2. Система профессионально-должностного продвижения 21
дарственной службы включает в себя два основных уровня: базовое профессиональное образование и повышение квалификации в процессе служебной деятельности. Базовое профессиональное образование происходит в рамках единого стандарта MPA – Master of Public Administration либо на уровне программ по подготовке специалистов государственного управления; повышение квалификации государственных служащих – преимущественно в государственных специализированных образовательных учреждениях, находящихся в подчинении органов управления государственной службы.
Так, в Германии базовое профессиональное образование соответствует степени бакалавра, осуществляется в течение двух лет, предназначено для изучения широкого круга базовых дисциплин, и цель его состоит в подготовке чиновников низшего звена. Программа обучения ориентирована на знакомство с основными задачами государственной службы, с полномочиями, обеспечивающими выполнение служебных обязанностей. На стадии профильной подготовки (2 – 3 года) обучающийся получает диплом магистра или диплом о высшем образовании. В этом случае образовательные программы нацелены на подготовку для работы на федеральном уровне управления.
Одним из условий карьерного роста немецких чиновников является повышение профессиональной квалификации, которое осуществляется в специализированных образовательных учреждениях. Различают следующие виды повышения квалификации:
–«Вводный курс» рассчитан на молодых служащих и нацелен на ознакомление с основами профессиональной деятельности в органах государственного управления;
–«Согласованное с работой обучение» – это повышение квалификации без отрыва от производства, направленное на усовершенствование профессиональной квалификации;
–«Стимулирующее обучение» направлено на подготовку административных работников к исполнению ответственных задач и включает программы в рамках продвижения по службе1.
Повышение квалификации государственных служащих проходит в государственных институтах повышения квалификации, которые созданы на уровне федерации, земель и общин. На федеральном уровне образовательные учреждения обучают чиновников среднего и высшего уровня (Федеральная академия государственного управления, Академия руководящих кадров федерального министерства почты и связи, Федеральная академия военной администрации и военной техники, Федеральная финансовая академия). Образовательные программы в этих учреждениях носят краткосрочный и среднесрочный характер и ориентированы на требования, предъявляемые к той или иной государственной должности.
Особое внимание уделяется содержанию программ подготовки руководящих кадров. Повышение квалификации этой категории служащих, осуществляемое в Федеральной академии государственного управления, ориентировано не столько на получение профессиональных знаний, сколько на расширение и углубление способностей к концептуальному и инновационному мышлению, приобретению знаний в области национального
имеждународного развития, обучению методам мотивации и руководства.
В настоящее время в ряде министерств Германии разрабатываются специальные концепции и программы повышения квалификации сотрудников. Так, в Министерстве внутренних дел в 1998 г. была принята программа повышения квалификации, направленная на расширение границ профессиональной деятельности и обучение новым инструментам
1 См.: Маттерн К.Х. Работа с кадрами – пути совершенствования // Государственная служба. М., 1996.
Вып. 14. Карьера и профессиональный рост. Зарубежный опыт. С. 55.
22 Анализ зарубежного опыта правового регулирования
управления. Сами программы формируются на основе определения потребностей в повышении квалификации и требований, предъявляемых к конкретной должности. Составляются индивидуальные программы повышения квалификации для отдельных категорий работников, и повышение квалификации является обязательным для руководящих работников.
Американский (англосаксонский) подход к формированию образовательных программ для государственных служащих тесно связан с образовательной концепцией в целом и ориентирован на синтез с программами подготовки кадров для частного бизнеса. Поскольку система государственной службы в этих странах включает два компонента – карьерное развитие и продвижение в порядке внеочередного назначения на высшие должности, профессиональное развитие служащих включает подготовку в процессе должностного роста и специализированное обучение служащих высшей категории.
Доминантой в данной модели является юридическое образование либо образование в области MPA. Основными принципами профессионального обучения государственных служащих являются:
–децентрализация;
–взаимосвязь с программами подготовки кадров в сфере бизнеса;
–многоуровневость и ранжированность;
–взаимосвязь с управленческой практикой;
–значительная самостоятельность образовательных учреждений в выборе и содержании программ обучения.
В англосаксонских странах централизованной системы подготовки кадров для государственной службы не существует. Как и в европейских государствах, подготовка кадров включает два основных компонента: получение высшего образования (юридического, экономического, в области государственного управления, по программам MPA и пр.) и повышение квалификации во время работы в государственной должности.
