1.2. О понятиях «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности»

Понятие «экологическая безопасность» появилось в лексиконе политиков в середине 80-х годов. Одним из первых это понятие использовал М.С. Горбачев, рассматривая экологическую безопасность как «...органическую часть и ключевой момент всеобъемлющей системы международной безопасности»⁷.Социально-политическое и право­вое значение, а также широкое применение в науке и законо­дательстве это понятие приобрело в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и обнародованием информации о других авариях (например, на производственном объединении «Маяк»), а также о катастрофических последствиях испытаний ядерного оружия.

Со временем появились специальные научные статьи по международно-правовым аспектам экологической безопасности⁸; научные труды и статьи, в которых понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» использовались в качестве инструмента или предмета исследования⁹; экологические словари, определяющие данные понятия¹⁰.

Впервые понятие экологической безопасности было введено в российское законодательство статьей 85 Закона РСФСР «Об охране окружающей среды» от 19.12.1991 г. при формулировании перечня объектов экологических преступлений наряду с экологическим правопорядком, окружающей средой и здоровьем человека.

В Законе РФ «О безопасности» от 05.03.1992 г. угроза экологической безопасности рассматривается в качестве угрозы национальной безопасности, а среди сил и средств обеспечения безопасности названы природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения, службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

В наши дни проблема охраны природы осознается как проблема выживания человеческой цивилизации. Именно пониманием этого детерминировано включение экологической безопасности в качестве составляющей в концепцию всеобъемлющей системы международной безопасности, разработанную в конце 90-х гг. ХХ века.

Для лучшего уяснения понятия экологической безопасности обратимся к самому понятию «безопасность», содержание которого, несмотря на частое употребление, до сих пор политиками и учеными толкуется неоднозначно, поскольку отражает сложное, широкое и многогранное явление.

Сущность безопасности в разные исторические периоды понималась по-разному. Первоначально безопасность человека сводилась в основном к обеспечению его физической защиты от различных воздействий природных явлений и животного мира. На этапе возникновения и становления земной цивилизации перед людьми прежде всего стоял вопрос о выживании, т.е., пользуясь современной научной терминологией, о физической безопасности человека от угроз преимущественно индивидуального насилия. В этой связи философы вплоть до XVIII в. не проводили различия между понятиями «безопасность» и «выживаемость». В последующем, по мере развития человеческого общества, возникла потребность в защите человека не только от естественных опасностей, но и от опасностей, создаваемых обществом и им самим. Поэтому на уровне общественного сознания понятие безопасности стало употребляться применительно к самым различным процессам, как природным, так и социальным.

Понятие «безопасность» объективно носит конкретно-исторический характер и тесно связано со всеми направлениями и формами взаимодействия в системе «природа — общество — человек». Смысловое значение оно приобретает лишь в связи с конкретными объектами или сферой человеческой деятельности. Соответственно, можно квалифицировать это социальное явление как безопасность существования человека, то есть состояние защищенности человека от негативных воздействий различного характера, способных нанести ущерб его организму; природная безопасность, то есть защищенность животного и растительного мира от вымирания и исчезновения из-за негативного воздействия различного характера; безопасность общества, то есть состояние защищенности важных интересов общества во всех сферах его жизнедеятельности от внутренних и внешних опасностей и угроз. Поэтому следует согласиться с мнением А.В. Возженикова о том, что применительно к практическим потребностям наиболее общим следует считать понятие«безопасность жизнедеятельности», то есть состояние защищенности материального мира и человеческого общества от негативных воздействий различного характера¹¹.

Понятие «безопасность» в нашей стране по-разному трактовалось на различных этапах исторического развития. В ХIХ веке оно выражало состояние защищенности интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности: внешняя безопасность; безопасность промыслов; безопасность на воде; имущественная безопасность; общественная безопасность и т.д.¹²

После 1917 года и до середины 80-х годов ХХ века она олицетворялась с безопасностью государства (политическая безопасность) и международной безопасностью (внешняя безопасность). В период перестройки (1985-1991) проблема безопасности включала кроме традиционных аспектов и многие другие – экономические, гуманитарные, экологические, информационные и т.д.¹³. По своей сути все вышеперечисленные проблемы отражали принятое в американской терминологии понятие «национальная безопасность», котороев советской политической литературе по существу сводилось к понятию «государственная безопасность».

