vedel_zh_administrativnoe_pravo_francii

Без сомнения, в настоящее время в административной области, так же как и в других областях, ведется кодификационная работа. Однако она отличается от наполеоновских кодификаций прежде всего тем, что затра - гивает весьма узкие области (например, здравоохранение, урбанизм, горнодобывающее дело) и имеет в виду не стремление «переосмыслить» совокупность норм тон или иной отрасли права, а логическую перегруппировку уже принятых законодательных актов и регламентов.

Более того, административное право большей частью не носит законодательного характера. В некоторых случаях законодатель устанавливает принципы настолько общего характера (например, принцип разделения административных и судебных властей), что их содержание в действительности определяется судьей. Иногда он регламентирует лишь особые случаи, оставляя огромную массу других спорных дел вне сферы нормативной регламентации.

Так, на протяжении всего X I X века законодатель устанавливал особые случаи ответственности государства (например, за ущерб, причиненный военными маневрами или учениями, возмещение за убытки, причиненные мятежом), но не предусматривал принципа ответственности публичных юридических лиц.

Следствием этого явилось то, что в административном праве наиболее важные нормы были установлены судьей. Это произошло либо в результате более или менее искусственного привязывания их судьей к нормативному акту, либо в результате их утверждения судьей по собственному усмотрению.

Без сомнения, во всех отраслях права роль судебной практики очень велика. Закон не может быть одновременно и столь общим и столь точным, чтобы роль судьи состояла лишь в его механическом применении к частному случаю. Во всех отраслях права судья должен толковать закон (который может быть неясным или противоречивым), должен его применять к новым условиям, которые законодатель не мог предусмотреть (например, приме нение ст. 1384 ГК в области ответственности, связанной с автомобильными ■' происшествиями), должен восполнять пробелы (поскольку ст. 4 ГК обязы вает выносить судебное решение даже в случае молчания закона).

■

Однако в области административного права отказ от применения Гражданского кодекса и частного права и огромное число пробелов в законе превратили судью в подлинного творца права. В резуль- I тате отказа от частного права судья оказался перед лицом зако- J нодательства, которое большей частью регламентировало только' особые случаи. Таким образом, он должен был не только как судья гражданского суда толковать акты, имеющие серьезные пробелы, но и устанавливать в судебном порядке принципы, эквивалентные основным ключевым статьям, которые содержал бы административный кодекс, если бы он существовал. Такова, например, норма, согласно которой администрация отвечает за убытки, причиненные ею, за некоторыми исключениями; норма, согласно которой администрация может в определенных пределах и с оговоркой о праве' на возмещение со стороны контрагента изменить содержание адми'

58

нистративного договора; нормы, касающиеся юридического режима имущества публичного сектора; теория ничтожности административных актов — все это чисто судебные творения.

Если упразднить одним росчерком пера Гражданский кодекс, не будет существовать гражданского права, так как сами судебные решения будут лишены своей опоры. Если упразднить одним росчерком пера все административные законы (за исключением принципа разделения административных и судебных властей), административное право продолжало бы существовать, так как судебная практика сформулировала основополагающие нормы административного права без ссылки на писаные норматнпные акты.

Право, создаваемое судьей, стоит, очевидно, столько же, сколько стоит и сам судья, который его создал. Ценность административного права определяется тем, что оно было создано Государственным советом, то есть орга - ном, который обладает высокими научными традициями, независимостью и государственным разумом.

Государственный совет — смелый судья по отношению к администра - ции, которую он хорошо знает, так же как и самые сокровенные пружины ее деятельности, ибо члены Государственного совета располагают опытом административной деятельности. В равной степени он отважен и по отно - шению к законодателю, и, хотя он признает свое подчинение закону, ему случается под прикрытием толкования закона, действуя с храбростью, которой судья по гражданским делам обычно не обладает, придавать закону значение, которое он считает необходимым.

