Государственное и муниципальное управление
.pdf
Тема 6. Административно территориальное устройство Российской Федерации. Экономическое районирование. Федеральные округа
7.Промышленные узлы, производственные базы, внедрение технологий – это категории:
а) отраслевого районирования; б) экономического районирования;
в) технологического районирования; г) регионального районирования.
8.Укажите направления региональной социально-экономи- ческой политики:
а) развитие межрегиональных и региональных инфраструк- турных систем;
б) ликвидация межэтнических диспропорций, выравнивание уровней развития;
в) стабилизация социально-экономического положения в ре- гионах с экстремальными природными условиями;
г) верны ответы а и в.
9.Главной целью региональной политики в экономической сфере является:
а) рациональное использование природно-экономических возможностей регионов;
б) укрепление вертикали власти; в) обеспечение достойного уровня благосостояния населения
в каждом регионе; г) верны ответы а и б.
10.Характерными особенностями структуры федеральных округов являются:
а) выраженная экономическая специализация; б) значительный хозяйственный комплекс; в) нет правильного ответа; г) верны ответы а и б.
151
Государственное и муниципальное управление
Раздел 2. Особенности муниципального управления
ТЕМА 7. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
7.1. Основные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации
на современном этапе
Направления развития местного самоуправления обу- словлено задачами и целями, которые стоят перед Россией как демократическим, федеративным и правовым государством и теми задачами, которые призваны решать муниципальные об- разования в соответствии с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления, законодательством о мест- ном самоуправлении.
В системе управления государством и обществом местное самоуправление через самостоятельное решение вопросов ме- стного значения выполняет следующие основные задачи:
•укрепляет основы народовластия;
•способствует реализации принципов федерализма;
•содействует развитию и интеграции гражданского обще- ства, его институтов;
•стабилизирует политические отношения в государстве;
•содействует обеспечению основных жизненных потреб- ностей и интересов населения.
Государство призвано создать необходимые правовые ус-
ловия для реализации конституционных принципов форми- рования и деятельности местного самоуправления, для само- стоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.
Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на принципах Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, на принципах и нормах международного права, на международных догово- рах и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.
152
Тема 7. Понятие местного самоуправления
Основные положения государственной политики в об- ласти развития местного самоуправления в Российской Феде- рации, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Пре- зидента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Ос- новных положений государственной политики в области раз- вития местного самоуправления в Российской Федерации».
Согласно данному Указу, целью государственной поли- тики в области местного самоуправления является обеспече- ние дальнейшего развития местного самоуправления и повы- шения эффективности его деятельности как необходимых ус- ловий становления экономически и социально развитого де- мократического государства. Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена на:
•обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;
•создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;
•обеспечение государственных гарантий местного само-
управления.
Государственная политика в области развития местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблю- дения следующих принципов:
•единство целей, направлений, задач и механизмов реали- зации государственной политики;
•комплексный подход к реализации государственной по- литики;
•взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправле- ния в процессе реализации государственной политики;
•преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;
•всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;
•невмешательство органов государственной власти в ком- петенцию органов местного самоуправления;
153
Государственное и муниципальное управление
•контроль со стороны государства за реализацией госу- дарственными органами и их должностными лицами го- сударственной политики.
«Существование облеченных реальной властью органов
местного самоуправления, – гласит Европейская хартия мест- ного самоуправления, – обеспечивает эффективное и одно- временно приближенное к гражданину управление». Органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность перед населением, в соответствии с нормами муниципального права.
Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права конкретного человека и интересы общегосу- дарственные. Конституция РФ утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содер- жание как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.
Местное самоуправление, укрепляя основы народовла- стия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизи- руя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. «Именно развитое местное са- моуправление может быть одной из наиболее надежных га- рантий обеспечения целостности государства. Оно – тот це- ментирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.
Муниципальная власть наиболее приближена к гражда- нам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспе- чить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей».
В рамках Совета Европы, членом которого является Рос- сийская Федерация, получил признание принцип субсидиар- ности – общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых об- щество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов
154
Тема 7. Понятие местного самоуправления
до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности».
