Государственное и муниципальное управление
.pdf
Тема 7. Понятие местного самоуправления
властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также мест- ном самоуправлении. Она признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12,130–133 и др.). Основываясь на кон- ституционных положениях, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» констатирует: «Местное самоуправ- ление составляет одну из основ конституционного строя Рос- сийской Федерации, признается, гарантируется и осуществля- ется на всей территории Российской Федерации» (ст. 1).
Местное самоуправление как одна из основ конституцион- ного строя представляет собой основополагающий принцип ор- ганизации и осуществления власти в обществе и государстве, ко- торый наряду с другими конституционными принципами опре- деляет системудемократическогоуправления внашей стране.
Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление де- централизованной системы управления, иных (нежели в усло- виях централизации и концентрации власти) основ взаимоот- ношений федеральных органов государственной власти, орга- нов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гаран- тирует организационную обособленность местного само- управления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного само- управления не входят в систему органов государственной вла- сти. Следовательно, они не могут рассматриваться как струк- турное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отче- ты и имеющей право отмены их решений.
Признавая и гарантируя местное самоуправление, Консти- туция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного
161
Государственное и муниципальное управление
строя, одного из главных принципов организации и осуществле- ния управления страной предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственно, прежде всего перед своим населением. Конституция не дает исчерпывающего пе- речня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправле- ния. Основываясь на положениях Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления опре- деляет предметы ведения местного самоуправления, а также раз- граничивает полномочия органов государственной власти Рос- сийской Федерации и органов государственной власти ее субъ- ектовв области местного самоуправления.
Принцип местного самоуправления должен быть закреп- лен в конституциях (уставах) субъектов Федерации, которые, признавая местное самоуправление в качестве одного из осно- вополагающих начал организации публичной власти на своей территории и определяя систему организации этой власти, не могут снижать уровень федерального гарантирования само- стоятельности местного самоуправления.
В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Консти- туцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, за- крепленным в гл. 1. Это является важной гарантией развития местного самоуправления в нашей стране.
Местное самоуправление как право населения на самостоя- тельное решение вопросов местного значения
Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентиро- вать значительную часть публичных дел и управлять ею, дей- ствуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, связывая местное само- управление с правом органов местного самоуправления на са- мостоятельную и под свою ответственность деятельность, Хар- тия указывает прежде всего на роль местных органов в реали-
162
Тема 7. Понятие местного самоуправления
зации местного самоуправления. Но вместе с тем в ней уста- новлено, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.
Российское законодательство признает основным субъек- том права на самоуправление население муниципальных об- разований (городских и сельских поселений и др.). Согласно ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечива- ет самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муници- пальной собственностью. Вместе с тем Конституция исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется на- селением, как через формы прямого волеизъявления, так и че- рез выборные и другие органы местного самоуправления.
Население не может отказаться от своего права на осуще- ствление местного самоуправления, ибо местное самоуправле- ние, его осуществление населением – необходимый элемент конституционной организации власти народа: наличие его в системе публичной власти субъекта Федерации является кон- ституционным требованием.
Список использованной и рекомендованной литературы
1.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Россий- ской Федерации. – М.: Издательство Проспект, 2006.
2.Указы Президента «Об утверждении Основных положе- ний государственной политики в области развития мест- ного самоуправления в Российской Федерации» и «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3.www.gov.ru
4.Послание Президента Российской Федерации Федераль- ному Собранию «О действенности государственной власти в России». – М., 1995.
5.Определение и пределы принципа субсидиарности / Доклад Координационного комитета по местным и регио- нальным органам власти. – Страсбург, 1994.
163
Государственное и муниципальное управление
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1.Дайте определение понятию местного самоуправления.
2.Перечислите основные задачи местного самоуправления.
3.Перечислите, на каких документах базируется государствен- наяполитикавобластиразвитияместногосамоуправления.
4.Перечислите основные принципы реализации государст- венной политики в области местного самоуправления.
