Государственное и муниципальное управление
.pdf
Тема 2. Президент Российской Федерации в системе государственного управления
косновенность, правовые механизмы, обеспечивающие посто- янность его функционирования в этом качестве, и непрерыв- ность осуществления им своих полномочий.
Досрочное прекращение полномочий Президентом (не имея в виду отрешения от должности) и возложение им своих обязанностей временно на Председателя Правительства РФ подразумевают уход Президента с поста по собственной ини- циативе и при полной добровольности этого акта (исключая случаи объективной невозможности принятия самим Прези- дентом такого решения).
Конституция не предоставляет Парламенту права ре- шать вопросы, связанные с досрочным прекращением полно- мочий Президента, за исключением отрешения его от должно- сти на основе ст. 93 Конституции. В процедуре отставки лишь Совет Федерации наделен Конституцией правом назначить выборы нового Президента в установленный ею срок.
Что касается Государственной Думы, то на практике ею принимаются постановления рекомендательного характера с предложением Президенту досрочно прекратить исполнение президентских полномочий, медицинскому центру – предста- вить заключение палатам Федерального Собрания и Прави- тельству РФ о состоянии здоровья действующего Президента, а также делаются соответствующие заявления в адрес Прези- дента.
Первый Президент РФ объявил о своей отставке и пре- кратил свои полномочия до истечения конституционного сро- ка, издав Указ от 31 декабря 1999 г. № 1761 «Об исполнении полномочий Президента РФ», которым со ссылкой на ст. 92 Конституции возложил временное исполнение президентских полномочий на Председателя Правительства РФ. Одновре- менно был издан Указ, подписанный исполняющим обязанно- сти Президента, в соответствии с которым Председатель Пра- вительства приступил к временному исполнению полномочий Президента РФ. Досрочные выборы нового Президента РФ были назначены Советом Федерации на 26 марта 2000 г., с тем, чтобы они состоялись не позднее трех месяцев с момента дос- рочного прекращения полномочий, как этого требует ч. 3 ста- тьи 92 Конституции РФ.
51
Государственное и муниципальное управление
Досрочное прекращение исполнения Президентом своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять их требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента принимать решения, вытекающие из его консти- туционного статуса главы государства в соответствии с требо- ваниями Конституции. Однако если процедура отрешения Президента от должности урегулирована в ст. 93 Конституции, то процедура отставки Президента, досрочного прекращения полномочий ввиду его нездоровья Конституцией не определе- на. Федеральные законы по рассматриваемым проблемам не приняты.
Нормы ч. 2 и 3 статьи 92 Конституции РФ были истолко- ваны Конституционным Судом в следующей интерпретации: Суд определил, что досрочное прекращение полномочий Пре- зидента в случае стойкой неспособности по состоянию здоро- вья осуществлять принадлежащие ему полномочия является элементом конституционного статуса Президента РФ.
Порядок досрочного прекращения полномочий должен исключать возможность превращения его в способ необосно- ванного отстранения Президента от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента. Конституцион- ный Суд указал, что порядок прекращения исполнения пол- номочий Президента РФ досрочно в случае стойкой неспособ- ности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия определяется на основе требований Консти- туции и постановлений Конституционного Суда.
Гарантии Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи предусмотрены Феде- ральным законом от 12 февраля 2001 г. и изданным на его ос- нове Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2001 г.
№ 286 (СЗ РФ, 2001, № 7, ст. 617; № 16, ст. 1613).
Временное исполнение обязанностей Президента Предсе- дателем Правительства РФ связано не только с конкретными случаями, предусмотренными в части 2 статьи 92 Конституции РФ, но, очевидно, и со всеми другими случаями, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности. К их числу следует
52
Тема 2. Президент Российской Федерации в системе государственного управления
отнести не только исключительные обстоятельства, но и, напри- мер, болезнь Президента, не влекущую досрочного прекращения полномочий, а лишьих временное невыполнение.
Так, в 1996 г. на Председателя Правительства было возло- жено исполнение обязанностей Президента РФ в связи с прове- дением ему хирургической операции. При этом Указом Прези- дента было определено, что эти обязанности осуществляются Председателем Правительства в полном объеме, включая полно- мочия по контролю за стратегическими ядерными силами и так- тическим ядерным оружием, для чего ему будут переданы соот- ветствующие технические средства(«ядерная кнопка»).
Объем полномочий лица, исполняющего обязанности Президента, меньше, чем у самого Президента. Так, испол- няющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вно- сить предложения о поправках и пересмотре положений Кон- ституции. Ограниченное по времени исполнение обязанно- стей Президента Председателем Правительства продолжается соответственно до момента возвращения действующего Пре- зидента к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента РФ.
