде пенсий.
1 «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. ¹ 167-ФЗ, «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. ¹ 173-ФЗ, «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ, «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» от 26 июля 2006 г. ¹ 134-ФЗ, «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации» (проект Закона принят в первом чтении Государственной Думой в мае 2002 г.), «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем» (проект Закона внесен в Правительство (версия 10 августа 2002 г.) ко второму чтению).
343
Пенсионная система России в настоящее время состоит из следующих частей:
(1)государственное пенсионное обеспечение — часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет сумм единого социального налога предоставление базовой части трудовых пенсий, а за счет ассигнований из федерального бюджета — социальных пенсий нетрудоспособным гражданам в соответствии с законодательством;
(2)обязательное пенсионное страхование — часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет обязательных страховых взносов предоставление страховой и накопительной частей трудовых пенсий наемным и самозанятым работникам, а также страховой части пенсии инвалидам и иждивенцам умершего кормильца;
(3)дополнительное пенсионное страхование и обеспечение — часть пенсионной системы, обеспечивающая в дополнение к государственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию предоставление пенсий за счет накопительных добровольных взносов работодателей и застрахованных лиц.
Основные функции Пенсионного фонда Российской Федерации:
•сбор и аккумуляция страховых взносов;
•капитализация средств ПФ РФ, привлечение в него добровольных взносов физических и юридических лиц;
•совместный с налоговыми органами контроль за поступлением страховых взносов в ПФ РФ и за целевым и рациональным их расходованием;
•организация государственного банка данных по всем категориям плательщиков взносов;
•назначение и выплата пенсий, финансирование других расходов;
•межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения, разработка договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;
•научно-исследовательская работа в области государственного пенсионного страхования;
•проведение разъяснительной работы среди населения и юри-
дических лиц по вопросам пенсионного страхования и др.
В соответствии с принятыми в 2001 г. законами в настоящее время через Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляются выплаты по государственному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению.
344
Граждане, застрахованные по обязательному пенсионному страхованию, имеют право на получение трудовой пенсии1, которое реализуется в случае уплаты страховых взносов2.
Лица, которые по тем или иным причинам не охвачены пенсионным страхованием, имеют право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению. К ним относятся: федеральные государственные служащие; военнослужащие; участники Великой Отечественной войны; граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф; нетрудоспособные граждане3. Финансирование этих пенсий осуществляется за счет средств федерального бюджета.
В составе мер по социальной защите населения важнейшее место занимают пенсии. Социальная значимость пенсионного обеспечения велика, поскольку в России оно затрагивает жизненно важные интересы почти 39 млн престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильцев.
Пенсия — ежемесячные денежные выплаты гражданам в целях компенсации заработка или иного дохода, получаемого ими перед установлением пенсии в целях предоставления им средств к существованию.
Средний размер пенсий, который в состоянии выплачивать государство, можно рассчитать исходя из макроэкономических показателей, усредненных по всем ее получателям. Формула выглядит следующим образом:
Ïñð = (ÂÂÏ/×ðàá) • Ê • (× ðàá/×ïåíñ), ãäå Ïñð — средний размер пенсии;
Ê— доля ВВП на выплату пенсий;
×ðàá — количество работающих (занятого населения), которые создают ВВП;
×ïåíñ — количество пенсионеров.
Первая составляющая формулы характеризует производительность труда в стране, вторая — определяет ту долю, которую общество считает возможным направить на пенсионное обеспечение, третья — показывает соотношение количества работающих к коли- честву пенсионеров.
В целом основными факторами, влияющими на размер пенсии, являются производительность труда и общее состояние экономики.
1 Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. ¹ 173-ФЗ. Ст. 3.
2 Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. ¹ 167-ФЗ. Ст. 7, п. 2.
3 Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ. Ст. 4.
345
В Пенсионном фонде Российской Федерации подсчитали, что достойную пенсию россияне будут получать не раньше 2027 г. и к этому периоду пенсия на 40—60% будет замещать заработную плату.
