Государственное и муниципальное управление

Введение

социально-экономических процессов и финансового обеспе- чение деятельности органов государственной власти и местно- го самоуправления.

Данное учебное пособие призвано дать студентам – бу- дущим менеджерам – общее представление о специальности «Государственное и муниципальное управление».

Над учебным пособием работали:

Тема 1, 12 – Боровиков Е.В., тема 2 – Иванов А.А., тема 3, 6, 7 – Медведев С.А., тема 5 – Больбух Д.А., тема 4, 8, 9, 10 – Крупенков В.В., тема 13 – Калугин Е.И., тема 11 – Мельников А.А., тема 14 – Пеньков И.А., тема 15, 17 – Макарычев В.Н., тема 16 – Мамедова Н.А.

Список рекомендованной для изучения литературы:

Основная литература:

1.Маршалова А.С. / «Система государственного и муници- пального управления. Курс лекций» / М.: Омега-Л / 2006 г.

2.Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года (в

редакции от 01.12.2007).

3.Рой О.М. / «Система государственного и муниципального управления» / СПб.: Питер / 2003.

Дополнительная литература:

1.Глазунова Н.Н. / «Система государственного и муници- пального управления» / М.: Проспект / 2006 г.

2.Мухаев Р.Т. / «Система государственного и муниципаль- ного управления» / М.: Юнити-Дана / 2007 г.

3.Якушев А.В. / Государственное и муниципальное управ- ление / М.: А-Приор / 2007 г.

4.Глазунова Н.И. / Государственное и муниципальное (ад- министративное) управление / М.: Проспект, ТК Велби / 2007 г.

11

Государственное и муниципальное управление

Раздел 1. Основы государственного управления

ТЕМА 1. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ИСТОРИЯ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В современных условиях все более интенсивного обсуж- дения будущего России появляется множество вариантов и форм реформирования различных сфер отечественной обще- ственно-политической жизни, в общем, и сферы государст- венного управления, в частности. Возникают и «чудодейст- венные» рецепты. Руководителям различного ранга нужно аналитическое умение, с помощью которого они могли бы критически изучить предложения и принимать объективные и ответственные решения, используя передовой международ- ный опыт.

Рассмотрим интересный анализ Всемирного банка, вы- полненный по просьбе Правительства Российской Федерации. Это история государственного управлении в следующих че- тырнадцати странах: Австралии, Бразилии, Венгрии, Велико- британии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зе- ландии, Польши, США, Финляндии, Чили и Южной Кореи. Всемирный банк подготовил материалы по ряду стран, стал- кивающихся в данной области с проблемами, аналогичными тем, с которыми приходится иметь дело России.

Эксперты Всемирного банка подготовили материалы по некоторым странам, решающим в указанной области и иные проблемы, но при этом добивающимся интересных результа- тов.

Основное внимание уделялось задачам и мероприятиям правительств этих стран в области проведения реформ за по- следние 20 лет. Характерной чертой административных ре- форм является то обстоятельство, что бывает трудно опреде- лить их начало и конец. Поэтому указанный период времени трактуется относительно свободно. Кроме того, сосредоточено основное внимание на деятельности центральной, или феде-

12

Тема 1. Сравнительная история проведения реформ государственного управления

ральной, государственной власти. Вместе с тем, отмечаются и некоторые из главных событий, происходивших на более низ- ких уровнях государственной власти (т. е. на уровне прави- тельств провинций и областей, а также местных органов вла- сти).

Анализ экспертов Всемирного банка начинался с вопро- са: «Что же не работало?» Излагались крупномасштабные за- дачи реформирования, которые в различной степени были обнародованы правительствами указанных четырнадцати стран:

•сокращение государственных расходов;

•повышение способностей к развитию и реализации госу- дарственного управления;

•улучшение выполнения государством функций работо- дателя;

•повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия квластисо стороны населения и частного сектора. Группа стран, используемых для сравнения, может быть

представлена на очень приблизительной шкале, имеющей широкий диапазон, – от всеобъемлющих задач реформирова- ния в Китае до конкретных и сфокусированных задач в Ни- дерландах, касающихся вопросов зарплаты и стимулирования.