2.15. Об отрешении от должности Президента Российской Федерации
Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании вы- двинутого Государственной Думой обвинения в государствен- ной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Консти- туционного Суда Российской Федерации о соблюдении уста- новленного порядка выдвижения обвинения.
Решение Государственной Думы о выдвижении обвине- ния и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от
53
Государственное и муниципальное управление
общего числа в каждой из палат по инициативе не менее од- ной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государст- венной Думой.
Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государ- ственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
2.16. О защите Президентом Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина
Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей вла- сти, Президент нормотворчествует, управляет, разрешает спо- ры, осуществляет функции конституционного контроля. Реа- лизуя полномочия по защите прав и свобод, глава государства взаимодействует с Правительством, федеральными судами, прокуратурой, правоохранительными органами, обществен- ными объединениями.
При Президенте действует Комиссия по правам челове- ка. Комиссия призвана содействовать совершенствованию го- сударственного механизма обеспечения прав и свобод.
Президент обязан добиваться того, чтобы Конституция и нормативные акты субъектов федерации полностью соответ- ствовали Конституции страны, федеральному законодательст- ву, задачам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В противном случае Президент имеет право по- требовать от любого федерального органа власти либо органа власти субъекта федерации соблюдения прав и свобод челове- ка и гражданина, а в случае их попрания – требовать восста- новления нарушенных прав в полном объеме. При этом Пре- зидент может предпринять самые решительные меры, вплоть до принудительных.
Конституционные полномочия гаранта прав и свобод человека и гражданина Президент реализует, используя свое
54
Тема 2. Президент Российской Федерации в системе государственного управления
право законодательной инициативы. Он также издает указы по защите правового положения личности в целом и отдель- ных групп населения, а также по обеспечению граждан всей полнотой личных, политических и социально-экономических прав.
Власть Президента ограничивается пределами Консти- туции. Многие россияне воспринимают обязанности Прези- дента гарантировать Конституцию, права и свободы человека и гражданина достаточно широко. Часто они адресуют Прези- денту свои жалобы на решения, например, правоохранитель- ных органов или даже приговоры судов. Однако Президент, исходя из конституционного принципа разделения властей, не имеет права подменять функции и полномочия этих органов.
Общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам.
В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Рос- сийской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее мно- гонациональный народ. Президент Российской Федерации как глава государства получает свои властные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации от наро- да на основе свободных выборов. По Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является посто- янно действующим органом государственной власти и осуще- ствляет свои полномочия как единоличный глава государства.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации; захват власти или присвоение властных полномочий пресле- дуются по федеральному закону. Следовательно, никто не мо- жет присваивать властные полномочия Президента Россий- ской Федерации, осуществляемые им единолично.
Исходя из занимаемого Президентом Российской Феде- рации места в системе органов государственной власти, а так- же его конституционного статуса, Конституция Российской Федерации закрепляет неприкосновенность Президента Рос- сийской Федерации, а также другие правовые средства, кото-
55
Государственное и муниципальное управление
рые обеспечивают свободное и ответственное осуществление Президентом Российской Федерации принадлежащих ему конституционных полномочий и непрерывность функциони- рования института главы государства.
Список использованной и рекомендуемой литературы
1.Конституция Российской Федерации. Официальное изда- ние. – М.: Юридическая литература, 2005.
2.Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. – М.: Юрайт- М; Новая Правовая культура, 2002.
3.Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выбо- рах Президента Российской Федерации» (с изменениями от 21 июля 2005 г.).
4.http://www.kremlin.ru
ЗАДАНИЯ
Задание 1
Проанализируйте комментарии к статье 93 Конституции
РФ:
А) под ред. Карповича В.Д., Лазарева В.В.; Б) под ред. Окунькова Л.А., Кутафина О.Е.
Найдите характерные отличительные черты, сравните комментарии.