В Великобритании в рамках реализации программ реформирования государственной службы повышение квалификации и освоение образовательных программ является основным условием продвижения по службе и присвоения очередного классного чина. При этом субъектами образовательной деятельности выступают не только Колледж государственной службы, где обучаются служащие среднего и высшего звена, но и негосударственные учреждения, имеющие право вести подготовку по программам MPA. В содержании образовательных программ важное место занимают темы, помогающие осознать масштабы современных социальных изменений, их значимость для политической и социальной жизни страны.
Образовательные программы тесно связаны с потребностями министерств и ведомств, которые разрабатывают программы подготовки кадрового резерва с учетом планов развития самих государственных органов и организационно-должностной структуры. Содержание программ отличается большой гибкостью, вариативностью, позволяет оперативно откликаться на цели и задачи текущей деятельности ведомств.
Система профессионального обучения гражданских служащих США, как и Великобритании, в большей степени ориентирована на правовые дисциплины, в частности, на административное право. Она во многом носит децентрализованный характер, особенно при получении высшего базового образования. Значительную роль в подготовке кадров для государственной службы играют негосударственные учебные заведения, которые готовят бакалавров и магистров в области государственного управления. При этом содержание образовательных программ основано на рекомендациях Национальной ассоциации школ государственного управления США.
2. Система профессионально-должностного продвижения 23
Все программы в частных заведениях, готовящих специалистов в области управления, должны соответствовать минимальному образовательному стандарту, включающему
всебя три группы дисциплин:
–обязательные (базовые) программы – экономика и политический процесс; управление организациями; политический процесс и методы политического анализа; статистические методы в управлении и др.;
–программы первичной специализации по трем направлениям – управление государственными и неприбыльными организациями, планирование и политический анализ и др.;
–программы вторичной специализации по пяти основным направлениям – социальная политика; экономика коммун; технология, энергетика и экология; политика в землепользовании; иностранная политика и др.
В настоящее время подготовка кадров и профессиональное обучение гражданских служащих возложено на Службу управления персоналом при Администрации Президента США. Важнейшими функциями Службы являются:
–планирование, развитие и координация обучения кадров;
–оказание содействия министерствам и ведомствам в составлении образовательных программ;
–организация обучения на межведомственной основе;
–организация специальных курсов для подготовки кадрового резерва, в том числе для Службы высших руководителей;
–организация исследований в области подготовки кадров.
Система профессиональной переподготовки рассчитана преимущественно на тех, кто уже работает в государственных учреждениях, при этом более половины служащих осваивает образовательные программы в рамках внутриведомственного обучения. Специальные отделы подготовки кадров в министерствах и ведомствах оценивают потребности в обучении кадров, организуют набор кандидатов для участия в программах обучения. В их функции входят также разработка учебных планов, подготовка учебных программ, выбор методов обучения и пр.
Некоторые государственные органы имеют собственные учебные центры для переподготовки служащих (вооруженные силы, полиция, таможенная служба). В этих органах назначение почти на все должности (кроме высших) и продвижение по служебной лестнице происходят при успешном завершении курсов профессиональной подготовки. При обучении главное внимание уделяется не только специализированным программам, но и изучению политологических и социальных дисциплин.
Содержание образовательных программ для служащих, обучающихся на межведомственной основе, разрабатывается в межрегиональных центрах Службы управления персоналом Администрации Президента США, которые несут основную нагрузку по обучению государственных служащих. В зависимости от целей обучения и категории обучаемых предлагается более 300 курсовых программ. Ежегодно в таких центрах проходят обучение до 3000 руководителей среднего звена.
Процесс обучения в подобных центрах направлен на совершенствование управленческой квалификации, формирование у служащих умений эффективно использовать управленческие ресурсы, совершенствование организации служебной деятельности. Межрегиональные центры также проводят обучение по программам для тех, кто получил новое назначение. Важное место в содержании семинаров занимает выработка системного мышления к принятию управленческих решений. Организуются специальные семинары,
24 Анализ зарубежного опыта правового регулирования
где анализируется деятельность государственных органов и исследуются проблемы эффективного управления. Таким образом достигается практическая направленность обучения.