Далее в процессе анализа задавался вопрос о том, что бы- ло сделано. Общеизвестно, что в период с середины 1980-х го- дов до конца 1990-х годов реализовывался огромный объем крупномасштабных и комплексных программ реформирова- ния государственного управления. Была предложена система рассмотрения следующих четырех областей институциональ- ных механизмов и государственной политики государственно- го сектора, поддающихся относительно краткосрочным изме- нениям:

•управление государственными расходами;

•управление кадрами и государственной гражданской службой;

•организационная структура исполнительной власти;

•роль ответственности в системе государственного управ- ления в сфере развития и реализации политики.

13

Тема 1. Сравнительная история проведения реформ государственного управления

В анализируемой системе признается, что проведение многих реформ строится на дисциплине, присущей поведе- нию государственных гражданских служащих и организаци- онной культуре органов государственного сектора. В сущно- сти, дисциплина означает соблюдение формальностей, сводя- щихся к тому, что в своем фактическом поведении госслужа- щие придерживаются зафиксированных письменных правил, а также к тому, что бюджет, написанный на бумаге и одобрен- ный парламентом, тесно связан с исполняемым бюджетом.

Система, о которой идет речь, определяет два этапа ре- формирования государственного сектора: основные реформы, имеющие своей целью достижение или укрепление дисцип- лины в государственном секторе, и передовые реформы. Затем проводится разница между различными путями, которыми следуют передовые реформаторы. Например, одним из важ- ных технических средств, но, разумеется, отнюдь не единст- венным, является применение договорных принципов и дого- ворной практики. При выходе за границы основных реформ реформаторы располагают значительно большими возможно- стями выбора вариантов.

Далее в анализе отмечается, что основная проблема, стоящая перед теми реформаторами, которые работают в кон- тексте относительно сложного институционального устройст- ва и сложной конституционной системы и которые не распо- лагают значительным «тяговым усилием», но должны пред- принять ряд неизбежных основополагающих мер, состоит в выборе «точки входа». Рассматриваются некоторые прагмати- ческие стратегические курсы, которыми реформаторы вос- пользовались в таких условиях.

Наконец, в процессе анализа возможных для Российской Федерации точек входа в реформирование государственного управления делаются выводы из указанных наблюдений и вы- сказываются тезисы о том, что в целях проведения реформ в России следует стремиться:

•постоянно учитывать необходимость реалистичного подхода и важность управления ожиданиями;

•начинать с основополагающих мероприятий и делать упор на основные реформы государственной службы;

15

Тема 1. Сравнительная история проведения реформ государственного управления

Совершенно очевидно, что эти страны сильно отличают- ся друг от друга по масштабам и структуре общей занятости в государственном секторе. В сфере занятости Австралия, Кана- да, Великобритания, США и Финляндия имеют значительно большее ядро государственного сектора (за исключением го- сударственных предприятий), чем Российская Федерация.

Однако необходимо с большой осторожностью относиться к сравнению данных о занятости и заработной плате в государст- венном секторе по упомянутым странам. Числовые сравнения усложняются большим различием в функциях, выполняемых правительствами этих стран, а также существованием различных подходов к классификации данных по категориям. В результате эти данные следует рассматривать лишь как сведения, дающие приблизительное представление о самых общих признаках. Данные по Российской Федерации могут в значительной степе- ни занижать фактические масштабы общей занятости в резуль- тате наличия трудностей в составлении классификации.

Правительства упомянутых четырнадцати стран имеют значительно отличающиеся друг от друга структуры с точки зрения степени их децентрализации. В налогово-бюджетном сфере Новая Зеландия, Южная Корея, Великобритания, Польша, Китай, Нидерланды и Венгрия являются намного бо- лее централизованными странами, чем Российская Федерация.

Судя по показателям, отражающим восприятие населе- нием наличия коррупции в системе государственной граждан- ской службы и степень его веры в способность государства за- щитить людей от преступности, в Российской Федерации масштабы коррупции больше, а способность государства бо- роться с преступностью меньше, чем в большинстве из четыр- надцати стран, по которым имеются соответствующие данные.

Основное внимание в исследовании Всемирного банка уделялось задачам и мероприятиям правительств указанных четырнадцати стран в области проведения реформ за послед- ние 10–15 лет.

Однако характерной чертой административных реформ (табл. 1) является то обстоятельство, что бывает трудно опре- делить их начало и конец. Поэтому упомянутый период трак- туется относительно свободно.

17

Тема 1. Сравнительная история проведения реформ государственного управления

19