В современной научной литературе безопасность как социальное явление является сложным объектом комплексного изучения и трактуется с различных подходов. В психологической– как ощущение, восприятие и переживание потребности в защите жизненных (духовных и материальных) потребностей и интересов людей;в юридической– как система установленных законами правовых гарантий защищенности личности и общества, обеспечения их нормальной жизнедеятельности, прав и свобод;в философско-социологической– как состояние, тенденции развития и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности, оптимальное соотношение свободы и необходимости.¹⁴

Несмотря на многоаспектность трактовки феномена безопасности, в каждом из приведенных выше подходов явно или неявно высвечивается общая мысль, что безопасность (как ощущение, гарантии, состояние защищенности личности, общества и государства и т.д.) генетически возникает в ответ на опасность или угрозы различного рода, как антитезиса последним. А опасность как потенциальная или реальная сила, фактор, угроза нормальному функционированию общества всегда сопровождала развитие государств и народов. Наиболее острая форма проявления опасности – природные и социальные катаклизмы, потрясения, революции, кризисы, войны, вооруженные конфликты.

Исходя из этого, многие авторы наличие безопасности связывают, прежде всего, с отсутствием опасности или с ее удержанием на определенном, приемлемом для субъекта уровне. Представляется, что такой подход к трактовке безопасности возможен только как предварительный, ибо, во-первых, опасность – это следствие более широкого и объективного явления – экспансии. Во-вторых, практически невозможно найти ситуацию, когда в отношении какого-либо субъекта абсолютно отсутствует всякая опасность. В-третьих, содержание понятия «опасность» связано, прежде всего, с функционированием субъекта, его социальной ролью, выполняемой в действительности. То есть при определении понятия «безопасность» через понятие «опасность» будут исключены из дефиниции многие признаки данного явления, которые должны быть в нем обязательно отражены.

Согласно официально принятой в России точке зрения под безопасностью понимается «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»¹⁵. В свою очередь, жизненно важные интересы определяются как «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства»¹⁶. Угроза безопасности рассматривается как «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства»¹⁷. Таким образом, категориальный аппарат данного определения включает такие понятия, как «защита», «угроза», «опасность», «интересы», «существование», «развитие», «личность», «общество» и «государство». От конкретного наполнения содержанием этих понятий зависит направленность усилий по обеспечению безопасности.

Таким образом, безопасность является важнейшей потребностью человека. Она отражает политический, экономический, военный, демографический, экологический, духовный, правовой и иные аспекты; учитывает международные и внутригосударственные (национальные) особенности цивилизационного развития; имеет системный (полиструктурный) или фрагментарный (моноструктурный) характер и т.д. Это вполне научная категория, которая своей сутью и содержанием раскрывает условия жизнеобеспечения социоприродных систем. По отношению к своему объекту (личности, обществу, государству) безопасность как научная категория сегодня трактуется по-разному:

• как уровень защищенности интересов объектов безопасности;

• как определенное состояние объектов безопасности, при котором они способны противодействовать угрозам и преодолевать опасности;

• как достаточность системы мер предотвращения угроз и преодоления опасностей (обычно применяется к высокоорганизованным социальным объектам и является качественной характеристикой эффективности управления);

• как качественная характеристика стабильности и устойчивого развития социальной системы и др.

На наш взгляд, все эти определения так или иначе описывают различные объектные стороны безопасности в зависимости от направленности их применения. Поэтому их можно считать совокупными признаками безопасности вне зависимости от социального уровня организации объекта – личности, общества или государства.

Проведенный нами анализ безопасности как научной категории является основой для исследования экологической безопасности. В современной научной литературе есть разные подходы к определению экологической безопасности. Так, А. Тимошенко воспринимает экологическую безопасность «как устойчивое состояние глобального характера», которое «представляет собой сложное политико-правовое единство, систему отдельных, но взаимосвязанных элементов»^8. Он считает, что «экологическая безопасность – это логический результат эволюции проблемы охраны окружающей среды»¹⁸. По мнению автора, на современном этапе охране окружающей среды присущ «целостный, биосферный подход, диктующий единообразное применение научно обоснованных ограничений любых воздействий человека на окружающую его среду». Из приведенной точки зрения ясно, что «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность» являются близкими понятиями, поскольку одно определяется через другое.