§ 2 . ЗНАЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ (CONTENTIEUX ADMINISTRATE)

Термин «административная юстиция» в узком смысле слова означает совокупность споров определенной категории (например, «споры по вопросам социального обеспечения относятся к юрисдикции специальных судов»). В более широком смысле это совокупность организационных и процессуальных норм, относящихся к компетенции судьи и его полномочиям.

Здесь речь идет именно о широком смысле этого слова.

Во всех отраслях права нормы, относящиеся к порядку разрешения споров, составляют наиболее важный элемент. Но их изучение часто отделено от изучения норм материального права. Так, в соответствии с университетской организацией изучение гражданского процесса следует за изучением гражданского права.

В административном праве дело обстоит иначе: нормы, относящиеся к существу административного права, неотделимы от норм, регулирующих порядок разрешения споров. Это объясняется прежде всего тем, что само правило, порождающее административное право, то есть разделение административных и судебных властей, является правилом процессуальным (de contentieux), а также тем, что большинство принципов административного права установлены судьей и, следовательно, связаны с условиями, в которых проходило обжалование и вынесение решения.

Два примера помогут это понять.

Во многих случаях применяемая норма материального административ-" права продиктована нормами судебной юрисдикции. Если разрешение

59

спора, вытекающего из договора с участием администрации, подсудно судье по гражданским делам, подлежит применению Гражданский кодекс. Если, наоборот, это юрисдикция административного судьи, будет применена теория

ft! административного договора, радикально отличная от цнвилистнческон теории.

Другой пример: в гражданском праве теория законности юридического акта (например, согласие, основание обязательства, объект) может быть изучена независимо от знания процессуальных норм, относящихся к иску о признании недействительности. В административном праве, наоборот, хотя и можно в крайнем случае сформулировать теорию действительности односторонних административных актов, обычно к проблеме действитель - ности административных актов приходят лишь косвенно, путем изучения сжалобы на превышение власти», то есть административно-правовой про - цедуры аннулирования. Сточки зрения логики явно абсурдно рассматривать анатомию как придаток к патологии. Но практически нормы материального права, касающиеся недействительности административных актов, настолько связаны с процессуальными формами обжалования превышения власти, что только при посредстве последнего наиболее удобно изучить дефекты, которые могут повлечь за собой недействительность административного акта и соответственно условия его действительности. В данном случае сходство, впрочем чисто случайное, с английской правовой системой, где понятия материаль - ного и процессуального права практически неотделимы, является поразительным.

§ Э. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ПРЕДСТАВЛЯЕТ СОБОЙ ОДНОВРЕМЕННО РАЗВИТОЕ ПРАВО И ПРИМИТИВНОЕ

С другой стороны, нет права менее формалистичного, нежели административное право. Административный судья не порицает несоблюдение формальностей администрацией, если только они не имели «существенного» значения и были действительно необходимы. Процесс, применяемый в административных судах, весьма прост и может вестись во многих случаях самим жалобщиком.

Б. Административное право в иных отношениях все еще остается правом примитивным

J

В качестве примера подобных архаизмов можно привести относительную самостоятельность права общественных работ, чем оно обязано одном**

60

из законодательных актов периода консульства (закон от 28 плювиоза VIM года). Главный архаизм административного права исчез с реформой административных судебных учреждений 1953 г.; до этой реформы Государственный совет был одновременно судьей по общему праву и Верховным судом.

Важность и сложность вопросов судебной юрисдикции также сближают административное право с правом недостаточно развитым. В примитивном праве внимание концентрируется на том, чтобы установить, какой судья и в каком порядке будет рассматривать дело. В более развитом праве больше значения придается существу спорного дела, нежели сложностям юрисдикции. Еще один штрих довершает портрет: административное право полузакрытое. Из того факта, что его наиболее важные нормы содержатся в решениях административных судов, для понимания которых необходимы специальные знания, а не в кодифицированных нормативных актах, более доступных несведущему, следует, что административное право — это право специалистов. Лаконизмом своих формулировок Государственный совет усиливает этот закрытый характер, заставляющий вспомнить о римском лраве до закона XII таблиц.