В соответствии с Федеральными законами «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ и «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 г. ¹ 173-ФЗ, вступившими в силу с 1 января 2002 г., а также Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» от 15 декабря 2001 г. ¹ 167-ФЗ, вступившим в силу со дня официального опубликования, в Российской Федерации выплачиваются следующие виды пенсий.
1. Трудовые пенсии:
•по старости; право на трудовую пенсию по старости имеют мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет, при наличии не менее пяти лет страхового стажа;
•по инвалидности — устанавливается в случае наступления инвалидности, определяемой по медицинским показаниям;
•по случаю потери кормильца — назначается нетрудоспособ-
ным членам семьи умершего кормильца, состоявшим на его иждивении.
Пенсии по старости занимают главное место в расходах Пенсионного фонда России. На каждое застрахованное лицо Пенсионный фонд Российской Федерации открывает индивидуальный лицевой счет с постоянным страховым номером. Каждому застрахованному лицу выдается страховое свидетельство. Работодатели представляют в органы Пенсионного фонда России сведения о заработке и начисленных взносах застрахованного лица. Сведения включаются в лицевой счет застрахованного лица. Отдельные категории граждан имеют право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости.
Размер трудовой пенсии определяется на основе страхового стажа и расчетного пенсионного капитала.
Страховой стаж — суммарная продолжительность периода работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд.
Расчетный пенсионный капитал — общая сумма страховых взносов и иных поступлений в Пенсионный фонд за застрахованное лицо, которая является базой для определения размера страховой части трудовой пенсии.
Трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инвалидности могут состоять из следующих частей1:
(1) базовой;
1 Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. ¹ 173-ФЗ. Ст. 5, 14.
346
(2)страховой;
(3)накопительной.
Трудовая пенсия по случаю потери кормильца состоит из следующих частей:
(1)базовой;
(2)страховой.
Лицам, имеющим право одновременно на различные виды пенсий, устанавливается только одна пенсия по их выбору.
Базовая часть трудовой пенсии устанавливается государством в твердой сумме для всех пенсионеров и финансируется за счет сумм единого социального налога (ЕСН), перечисленных в федеральный бюджет.
Страховая часть устанавливается в зависимости от уплаченных в Пенсионный фонд Российской Федерации страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию. Эта часть пенсии финансируется по распределительному методу, т.е. страховые взносы нынешних работающих граждан распределяются на выплату пенсий нынешних пенсионеров. Размер страховой части трудовой пенсии устанавливается исходя из суммы страховых взносов, уплаченных за застрахованное лицо в течение всей его трудовой деятельности, деленное на нормативно установленный ожидаемый период выплаты пенсий.
Накопительная часть трудовой пенсии устанавливается в зависимости от суммы страховых взносов, уплаченных за застрахованное лицо в накопительную часть пенсионной системы с учетом инвестиционного дохода от их размещения и ожидаемого периода выплаты пенсии.
2. Государственные пенсии:
Пенсии по государственному пенсионному обеспечению (финансируются за счет ассигнований из федерального бюджета) устанавливаются:
•по старости для граждан, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф;
•по выслуге лет для федеральных государственных служащих и военнослужащих;
•по инвалидности для военнослужащих, участников ВОВ, граждан, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф;
•социальная для нетрудоспособных граждан, не имеющих права на получение трудовой пенсии;
•по случаю потери кормильца для членов семей военнослужащих, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф.
Пенсии по инвалидности назначаются при постоянной или длительной утрате трудоспособности. Их размер зависит от степени
347
потери трудоспособности (группы инвалидности), причин инвалидности и размера заработка. Под инвалидностью понимается стойкое расстройство функций организма.
Пенсия по случаю потери кормильца назначается нетрудоспособным членам семьи умершего, состоявшим на его иждивении. Размер пенсии зависит от числа нетрудоспособных членов семьи, состоявших на иждивении умершего, причин его смерти, условий работы и размера заработка.
Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют федеральные государственные служащие, которым назначается
пенсия за выслугу лет при наличии стажа не менее 15 лет в размере 45% среднемесячного заработка плюс 3% месячного заработка за каждый год стажа сверх 15 лет. Общая сумма пенсии не может превышать 75% среднего заработка.
Условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств региональных и муниципальных бюджетов определяются соответствующими нормативными правовыми актами территориальных органов власти.
Социальная пенсия устанавливаются нетрудоспособным гражданам, постоянно проживающим в Российской Федерации и не имеющим по каким-либо причинам права на пенсию в связи с трудовой или иной общественно полезной деятельностью.
Социальные пенсии назначаются гражданам, не получающим трудовую пенсию:
•инвалидам, в том числе инвалидам с детства;
•лицам, достигшим возраста: мужчины — 65 лет, женщины — 60 лет;
•детям до 18 лет — в случае потери кормильца, не имеющего страхового стажа;
•детям-инвалидам в возрасте до 18 лет.
Размеры социальной пенсии дифференцируются в зависимости от основания назначения пенсии, тяжести инвалидности и времени ее наступления, а также от того, потерял ли ребенок одного или обоих родителей.
Âсоответствии с проводимой в России реформой пенсионного обеспечения существенно изменился порядок формирования доходов и направлений расходования средств Пенсионного фонда.
Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации. Доходы государственных внебюджетных фондов формируются в соответствии
ñБюджетным кодексом Российской Федерации.
Âбюджет Пенсионного фонда Российской Федерации подлежат зачислению следующие доходы:
•налоговые доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Россий-
348
ской Федерации, от минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 60%;
•неналоговые доходы:
—страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;
—страховые взносы по дополнительному тарифу для работодателей — организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации;
—недоимки, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации;
—доходы от размещения средств Пенсионного фонда Российской Федерации;
—штрафы, санкции, суммы, поступающие в результате возмещения ущерба;
•безвозмездные поступления:
—межбюджетные трансферты из федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации;
—безвозмездные поступления от негосударственных пенсионных фондов;
•прочие поступления.
Объем расходов на пенсионное обеспечение и иные направления расходования средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период определяется в соответствии с нормами пенсионного законодательства, другими действующими законодательными актами и указами Президента Российской Федерации.
Расходование средств Пенсионного фонда РФ имеет целевое назначение. Эти средства направляются на финансирование:
•общегосударственных вопросов деятельности Фонда, включая международные отношения и международное сотрудничество;
•образования, включая переподготовку кадров и повышение квалификации;
•социальной политики, включая пенсионное обеспечение, в том числе выплату трудовых и других видов пенсий, реализацию государственных функций в области социальной политики (выплату ежемесячных денежных выплат ветеранам; инвалидам; гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний; Героям Советского Союза; Героям РФ и полным кавалерам Ордена Славы; Героям Социалистического Труда и полным кавалерам Ордена Трудовой Славы, некоторым другим категориям граждан), прикладные научные исследования в области социальной политики и другие вопросы социальной политики (оплата стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно один раз в два года: расходы на реализацию социальной программы поддержки неработающих пенсионеров);
349
• межбюджетных трансфертов.
Âнастоящее время пенсии из Пенсионного фонда РФ получают 38,2 млн чел. Средний размер трудовой пенсии по старости в 2007 г. составил 3560 руб. Однако в соответствии с рекомендациями Международной организации труда пенсия должна составлять не менее 40% последнего заработка работника после 30 лет трудового стажа, а согласно Европейской хартии — не менее 50% последнего заработка.
Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации составляется
âсоответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании
âРоссийской Федерации, а также согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 г. ¹ 118 «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год».
Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 г. сформирован по доходам в сумме 1914,1 млрд руб. (1608,92 млрд руб. — в 2006 г., 1315,77 млрд руб. — в 2005 г., из них 1777,70 млрд руб. (1505,96 млрд руб. — в 2006 г., 1237,17 млрд руб. — в 2005 г.) в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, и по расходам в сумме 1782,35 млрд руб. (1532,37 млрд руб. — в 2006 г., 1293,49 млрд руб. —
â2005 г.), из них 1764,43 млрд руб. (1525,80 млрд руб. — в 2006 г., 1291,20 млрд руб. — в 2005 г.) в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части пенсий.
Â2007 г. доходы Пенсионного фонда РФ составили 6,0% ВВП (в 2006 г. — 6,1% ВВП); по расходам — 5,7% ВВП (в 2006 г. — 6,3%), что свидетельствует о наметившейся тенденции к снижению доли расходов на пенсионное обеспечение, которая будет иметь место в средне- и долгосрочной перспективе.
Расходы на выплату базовой части трудовой пенсии в 2007 г., включая расходы по ее доставке (в структуре расходов бюджета Фонда указанные расходы составляют 31,6%), составили в сумме 559,77 млрд руб., при поступлении финансовых ресурсов по ЕСН —
âсумме 368,77 млрд руб. Дефицит по базовой части трудовой пенсии (в сумме 191 млрд руб.) в полном объеме учтен в составе субвенций из федерального бюджета для перечисления бюджету Фонда.
Аналогично с дефицитом запланированный объем текущих поступлений и расходов на страховую часть пенсионного обеспечения составили: доходы — в сумме 757,6 млрд руб., расходы — в объеме 795,5 млрд руб.
Âэтой связи в целях обеспечения сбалансированности бюджета Фонда и на покрытие дефицита страховой части из федерального бюджета было направлено 88,25 млрд руб. (против 74,49 млрд руб. в 2006 г.).
350
На выплату пенсий по государственному пенсионному обеспе- чению и другие социальные выплаты, финансируемые за счет средств федерального бюджета, было направлено 100,1 млрд руб., что составляет 5,5% расходов бюджета. На дополнительное ежемесячное материальное обеспечение участников и инвалидов Великой Отечественной войны, семей погибших и других категорий граждан Пенсионному фонду Российской Федерации переданы средства федерального бюджета в общей сумме 15,2 млрд руб.
Ежегодное увеличение доли средств федерального бюджета в финансировании пенсионной системы свидетельствует об усиливающейся тенденции ее отхода от страховых принципов.
Â2007 г. в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации поступило страховых взносов в сумме 757,6 млрд руб., общий объем средств на выплату, доставку и увеличение страховой части трудовой пенсии предусмотрен в размере 794,2 млрд руб., в том числе на дополнительное увеличение — 51,53 млрд руб.
Таким образом, данный объем текущих поступлений страховых взносов в 2007 г. так же, как и в 2005—2006 гг., не покрывает расходов, предусмотренных на выплату страховой части трудовой пенсии, включая расходы по их доставке и дополнительное увеличение страховой части трудовой пенсии.
Â2007 г. бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации формировался в значительной степени (на 53,2%) за счет ассигнований федерального бюджета.
Âбюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 г. прогнозируется общий объем доходов Фонда в сумме 2330,6 млрд руб. (6,7% к объему ВВП), из них 2107,2 млрд руб. в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в сумме 1280,3 млрд руб. и бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 1,87 млрд руб. Общий объем расходов бюджета Фонда устанавливается в сумме 2099,9 млрд руб. (6% к объему ВВП), из них 2079,6 млрд руб. в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, в том числе межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации в сумме 10,7 млрд руб. Максимальный объем профицита бюджета Фонда определен в сумме 230,7млрд руб., из них 27,6 млрд руб. в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий.
На 2009 г. и на 2010 г. утверждены следующие основные характеристики бюджета Фонда: прогнозируемый общий объем доходов Фонда на 2009 г. в сумме 2669,5 млрд руб., из них 2397,5 млрд руб.
âчасти, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, в том числе за счет
351