Задание 2
Именем Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации – В.В. Лаза-
56
Тема 2. Президент Российской Федерации в системе государственного управления
рева, руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Рос- сийской Федерации, пунктом 4 части первой статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Россий- ской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномо- чий Президента Российской Федерации в случае стойкой не- способности по состоянию здоровья осуществлять принадле- жащие ему полномочия.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государст- венной Думы о толковании отдельных положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределен- ность в понимании указанных конституционных положений в их взаимосвязи.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В. Витрука, объ- яснение представителя стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Прези- дента Российской Федерации в Конституционном Суде Россий- ской Федерации М.А. Митюкова, заместителя Министра труда и социального развития Российской Федерации А.И. Осадчих, ис- следовав представленные документы и иные материалы, Кон- ституционный СудРоссийской Федерацииустановил:
1. Статья 91 Конституции Российской Федерации преду- сматривает, что Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью. В части 2 статьи 92 Конституции Рос- сийской Федерации определено, что Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно, в частности, в случае стойкой неспособности по состоянию здо- ровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
Государственная Дума просит истолковать приведенные положения Конституции Российской Федерации во взаимосвя- зи, поскольку, по ее мнению, не ясно, препятствует ли установ- ленная статей 91 неприкосновенность Президента Российской Федерации возможности запрашивать и получать информацию о состоянии его здоровья в целях решения вопроса о наличии
57
Государственное и муниципальное управление
стойкой неспособности Президента Российской Федерации по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полно- мочия как одного из предусмотренных статьей 92 (часть 2) ос- нований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации; отменяет ли статья 91 дей- ствие в отношении Президента Российской Федерации поло- жений Основ законодательства Российской Федерации об охра- не здоровья граждан, касающихся процедуры определения временной нетрудоспособности и выдачи листка нетрудоспо- собности (статья 49), порядка установления степени утраты трудоспособности (статья 50); какова процедура прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоро- вья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
Задание 3
Прочитать параграф «О неприкосновенности президен- та РФ» и проанализируйте (ст. 22 и 23) Конституции РФ. По- чему неприкосновенность Президента выступает как правовая гарантия его деятельности на посту главы государства, в то время как эта гарантия выходит за рамки общих принципов неприкосновенности личности, установленных Конституцией
(ст. 22 и 23)?
Задание 4
По смыслу ч. 2 комментируемой статьи во взаимосвязи с положениями ее ст. 10, 78 (ч. 4), 82 (ч. 2), 92 (ч. 1) и 93 (ч. 1) при определении такого порядка надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти. Содержание и назначение ч. 2 рассматриваемой статьи не затрагиваются ус- тановлением в ст. 91 Конституции положения о неприкосно- венности Президента.
Задание 5
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г. № 12-П «По делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федера-
58
Тема 2. Президент Российской Федерации в системе государственного управления
ции в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия» (см. также Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука).
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Пред- седателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием постоянного пред- ставителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации – В.В.Лазарева, руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмот- рел в открытом заседании дело о толковании положений ста- тей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здо- ровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государст- венной Думы о толковании отдельных положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределен- ность в понимании указанных конституционных положений в их взаимосвязи. Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.В. Витрука, объяснение представителя стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, вы- ступления приглашенных в заседание полномочного предста- вителя Президента Российской Федерации в Конституцион- ном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, заместителя Министра труда и социального развития Российской Федера- ции А.И.Осадчих, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федера- ции установил:
1. Статья 91 Конституции Российской Федерации преду- сматривает, что Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью. В части 2 статьи 92 Конституции Рос-
59
Государственное и муниципальное управление
сийской Федерации определено, что Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно, в частности, в случае стойкой неспособности по состоянию здо- ровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
Государственная Дума просит истолковать приведенные положения Конституции Российской Федерации во взаимосвя- зи, поскольку, по ее мнению, неясно, препятствует ли установ- ленная статьей 91 неприкосновенность Президента Россий- ской Федерации возможности запрашивать и получать ин- формацию о состоянии его здоровья в целях решения вопроса о наличии стойкой неспособности Президента Российской Федерации по состоянию здоровья осуществлять принадле- жащие ему полномочия как одного из предусмотренных статьей 92 (часть 2) оснований досрочного прекращения ис- полнения полномочий Президента Российской Федерации; отменяет ли статья 91 действие в отношении Президента Рос- сийской Федерации положений Основ законодательства Рос- сийской Федерации об охране здоровья граждан, касающихся процедуры определения временной нетрудоспособности и выдачи листка нетрудоспособности (статья 49), порядка уста- новления степени утраты трудоспособности (статья 50); какова процедура прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации досрочно в случае стойкой неспособ- ности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.
2. Содержание статей 49 и 50 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, касаю- щихся процедуры определения временной нетрудоспособно- сти и выдачи листка нетрудоспособности, а также порядка ус- тановления степени утраты трудоспособности, не связано с положением Конституции Российской Федерации о досроч- ном прекращении исполнения Президентом Российской Фе- дерации полномочий в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему пол- номочия, а потому не может быть предметом рассмотрения по настоящему делу. Проверка же конституционности названных положений Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан не может быть осуществлена Кон-
60