Может быть, слишком модно во Франции слепо хвалить административное право. Благодаря своей хрупкости, гибкости и оригинальности оно доставляет тем, кто занимается его углублением, подлинное интеллектуаль - ное удовольствие. Напротив, оно не всегда соответствует требованиям ясности, понятности и уверенности, которые для массы людей являются глав - ными качествами правовой дисциплины.

Не будет противоречием любоваться великолепной конструкцией, воздвигнутой административным судом, думая одновременно, что пришло время для кодификации достигнутых результатов, которая была бы, пожалуй, поводом для урегулирования некоторых излишне сложных проблем (особенно норм подсудности). Однако несколько наивная гордость специалистов, обладающих монополией на административное право (судьи, практические работники, профессора), приводит к заговору, направленному против подобных усилий, впрочем необходимых одновременно и для удобства общественности, и для демократизации административной жизни.

подчиненных контролю Кассационного суда, рассматривать адми нистративные споры.

Было бы более логично написать (как это имело место в предшествую] 1днх изданиях): «разделение административной и судебной властей» (поста< вив прилагательные в единственном числе). Но приведенная выше формул оказалась доминирующей в доктрине, и именно она употребляется в норма! тнвных актах (см., например, ст. 35 декрета от 26 октября 1849 г., допол 1 ненную декретом № 60-728 от 25 июля 1960 г.). Следовательно, нужно с эЛ считаться.

Раздел I

ИСТОРИЯ ПРИНЦИПА

§ 1. ПРОИСХОЖДЕНИЕ ПРИНЦИПА

Запрещение общим судам рассматривать административные споры име| чисто национальные причины, поскольку они незнакомы большинству ин странных правовых систем.

Этих причин, впрочем связанных между собой, две: французска концепция разделения властей и недоверие к судебному корпус^

А. Французская концепция разделения властей

Принцип разделения властей превратился в догму у францу! ских просветителей конца XVIII века. Согласно классификащ установленной Монтескье и затем возобладавшей, должны суш,1 вовать ясно различимые законодательная власть, исполнительн власть и судебная власть. Эти власти должны быть независи; одна от другой во имя обеспечения свободы.

Из данной концепции, которая сама по себе не является спец] фично французской, создатели французских конституций сдел свой собственный вывод, свойственный только им: разрешение с ров, в которых стороной является исполнительная власть и представители, не может быть доверено судам, так как в противна случае судебная власть подчинит себе исполнительную власть

Не возвращаясь к старым доктрннальным спорам, следует отметить, разделение властей в конституционном смысле этого слова ни в коей мй не оправдывает вывод, на который претендовали создатели французе» конституций.

С точки зрения логики тот факт, что судебное дело с участием нительной власти (сточки зрения, которая нас интересует, с участием адми'в страции) будет рассматриваться общим судом, пи в коей мере не нрив ' к вмешательству судебной власти в осуществление исполнительной вла Судья вершит правосудие и обеспечивает применение закона, и его деят< ность не носит характер, позволяющий ему выйти за пределы возложен1| на него миссии. Точно так же как суд, который рассматривает споры ■ вого характера, не совершает акта торговли, так и суд, который разрец административные споры, не осуществляет административную деятельно;

66

истины во взглядах создателей конституции

Л ОбПЯЧПМ И Infinite ir<-\uitr\n '. п.............-------

Вдействительности концепция создателей конституции, хотя

иприкрытая юридическим фасадом, выражала политические взгляды, унаследованные из опыта времен абсолютизма: недоверие к су-

дебной власти.