В профессиональном обучении членов Высшей службы руководителей, которая представляет собой особую кадровую систему, существует ряд особенностей. В США создан специальный общенациональный центр по подготовке работников высшего звена – Федеральный административный институт, являющийся структурой Службы управления персоналом. Ежегодно более 1000 руководящих работников высшего звена принимают участие в различных образовательных программах.
Основным методологическим подходом к организации профессионального обучения является концепция «обучающегося сообщества», когда слушатели и преподаватели одновременно являются учителями и учениками. Особенностью программы является также выделение групп по развитию лидерства (из 7-9 человек), к каждой из которых прикрепляется преподаватель института. Все основные вопросы обучения, анализа содержания программ проходят через обсуждение в этих малых группах.
* * *
Таким образом, замещение вакантных должностей и конкурсный отбор на государственную службу в зарубежных странах являются главными компонентами системы профессионально-должностного продвижения государственных служащих. Во всех национальных администрациях чиновники располагают особым социальным статусом, подлежащим специальному государственно-правовому регулированию, т.е. их положение отличается от положения тех, кто подпадает под нормы общего трудового права. Государственные служащие принимаются на работу, имеющую постоянный характер, им присваивается категории и ранги в служебной иерархии.
Заслуживает внимания законодательное определение целей, функций и принципов профессионально-должностного продвижения, зафиксированных в основных норматив- но-правовых актах, законодательное определение полномочий, компетенции и функций органов, ответственных за карьерное продвижение служащих.
Несомненную ценность представляет практика конкурсного отбора на государственную службу независимо от происхождения, пола, расы, вероисповедания, религиозных или политических убеждений, личных и деловых связей. При всем многообразии применяемых методов, технологий управления персоналом свободный доступ на государственную службу является ее определяющим принципом.
В большинстве зарубежных стран существуют специализированные организационные структуры, кадровые органы, ответственные и контролирующие процесс профессиональ- но-должностного продвижения служащих, создающих мотивационные механизмы для государственных служащих.
Несомненный интерес представляет практика европейских государств по внедрению технологий карьерного продвижения и повышения в должности в зависимости от профессиональных, личностных и морально-нравственных качеств, с соответствующим повышением заработной платы. Регулярное повышение профессиональной подготовки и проверка эффективности деятельности путем проведения аттестации, сдачи квалификационных экзаменов являются определяющими условиями служебного продвижения государственных служащих.
Актуальное значение в последние годы приобретают вопросы профессиональнодолжностного продвижения чиновников высшего уровня. Американский опыт деятель-
2. Система профессионально-должностного продвижения 25
ности Службы высших руководителей как особой кадровой системой в органах исполнительной власти, включающей чиновников, занятых на ключевых государственных постах, представляет значительный интерес.
Весьма полезно использование в российском управлении государственной службы американской практики создания структур управления, в том числе в органах исполнительной власти, призванных регулировать и контролировать карьерное продвижение государственных служащих, а также защищающих чиновников от «запрещенной» кадровой политики со стороны администрации.
26 Анализ зарубежного опыта правового регулирования
3. Развитие системы управления государственной гражданской службой
Государственная гражданская служба Российской Федерации, находится в поиске оптимальной модели управления. Зарубежный опыт управления государственной службой представляет значительный интерес как с позиций определения концептуальных основ системы управления государственной службой, так и с точки зрения применения механизмов и технологий регулирования отношений между организационными структурами государственной службы.
Система управление государственной гражданской службой представляет собой процесс целенаправленного воздействия государственных органов на государственную службу как систему в целях ее упорядочения и оптимизации выполняемых функций. Она во многом определяется особенностями развития того или иного государства, однако возможно выделение некоторых общих черт, методов и механизмов воздействия на государственных служащих.
Вмире существуют различные формы организации управления государственной службой. Некоторые из этих различий определяются уровнем социально-экономическо- го развития государств: государства с быстрыми темпами экономического развития, высоким уровнем жизни населения, имеющие развитые традиции демократии могут иметь иные административные институты управления, чем развивающиеся государства с замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни. На структуры управления государственной службой влияют политические режимы, в рамках которых функционируют административные организации.