По мнению М. Бринчука, «экологическая безопасность – это основной принцип охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая деятельность, связанная с вредным воздействием на окружающую среду, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике правовые и иные природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности»¹⁹. Согласно данной точке зрения понятие «экологическая безопасность» входит в понятие «охрана окружающей среды», является ее основным принципом и составной частью.

M. Бринчук также считает весьма важным определиться в отношении интересов, являющихся объектом экологической безопасности. Он полагает, что такой объект двойствен; во-первых, он касается «собственного интереса» человека, связанного с удовлетворением потребностей; во-вторых, человек «должен охранять не только собственные интересы, но и интересы иных видов»²⁰.

На наш взгляд, такому подходу, ставшему общепризнанным, свойствен некоторый «романтизм». Конечно, современный цивилизованный человек не может иначе формулировать свое концептуальное отношение ко всему живому. Но при этом он без всякого сожаления будет уничтожать тараканов, комаров и т. п. и в критической ситуации, будучи поставлен перед выбором — пожертвовать собой или уничтожить напавшего на него хищника, непременно выберет второе. Словом, антропоцентризм и в данном вопросе — объективный и неизбежный признак, и «все живое» на планете лишь в той мере подлежит «уважению», в какой это отвечает интересам человека. В противном случае для сохранения всего «остального живого» достаточно уничтожить человечество.

По мнению А. Лагуновой, категории «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность» близко соприкасаются, в отдельных аспектах даже совпадают, но говорить об их идентичности неверно, так как в их определениях видны существенные различия. Охрана природы - это сохранение, сбережение природных ресурсов от утраты для того, чтобы не причинить вред, не нарушать эти объекты и передать их будущим поколениям людей в должном состоянии – в состоянии, способном полноценно выполнять функции конкретного природного объекта, а нарушенным объектам природы – помочь восстановиться. Экологическую безопасность А.И. Лагунова определяет как «состояние защищенности, как категорию, которая нацелена, охра­няя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности объекты природы. Она предназначена предохранять, обезопасить от определенных угроз окружающую среду; создать защиту, оборону, эффективное отражение всякого, кто незаконно посягает на природную среду»²¹.

По мнению О.Колбасова, «безопасность» – это «отсутствие опасности», а «экологическая безопасность – это система мер, устра­няющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагопри­ятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественно-физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира»²².

А. Костин экологическую безопасность рассматривает как комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающий экологический баланс на Земле и в различных регионах, как систему предотвращения экологических аномалий, катастроф и устранения последствий их вредного воздействия, сохранения экологического благополучия населения²³.

Н. Чертова подчеркивает, что в действующем законодательстве нет достаточно четкого определения понятия экологической безопасности и отсутствует определение понятия обеспечения экологической безопасности, что препятствует определению места отношений по обеспечению экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу окружающей среды.

Теоретическое обоснование необходимости установления соотношения таких понятий, как «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», определения соотношения таких видов общественной деятельности, как обеспечение экологической безопасности, охрана окружающей среды и природопользование, представляется весьма существенным. Различие подходов к понятию «экологическая безопасность» обусловлено отсутствием четко сформулированной концепции экологической безопасности, недостаточным нормативно-правовым регулированием экологической безопасности²⁴.

В Политической энциклопедии²⁵экологическая безопасность определяется как одно из важнейших направлений обеспечения безопасности человека, связанное с необходимостью восстановления нарушенного баланса взаимодействия человека и природы, гармонизации их сосуществования и рационального использования природных ресурсов.

Существуют и другие трактовки экологической безопасности. Н. Реймерс определяет экологическую безопасность в двух аспектах:

1) как совокупность действий, состояний и процессов, прямо или косвенно не приводящих к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде, отдельным людям и человечеству;

2) как комплекс состояний, явлений и действий, обеспечивающих экологический баланс на Земле и в любых ее регионах на уровне, к которому физически, социально-экономически, технически и политически готово (может без серьезных ущербов адаптироваться) человечество.

Проблема экологической безопасности, как считает Реймерс, основывается на осознании взаимозависимости человечества и природы; на признании необходимости выработки превентивных экологических запретов на загрязнение природных объектов; на понимании обязательности создания социально-экономического механизма при взаимодействии общества и природы: «природа – товар – деньги – природа»; на признании приоритета экологической безопасности при организации любых видов деятельности²⁶.