Местное самоуправление представляет собой уровень по- литического участия и решения вопросов, наиболее прибли- женный к гражданину. Принцип же субсидиарности предпола- гает, что «решения принимаются как можно ближе к гражда- нину». Все, что можно решить на местах, не должно передавать- ся на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с уче- том экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня из-за неравен- ства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В со- ответствии с принципом субсидиарности – финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспределения.
Особое значение для принципа субсидиарности имеет ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой «при делегировании полномочий каким-либо цен- тральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям». Кроме того, при планировании и принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправле- ния, центральным органам власти необходимо консультиро- ваться с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.
Таким образом, проблемы распределения полномочий между местными и вышестоящими органами власти, прибли- жения, насколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между раз- личными уровнями власти, участия местных властей в опреде- лении их собственных полномочий, решение которых предпо- лагает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направление развития муниципального законодатель- ства в нашей стране.
Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов тре- буют перехода от централизованного руководства их деятель-
155
Государственное и муниципальное управление
ностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления.
В силу этого особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного само- управления от необоснованного вмешательства в их деятель- ность органов государственной власти. Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, их экономическую самостоятель- ность в решении всех вопросов местной жизни, реальное рав- ноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами.
Наряду с формированием правовой основы местного са- моуправления, закреплением его правовых гарантий, разгра- ничением финансовых и материальных средств между феде- ральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления важную роль в развитии реального и эффективного местного самоуправления играет создание системы кадрового и инфор- мационного обеспечения местного самоуправления.
Объективной потребностью правового обеспечения мест- ного самоуправления является развитие муниципальногоправа.
Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществля- ется с учетом не только отечественного опыта организации ме- стной власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта.
Особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования имеет Европей- ская хартия местного самоуправления.
Во-первых, в ней, как уже говорилось, обобщен европей- ский опыт, который может быть использован в России.
Во-вторых, Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обще- ством, которое выступает в качестве одной из основ демокра- тического, правового государства. Развитие местной демокра- тии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в
156
Тема 7. Понятие местного самоуправления
обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жиз- недеятельности.
В-третьих, Хартия закрепляет принципы организации ме- стной власти, которые обязательны и для России – члена Совета Европы. Иными словами, муниципальные образования получи- ли (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии. Наконец, Хартия – это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря ей возможность эффективно взаимодействовать получили не толь- ко государства, их центральные органы, но и население, гражда- не влице своих органовместного самоуправления.
Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наибо- лее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом европейского опыта.
Оценивая состояние и развитие местного самоуправле- ния в нашей стране на современном этапе, необходимо учиты- вать, что мы лишь встали на путь развития местного само- управления, сделали первые шаги.
Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо многие про- блемы местного самоуправления, его слабость во многом обу- словлены объективными причинами. Тем более что становле- ние местного самоуправления происходило в неблагоприят- ных финансово-экономических условиях.
Кроме того, надо учитывать, что мы находимся еще пока в переходном периоде: совершить «скачок в царство муници- пальной свободы и демократии» путем лишь принятия Кон- ституции РФ 1993 г. и Федерального закона о местном само- управлении не удалось.
Развитие местного самоуправления – процесс длитель- ный. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл положительную роль в укоре- нении идей местного самоуправления, в утверждении его принципов на первичном уровне публичной власти в государ- стве. Однако его реализация выявила и ряд недостатков, свя- занных с финансированием муниципальной деятельности, с
157
Государственное и муниципальное управление
определением организационно-территориальной структуры местного самоуправления, компетенцией органов местного самоуправления, их взаимоотношениями с государственными органами власти, осуществлением делегированных государст- венных полномочий и многими другими.
Необходимость пересмотра данного Закона стала оче- видна: на это обратил свое внимание и Президент РФ в своем Послании к Федеральному Собранию в 2002 г. Реформа мест- ного самоуправления – это часть государственных мероприя- тий, направленных на разграничение полномочий, ресурсов и ответственности между тремя уровнями публичной власти: федеральным, региональным и муниципальным (местным).
Местное самоуправление – это прежде всего местная публичная власть, форма осуществления народом свой власти на местном уровне. И необходимо добиваться, чтобы эта власть была эффективной, действенной, занималась решением вопросов местного значения, касающихся обеспечения жизне- деятельности населения.