Различия определяются также типом административно-территориальной организации государства. С этой точки зрения существуют два основных вида управления государственной службой: унитарный и федеративный. При унитарной структуре управления система государственной службы регулируется непосредственно из центра. Так, управление департаментами во Франции, провинциями в Италии, графствами в Швеции осуществляется преимущественно центральным аппаратом. Унитарная система управления характеризуется значительным контролем над региональными органами, именно этим во многом обеспечивается управляемость и однородность деятельности.
Федеративная система управления состоит из организационных единиц, имеющих значительную самостоятельность в отношении управления собственной государственной службой. Деятельность государственных служащих земель Германии, штатов в США
иБразилии, кантонов в Швейцарии регулируется наряду с федеративными законами региональными установлениями и нормами. Каждый член федерации имеет право создать собственную структуру управления государственной службой. Например, в США нет типовой формы организации органов управления государственной службы штатов.
Организационная структура органов управления государственной службой в зарубежных странах имеет кардинальные различия. В ряде стран кадровый орган управления государственной службой находится в подчинении специализированного министерства. Так, в Швейцарии федеральное министерство кадров подконтрольно департаменту финансов и таможен. В Германии управление публичной службой осуществляется Министерством внутренних дел, а также Федеральным комитетом по кадрам.
Вдругих странах вопросы управления кадров находятся в компетенции премьер-ми- нистра либо главы государства. Так, в Аргентине управление корпусом государственных служащих осуществляется Национальным Президентством через Секретариат публичной службы. В США контроль деятельности государственных служащих осуществляет адми-
3. Развитие системы управления 27
нистративно-бюджетное управление в Исполнительном управлении Президента страны. Практическое управление государственной службой осуществляет Служба управления персоналом при Президенте.
В некоторых странах для координации управления системой государственной службы созданы специализированные управленческие структуры. Так, во Франции управленческие и контролирующие функции возложены на Генеральное управление администрации и государственной службы. В Японии таким управленческим органом является Палата по делам персонала.
Значительное место в управлении государственной службой в зарубежных странах принадлежит профессиональным союзам, защищающим интересы служащих и принимающим участие в разработке нормативных актов по вопросам государственной службы. Так, во Франции профсоюзные организации принимают участие в деятельности Высшего совета государственной службы и в различных консультативных органах.
Характерной особенностью формирования и развития систем управления государственной службой в зарубежных странах является то обстоятельство, что в большинстве стран к государственными служащими относятся работники, выполняющие государственные функции управления и получающие заработную плату из государственного бюджета. Таким образом, система государственной службы имеет два уровня: в первый уровень входят публичные служащие – работники публичного сектора экономики (преподаватели вузов, учителя, работники государственных железных дорог, почты и пр.). Второй уровень составляют непосредственно работники органов государственного управления – это чиновники, работающие в министерствах и ведомствах.
Статус каждой категории служащих различен в тех или иных странах, при этом для чиновников законодательно установлены особые условия прохождения службы и более жесткие правила и ограничения. Поскольку профессиональная деятельность публичных служащих регулируется преимущественно общим трудовым правом, их система управления не всегда идентична структурам управления в министерствах и ведомствах, где существуют специализированные организационные структуры, входящие в сферу компетенции публичного права.
Так, в Японии основной организационной структурой, ответственной за управление государственной службой, является Палата по делам персонала, сфера компетенции которой определяется Законом о государственных публичных должностных лицах от 21 октября 1947 г.1
Основная цель деятельности Палаты по делам персонала состоит:
–в организации и проведении мероприятий, направленных на улучшение оплаты и условий труда государственных служащих,
–в защите интересов служащих в связи с выдачей им рекомендаций,
–в определении системы должностей и служебных уровней,
–в осуществлении назначений и увольнений работников,
–в определении сроков и условий проведения экзаменов,
–в разработке критериев оплаты труда,
–в расследовании жалоб, дисциплинарных наложений, служебных взысканий и пр. При этом законодательно установлено, что управленческие решения в отношении го-
сударственных служащих принимаются с участием Палаты по делам персонала.
1 См.: Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах: Уч. пособие: В трех частях.
М., 2005. Часть III. Канада, Япония. С. 72-118.