По мнению В. Петрова, «экологическая безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего, прав на чистую, здоровую окружающую среду»²⁷. А. Шишко определяет экологическую безопасность как «комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды каждого государства от вредоносного воздействия, источники которого расположены за пределами данного государства»²⁸.

А. Кукушкина характеризует экологическую безопасность как «сложную взаимосвязанную и взаимозависимую систему международных экологических норм, направленных на обеспечение безопасности всех жизненно важных для человечества экологических компонентов планеты, а также сохранение и поддержание существующего естественного природного баланса»²⁹. При этом отмечается близость вопросов военной и экологической безопасности, что находит свое отражение в эволюции самого понятия безопасности, которое с начала 80-х годов все в большей мере отождествляется не столько с национальной военной безопасностью, сколько с множественностью причин, угрожающих безопасности, и с взаимозависимостью государств.

С 1991 года термины «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» прочно вошли в нормативно-правовые акты. Термин «экологическая безопасность» применяется сегодня более чем в тысяче известных нормативных правовых актах, в том числе в Конституции Российской Федерации (статья 72), в 108 международных правовых актах, 43 федеральных законах, 315 указах Президента и постановлениях Правительства Российской Федерации, более 500 ведомственных нормативных правовых актах³⁰.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года №7-ФЗ в статье 1 экологическая безопасность определена как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

В новой редакции модельного закона № 22-18 от 15 ноября 2003 г. «Об экологической безопасности», принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств, отмечается, что «экологическая безопасность - это система политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени».

Таким образом, анализ литературы, нормативно-правовых актов свидетельствует о широком спектре мнений относительно определения понятия «экологическая безопасность»: от обеспечения экологических прав и интересов человека, защиты экологических интересов общества и государства до обеспечения рационального использования, воспроизводства и повышения качества окружающей среды. Определение понятия экологической безопасности находится в эволюционной стадии, имеющиеся формулировки неустойчивы, постоянно модифицируются в направлении детализации и конкретизации признаков, в полном объеме не определены составляющие всего комплекса экологических угроз, прослеживаются слабые межпредметные научные связи.

Что же касается понятия «обеспечение экологической безопасности», то оно рассматривается в настоящее время в четырех аспектах: как составная часть охраны окружающей среды; как деятельность, тождественная охране окружающей среды и природопользованию; как деятельность, проводимая параллельно с охраной окружающей среды и природопользованием; как принцип охраны окружающей среды и природопользования³¹.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» прямо не названы отношения по обеспечению экологической безопасности. Из этого некоторые авторы делают вывод о том, что якобы отсутствуют основания для определения обеспечения экологической безопасности как самостоятельного направления деятельности в сфере взаимодействия общества и природы. Мы не можем согласиться с таким подходом, полагая, что концепция и понятие «экологическая безопасность» являются критерием, конечной целью, основным принципом природопользования и охраны окружающей среды вообще и в связи с проблемами обеспечения экономической безопас­ности в частности³².

Особенно показателен для последнего аспекта следующий пример. Уже ряд лет некоторые африканские государства, стремясь разрешить свои экономические трудности, соглашаются на захоронение радиоактивных материалов и токсичных отходов на своей территории по договорам с западными компаниями. Соблазн понятен. Но риск экологической катастрофы чрезвычайно велик. Руководство Гвинеи-Бисау, осознав это, оказалось достаточно мудрым, чтобы пренебречь предлагаемыми 600 млн. долл. для захоронения 15 млн. т вредных отходов на своей территории и отказаться от заманчивого предложения. Такое решение (данному примеру последовали Бенин, Гвинея, Конго и Нигерия) не имеет, однако, отношения к обеспечению экологической безопасности в рассматриваемом глобальном контексте.

Действительно, если упомянутые отходы не расщеплены (не превращены в безвредные), то что меняет их захоронение на территории иного, менее щепетильного государства? Проблемы экологической безопасности затрагивают всех независимо от их социально-экономической и политической ориентации. Ибо ни один народ не может чувствовать себя спокойно в случае экологических катастроф, происходящих за пределами его территории. Поэтому проводимые в рамках ООН взаимосвязанные работы в сфере охраны окружающей среды и развития ориентированы на формирующееся право народов на благоприятную окружающую среду.