Поэтому первый круг вопросов местного самоуправле- ния, который решается в ходе осуществляемой реформы, – это вопросы, связанные с организационно-территориальной орга- низацией местного самоуправления как формы осуществле- ния именно публичной власти, с уточнением компетенции муниципальных органов.
Реформа местного самоуправления должна обеспечить реальность права населения на местное самоуправление, ре- альную способность органов местного самоуправления эф- фективно управлять местными делами. В этих целях необхо- димо добиться соразмерности финансово-экономических ре- сурсов функциям и полномочиям местного самоуправления.
Важно также решить проблему разграничения полномо- чий местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы их взаимодействия и др.
Особое значение придается вопросу территориальной организации местного самоуправления, ибо оптимальная тер- риториальная основа муниципального управления в нашей стране, по сути, так и определена. Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» направлен на унифи-
158
Тема 7. Понятие местного самоуправления
кацию территориальной формы организации муниципальной власти, устанавливая единые территориальные основы и принципы организации местного самоуправления в субъектах РФ, на реальное приближение власти к населению.
Реформа местного самоуправления предусматривает создание организационно-правового механизма финансиро- вания государством реализации органами местного само- управления отдельных государственных полномочий: такой механизм впервые закреплен на федеральном уровне. Осуще- ствление органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий порождало много вопросов, которые не регулировались подробно федеральным законода- телем: сегодня этот пробел целиком восполнен.
Значительные изменения вносятся в организационную структуру четного самоуправления, в частности расширяется перечень органов, которые обязательно создаются в каждом муниципальном образовании. Новый Федеральный закон предусматривает возможность формирования выборного кон- трольного органа в системе местного самоуправления, что по- зволит осуществлять более действенный контроль за расходо- ванием местных бюджетных средств.
Второй круг проблем, решаемых в ходе реформы местно- го самоуправления, – это вопросы, обусловленные природой местного самоуправления – которое является не только важ- нейшим институтом власти, но важнейшим фактором разви- тия гражданского общества, системы разных форм самоорга- низации и самодеятельности населения. Ибо в тесном взаимо- действии с ними местное самоуправление может осуществлять свое социальное предназначение: эффективно решать вопро- сы устного значения, представлять и защищать интересы тер- риториальных самоуправляющихся коллективов, развивать различные социальные структуры самоорганизации населе- ния, гражданские инициативы.
Поэтому развитие местного самоуправления одновремен- но означает и развитие гражданского общества, а также демо- кратических начал государственной организации общества. В связи с этим новый Федеральный закон содержит нормы, на- правленные на повышение роли представительных органов ме- стного самоуправления (гарантируется минимальная числен-
159
Государственное и муниципальное управление
ность депутатов, расширяется круг исключительных полномо- чий и т. д.). К сожалению, сегодня эта роль часто очень незна- чительна: существует опасность подмены работы выборных ор- ганов деятельностью муниципальных чиновников.
Новый Закон предполагает также качественное улучше- ние деятельности территориального общественного само- управления, которое по сути должно являться первичным эле- ментом системы местного самоуправления, необходимым ус- ловием развития самоорганизации населения. Сегодня терри- ториальное общественное самоуправление рассматривается как нечто дополнительное к системе местного самоуправления и в силу этого необязательное.
Новый Закон также расширяет перечень форм непосред- ственного участия населения в осуществлении местного само- управления, предусматривая проведение публичных слуша- ний, опросов населения и т. д.
7.2. Местное самоуправление в системе народовластия
Понятие «местное самоуправление» отражает комплекс- ное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию.
Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:
•основы конституционного строя;
•права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
•формы народовластия.
Местное самоуправление как основа конституционного строя
Местное самоуправление согласно Европейской хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого де- мократического строя. «Принцип местного самоуправления, – гласит ст. 2 Хартии, – должен быть признан во внутреннем за- конодательстве и, по возможности, в конституции государства».
Конституция РФ, определяя Российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демокра- тизма, выраженные прежде всего в народовластии, разделении
160