28 Анализ зарубежного опыта правового регулирования
Высокая общественная значимость деятельности Палаты и широкий объем полномочий ее членов определяют достаточно жесткую систему назначения на должности в Палате по делам персонала. Назначение происходит по рекомендации кабинета министров с согласия обеих палат парламента, при этом учитываются морально-нравственные качества претендентов, профессиональные знания и возраст (не моложе 35 лет). Установлена прямая подчиненность деятельности Палаты кабинету министров. На деятельность Палаты не распространяются положения Закона об организации государственного управления, и она самостоятельно осуществляет контроль за своей внутренней структурой. Заработная плата членов Палаты по делам персонала определяется специальным законом.
Законом о государственных публичных должностных лицах Японии установлены ограничения относительно политического влияния на деятельность членов Палаты. Так, членами Палаты по делам персонала не могут быть члены одной политической партии и даже выпускники одного и того же факультета университета. Членами Палаты не могут быть лица, которые в течение пяти лет были должностными лицами, политическим советниками и членами партий, а также лица, занимавшие ранее выборные государственные должности.
Назначенные члены Палаты обязаны подписать письменную клятву перед председателем Верховного суда. Они не имеют права занимать по совместительству другие официальные должности. Ограничения касаются также запрета занятия государственной должности в течение года после отставки с поста члена Палаты. Отставка (импичмент) члена Палаты по делам персонала совершается только в Верховном суде, при этом Парламент при намерении импичмента должен представить в Верховный суд письменный документ.
Палата по делам персонала наделена полномочиями по проведению собственных расследований по вопросам, связанным с управлением персоналом государственной службы: она может допрашивать свидетелей, требовать предоставления документов и пр. В компетенцию Палаты входит подготовка рекомендаций политическим деятелям (министрам
ииным руководителям органов государственного управления) по совершенствованию системы управления персоналом государственной службы. Палата обязана ежегодно докладывать парламенту и кабинету министров о состоянии дел, причем этот доклад подлежит обязательной официальной публикации.
Формирование системы управления государственной службой в Соединенных Штатах Америки во многом определялось особыми условиями становления американского государства и федеративным типом государственного устройства. Становление государства в форме президентской республики, наличие двух видов государственной службы – патронажной и карьерной, развитие после реформы 1978 г. особой кадровой системы – Службы высших руководителей, существование двухуровневой системы государственного управления, соответственно двух уровней государственной службы – федеральной и штатной, внедрение принципа открытости государственной службы в форме «открытых дверей
исвободного входа» – определили особый статус и функции системы управления государственной службой США.
Внастоящее время система органов управления государственной службой США состоит из трех уровней:
– высшие законодательные инстанции и контролирующие органы принимают нормативные акты по вопросам государственной службы, оценивают эффективность гражданской службы и осуществляют контроль за деятельностью министерств и ведомств;
– межведомственные органы – Служба управления персоналом и Совет по защите системы заслуг – определяют кадровую политику в отношении персонала государствен-
3. Развитие системы управления 29
ной службы, контролируют реализацию нормативных актов и осуществляют практическую помощь министерствам и ведомствам;
– кадровые службы в министерствах и ведомствах проводят практическую работу по управлению персоналом на основе принципа «системы заслуг» и общей политики государства.
Ключевое значение в управлении государственной службой принадлежит Службе управления персоналом. Директор Службы и его первый заместитель назначаются президентом по рекомендации и с согласия сената на четыре года. Директор Службы управления персоналом является одновременно помощником президента по кадровой политике и консультирует главу государства по всем кадровым вопросам.
Основные функции Службы управления персоналом заключаются в обеспечении централизации и координации работы с кадрами в аппарате государственного управления. Служба определяет кадровую политику, разрабатывает правила и инструкции в отношении системы управления кадрами. При этом в ее компетенцию входят не только служащие исполнительной ветви власти, но и работники аппаратов законодательных и судебных органов1.
Служба управления персоналом разрабатывает стандарты профессиональной деятельности и квалификации, составляет совместно с кадровыми департаментами штатные расписания в министерствах и ведомствах, организует конкурсные испытания, обеспечивает соблюдение законности при карьерном продвижении служащих, регулирует оплату труда, формирует требования для поощрения или наказания работников, руководит вопросами пенсионного обеспечения. Служба также осуществляет руководство программами повышения квалификации, увольнения и страхования служащих, вырабатывает рекомендации по совершенствованию работы с кадрами. Важная роль принадлежит Службе управления персоналом как арбитража в сфере трудовых отношений.