Как отмечает Н.Чертова, опасность хозяйственной или иной деятельности для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства является основным критерием, определяющим место обеспечения экологической безопасности в системе общественных отношений по охране окружающей среды и природопользованию. Поэтому предметом регулирования сферы обеспечения экологической безопасности являются общественные отношения по охране окружающей среды и природопользованию, которые возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду и представляющей опасность для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства. При этом такие виды деятельности, как охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности соотносятся как общее и частное³³.

Очень часто понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» смешивают либо рассматривают как тождественные. На наш взгляд, для выявления соотношения вышеназванных понятий представляется важным выделить социально-содержательную составляющую категории «экологическая безопасность». И здесь экологическую безопасность следует рассмотреть в четырех формах.

1. Экологическаябезопасность – социальная цель.

В данном случае экологическая безопасность совпадает с целью устойчивого развития общества, направленного на обеспечение безопасного существования всех составляющих его социальных субъектов. Задачи устойчивого развития предполагают формирование комплекса мер по обеспечению общественного согласия, гражданского мира, социально-экономической и политической стабильности, защищенности прав и свобод человека и т.п. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.

2. Экологическаябезопасность – социальная норма.

В этом качестве экологическая безопасность выступает как социальная ценность, интегрированная в личностное и массовое сознание, общественные и государственные институты в виде основных норм (социально-регулятивных, этических, культурных и т.п.), определяющих и организующих все виды деятельности по ее обеспечению. Субъектами этой деятельности могут выступать все субъекты социальных взаимодействий в обществе, а ее направленность предполагает выявление, предупреждение и предотвращение экологических угроз, способных нанести ущерб экосистемам.

3.Экологическаябезопасность – состояние социо-техно-природной системы.

Экологическая безопасность имеет системный характер, проявляющийся во взаимосвязи природных, техногенных и социальных процессов социо-техно-природной системы. Данная форма дает возможность количественной оценки реального уровня экологической безопасности на основании уже выработанных качественных критериев, определяющих основные параметры допустимых пределов негативного воздействия природных и антропогенных факторов экологической опасности³⁴на окружающую среду и самого человека. Это наиболее конкретная форма анализа состояния экологической безопасности, позволяющая рассматривать ее в реальных показателях, сгруппированных в структурные группы по основным направлениям. Каждый показатель имеет свою процедуру расчета и может быть основан как на определенных социальных нормах или стандартах, так и выведен эмпирическим путем, образуя новые стандарты и нормы. Отклонение показателя от нормы может свидетельствовать как о степени трансформации потенциальной угрозы экологической безопасности в реальную опасность (отрицательная тенденция), так и об уровне преодоления опасности и предотвращения конкретной экологической угрозы (положительная тенденция).

4. Экологическая безопасность – социальный институт.

Экологическая безопасность как институциональная форма – это определенное качественное состояние общественных отношений в области природопользования и охраны окружающей природной среды, которое выражается в политико-правовой защищенности интересов личности, общества и государства от неблагоприятных воздействий, создающих реальную угрозу здоровью людей и функционированию экосистем, что предполагает качественно новую стратегию его государственно-правового регулирования³⁵.

На основании вышеизложенного, экологическую безопасность можно определить как устойчивое состояние социо-техно-природной системы, достигаемое за счет оптимального вписывания деятельности человека в естественные процессы природной среды, позволяющее избежать опасного воздействия этих процессов на жизнедеятельность человека ивыражающееся в политико-правовой защищенности интересов личности, общества и государства от неблагоприятных воздействий, создающих реальную угрозу здоровью людей и функционированию экосистем.

Таким образом, категория «экологическая безопасность» в ее социально-содержательном аспекте представляет интегративную структуру, состоящую из ряда взаимосвязанных в предметном поле одного процесса понятий, и процесс этот – обеспечение экологической безопасности,представляющий собойдеятельность органов государственной власти, юридических и физических лиц, национальных и международных общественных организаций, объединений, движений, политических партий и иных некоммерческих организаций, направленная на создание условий устойчивого, экологически безопасного социально-экономического развития государства, гарантий защищенности окружающей среды, экологических прав и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможных внешних и внутренних экологической угроз, опасностей и рисков с использованием адекватных конкретной экологической ситуации политических, экономических, научно-технических, информационных и иных мер и средств.