5.Подготовьте доклад на тему «Особенности реформирова- ния местного самоуправления».
6.Напишите эссе на тему «Общественная и государственная теория местного самоуправления».
7.Напишите реферат на тему «Правовые основы местного самоуправления».
8.Напишите реферат на тему «Территориальная основа ме- стного самоуправления».
9.Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо многие проблемы местного самоуправления, его слабость во мно- гом обусловлены объективными причинами. Постарайтесь назвать основные из них.
10.Огромное значение в развитии местного самоуправления имеет привлечение молодежи к решению проблем на мест- ном уровне, позволяющее молодым людям непосредственно участвовать в жизни своего поселения или регионального образования. Такой подход является особенно важным для молодежи, если она стремится участвовать в жизни улицы, квартала или района, а также активно содействовать измене- ниям в социальной сфере. Вы стремитесь участвовать в по- литическойжизни вашего района? И если нет, то почему?
ТЕСТЫ
1.Местное самоуправление как основа конституционного строя представляет собой:
а) принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления в России;
164
Тема 7. Понятие местного самоуправления
б) принцип обеспечения самостоятельного решения населе- нием вопросов местного значения;
в) необходимый элемент конституционной организации власти народа;
г) верны ответы а и в.
2.Право местного самоуправления реализуется в форме: а) прямого волеизъявления; б) выборы; в) верны ответы а и б;
г) нет верного ответа.
3.Местное самоуправление представляет собой:
а) структурное подразделение государственной системы управления;
б) обособленную структуру общественного регулирования; в) независимую структуру в системе органов государствен-
ной власти субъектов Федерации; г) нет верного ответа.
4.Осуществление полномочий органами местного само- управления происходит:
а) самостоятельно по вопросам, отнесенным к ведению орга- нов местного самоуправления;
б) совместно с органами государственной власти субъектов Федерации;
в) самостоятельно по вопросам, отнесенным к ведению орга- нов местного самоуправления, за исключением вопросов по предоставлению региональных дотаций и субвенций;
г) совместно с органами государственной власти субъектов Федерации, за исключением вопросов по предоставлению региональных дотаций и субвенций.
5.Органы государственной власти субъектов Федерации в отношении местного самоуправления:
а) не могут оказывать влияние на степень самостоятельности местного самоуправления, гарантированную государст- вом;
б) могут снижать уровень федерального гарантирования са- мостоятельности местного самоуправления;
165
Государственное и муниципальное управление
в) могут снижать уровень федерального гарантирования са- мостоятельности местного самоуправления только по во- просам, специально закрепленным в конституциях (уста- вах) субъектов Федерации;
г) нет верного ответа.
6.Основным субъектом права на самоуправление признает- ся:
а) консолидированная структура должностных позиций для осуществления местного самоуправления;
б) население муниципальных образований; в) государство;
г) выборные и иные органы местного самоуправления.
7.Исходя из конституционной организации власти и прин- ципа разделения властей, местное самоуправление:
а) обязательный элемент системы управления; б) элемент конституционной организации власти, который
устанавливается государством при возникновении необ- ходимости;
в) элемент конституционной организации власти, который возникает на основании волеизъявления населения муни- ципального образования;
г) факультативный элемент системы управления.
8.Источниками права местного самоуправления в России являются:
а) Конституция РФ; б) Европейская Конституция;
в) Европейская хартия местного самоуправления; г) верны ответы а и в.
9.Необходимые правовые условия для реализации деятель- ности местного самоуправления создают:
а) государство; б) институт органов законодательной власти;
в) система органов местного самоуправления; г) нет верного ответа.
166
Тема 7. Понятие местного самоуправления
10. Согласно принципу субсидиарности:
а) пределы вмешательства государственных органов ограни- чиваются кругом вопросов общегосударственного значе- ния, которые не могут решить органы местного само- управления;
б) пределы вмешательства государственных органов ограни- чиваются кругом вопросов местного значения, которые не могут решить органы местного самоуправления;
в) вмешательство государственных органов в предмет веде- ния органов местного самоуправления законодательно ог- раничено;
г) верны ответы б и в.