Служба управления персоналом может «устанавливать существующие требования к обязанностям, ответственности и квалификационные требования к должностям; причислять в соответствующую группу и ранг новую должность; решать, находится ли должность в соответствующем классе или ранге; переносить должность из одного класса или ранга в другой»2.
Государственные органы (Агентства) обязаны действовать в соответствие с теми предписаниями и указаниями, которые принимаются Службой управления персоналом.
Служба управления персоналом может издавать любые нормативные акты и постановления для применения Главы 51 «Классификация должностей» Титула 5 «Государственные органы и служащие». Она после консультаций с кадровыми департаментами определяет классы должностей, устанавливает официальные названия групп должностей, проверяет, дополняет (устраняет) «стандарты сортировки должностей», осуществляет проверки и расследования состава обязанностей, ответственности и квалификационных требований.
В состав Службы входит Комитет по этике, который осуществляет контроль за соблюдением государственными служащими этических норм профессиональной деятельности, разрабатывает правила и административные нормы, подлежащие применению при вы-
1 См.: Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах: Уч. пособие: В трех частях. М., 2005. Часть II. Соединенные штаты Америки. Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии. С.6-40.
2 Там же. С. 39-40.
30 Анализ зарубежного опыта правового регулирования
явлении злоупотреблений и коррупции. В самостоятельное структурное подразделение Службы управления персоналом выделена деятельность подразделения по проведению служебных расследований и проверке информации о благонадежности служащих.
Важное место в системе органов управления государственной службой США занимает Совет по защите системы заслуг, осуществляющий контрольную и надзорную функции. Государственный служащий имеет право обжаловать в Совете различные меры административных взысканий. Совет уполномочен рассматривать жалобы федеральных служащих на действия государственных органов при незаконном увольнении, понижении разряда или зарплаты, сокращении отпуска и пр.
Процедурные вопросы зафиксированы в официальном нормативном издании – Своде федеральных постановлений. Поданная служащим апелляция рассматривается административным судьей регионального отделения Совета, который имеет право вызывать свидетелей, заслушивать их показания, требовать представления необходимых материалов и документов. Отказ от выполнения этих требований рассматривается как нарушение принципов «системы заслуг» и ведет к ответственности в федеральных судах общей юрисдикции.
Решения Совета по защите системы заслуг обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти и всеми государственными служащими. Важное место в составе Совета по защите системы заслуг занимает Служба специального советника, обладающая самостоятельными функциями и ответственная за проведение расследований обращений и заявлений о «запрещенной» кадровой политике в системе государственной службы.
В рамках Совета по защите системы заслуг действует также Специальная комиссия по вопросам системы заслуг, которая формируется президентом с одобрения сената на 5-летний срок из числа лиц, допущенных к адвокатской практике. В ее функцию входит предварительное рассмотрение и изучение жалоб служащих. По запросу комиссии любой член Совета может до официального рассмотрение дела в Совете по защите системы заслуг приостановить «запрещенное» кадровое действие на срок от 15 до 30 дней.
Система управления государственной службой США включает также кадровые департаменты в министерствах и ведомствах. Согласно Титулу 5 Части 1 Свода законов США «глава исполнительного департамента или военного департамента может устанавливать правила управления своим департаментом, поведения служащих, распределения и хранения дел…». Глава департамента отвечает в целом за кадровую политику в министерстве, за соблюдение и применение законов, правил и постановлений.
Кадровые департаменты осуществляют свою деятельность на основе общих правил и нормативных требований, по единым политическим и методическим установкам Службы управления персоналом, которая делегирует часть своих полномочий на уровень министерств и ведомств путем заключения соглашений. На основе этих соглашений кадровые департаменты министерств получают возможность самостоятельно разрабатывать кадровую политику, внедряют системы оценки деятельности, организуют прием на все профессиональные должности, разрабатывают квалификационные требования в отношении собственных служащих и должностные инструкции, организуют карьерное продвижение работников.
Контроль за соблюдением принципов системы заслуг внутри министерств и ведомств осуществляет Генеральный инспектор и Уполномоченный по вопросам служебной этики.
Система управления государственной службой США строится на основе принципов федерации и включает наряду с центральными структурами управленческие органы в шта-