167
Государственное и муниципальное управление
ТЕМА 8. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА
8.1. Характеристика муниципального образования как системы
Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе служит муници- пальное образование. Изучение объекта управления требует системного подхода, позволяющего сформировать целостное представление об объекте на базе информации о составляю- щих его элементах. При рассмотрении муниципального обра- зования как системы необходимо опираться на общую теорию и методы системного анализа.
Муниципальное образование – это система с интенсив- ными внешними связями. Что касается внутренних связей, формирующих целостность системы, они значительно сильнее в муниципальном образовании, состоящем из одного город- ского или сельского населенного пункта, чем в случае, когда в состав муниципального образования входят несколько насе- ленных пунктов. Особенно сильно свойства систем проявляют- ся применительно к городу.
Состояние – мгновенная (статическая) характеристика системы, ее параметры, множество свойств, которыми она об- ладает в данный момент времени. Без знания состояния муни- ципального образования в данный момент принятие обосно- ванного решения по какому-либо вопросу невозможно.
Поведение – способность и закономерности перехода системы из одного состояния в другое, изменения ее парамет- ров. Если состояние муниципального образования – это его статическая характеристика, то поведение – динамическая. Анализ ситуации в городе всегда должен производиться в ди- намике.
Коммуникативность – характеристика степени тесноты связей (коммуникаций) системы с внешней средой. Она весьма велика для муниципального образования, особенно это прояв- ляется у города. Речь идет о производственных, транспортных,
168
Тема 8. Муниципальное образование как социально экономическая система
культурных, научных, информационных и прочих связях, ко- торые необходимо учитывать в управлении муниципальным образованием.
Устойчивость – важное условие нормальной жизнедея- тельности муниципального образования. В то же время муни- ципальное образование не может быть и не должно быть чисто равновесной системой. Для него важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на его изменение и устойчивое раз- витие. В то же время муниципальное образование должно быть устойчивым к неблагоприятным воздействиям, т. е. обла- дать определенным запасом устойчивости. С устойчивостью системы связано такое ее свойство, как адаптивность – способ- ность приспосабливаться к изменяющимся условиям функ- ционирования.
Самоорганизация – свойство социальных и социально- экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью сис- темы как единого целого. Для достижения общих целей систе- мы люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является самоорганизацией.
Самоорганизация муниципального образования как сис- темы, построенной па принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправ- ления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.
Следующим свойством социальных и социально- экономических систем является их слабая структурирован- ность. Это означает, что состав подсистем и элементов, а также взаимосвязи между ними характеризуются некоторой долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное про- гнозирование поведения этих систем.
169
Государственное и муниципальное управление
8.2. Структура и внешние связи муниципального образования как системы
Для управления муниципальным образованием как сис- темой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любой соци- ально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации.
Предметная структуризация муниципального образова- ния представлена на примере города, так как на примере го- рода наиболее четко просматриваются свойства систем.
Под градообразующими понимаются предприятия и ор- ганизации, продукция или услуги которых в основном постав- ляются за пределы города. Чаще всего это крупные предпри- ятия. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе госу- дарства и региона. Состав градообразующей сферы города во многом предопределяет лицо, облик города, профессиональ- ную и квалификационную структуру трудоспособного насе- ления.
Специфика отрасли или отраслей градообразующей сфе- ры предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база города, население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не явля- ются объектами муниципальной собственности.
Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности городскую инфраструктуру. Градостроитель- ный кодекс РФ подразделяет городскую инфраструктуру на инженерную (здания, сооружения), транспортную (коммуни- кации) и социальную.
Для предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социальной сферы характерно то, что основная часть их продукции и услуг реализуется внутри города. Спрос на их продукцию и услуги зависит от численности населения города, возрастного, профессионального и квалификационно- го состава населения, который, в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы.
170