Б. Недоверие к судебной власти

Революция, которая побеждает, омолаживает власть, как это хорошо показал Бертран де Жувенель («О власти»). Добившиеся успеха революционеры, занимая по определенным вопросам позицию, противоположную павшему режиму, должны были одновременно обеспечить наследование власти и использовать новые силы, с тем чтобы устранить недостатки, которые обусловили падение их предшественников и обеспечили победу.

Как известно, оказанное судебным корпусом сопротивление королевской власти и реформам, которые она намеревалась предпринять, была одной нз причин застоя, вызвавшего к жизни революцию.

Без сомнения, теоретически король сосредоточивал в своих руках все правомочия, связанные с осуществлением им суверенитета. Он являлся одновременно держателем законодательной власти (с единственной оговор- кон о необходимости уважения основных законов королевства), исполнительной власти (он являлся главой администрации и вооруженных сил), судебной власти: различные судебные инстанции судили в некотором роде от его имени, и доказательство этого «остаточного правосудия» содержится в праве короля самому выносить решение в последней инстанции по любым судебным делам. На практике парламенты, то есть высшие судебные учреждения, действовавшие на всех частях территории, претендовали на прерогативы, которые ослабляли королевскую власть. Продажа судебных мест, эгоизм и кастовая гордыня вели к развитию этих претензии, чему способствовала слабость власти после смерти Людовика XIV.

Сопротивление парламентов направлялось против законодательной власти короля благодаря использованию формальностей регистрации. Регистрация королевских ордонансов и эдиктов являлась не чем иным, как записью этих актов в регистр каждого из парламентов, и в принципе во времена, когда не существовал «Журналь оффисьель», представляла собой вид п^бтикацин новых законов. Трибуналы присвоили себе право критики

5* 67

короля и отказа в регистрации, если ордонанс им не нравился. Это сопро - тивление могло, впрочем, быть преодолено посредством торжественного заседания парламента с участием короля (lit de justice), так как в случаях, когда монарх принимал участие в заседании парламента, полномочия последнего, которые он осуществлял от имени и взамен короля, прекращали действовать и регистрация становилась возможной. Но проблема не являлась в основном правовой; она была прежде всего политической. Члены парламентов отнюдь не рисковали усомниться в Людовике XIV. Но после его смерти они подняли голову.

Управление было тем не менее нарушено этим сопротивлением парламентов. Именно в XVIII веке во Франции появилась современная администрация. На смену старинной системе чиновников (officiers), обладавших бессменной должностью и значительной независимостью от королевской власти, пришла постепенно иерархия настоящих чиновников, распространивших на всю территорию страны деятельность центральной власти. Эти администраторы, носители остатков феодализма, служили мишенью для придирок со стороны парламентов. Последние не ограничиваются рассмотрением в качестве судей споров, возникающих из административной деятельности, но претендуют на осуществление над администраторами некой руководящей власти: они им направляют приказы, приостанавливают административные действия и претендуют практически на то, чтобы отдавать приказы королевским агентам.

i

Они не только позаботились о том, чтобы избежать возможныхзлоупотреблений, которые могли быть совершены судьями (для это* го было бы достаточно запретить судьям активно вмешиватьс! в дела администрации), но и квалифицировали сам факт оставлё? ния за судьями права на рассмотрение административных спор< как противоречащий нормальному ведению государственных дс и принципу разделения властей.

§ 2. ОСНОВНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

Два нормативных акта эпохи революции подтверждают разделе! ние административных и судебных властей, как об этом свидетель, ствуют отсылки постановлений Трибунала по конфликтам.

68

Первый из этих актов, закон от 16—24 августа 1790 г., представляет собой кодекс, регулирующий взаимоотношения судебной власти с другими властями.

Применительно к законодательной власти закон запрещает общим судам препятствовать или приостанавливать применение и исполнение закона для того, чтобы избежать возрождения критики и отказа в регистрации. Он упраздняет «регламентирующие постановления», то есть решения, посредством которых судебное учреждение, не удонлетворясь вынесением решения по определенному делу, переданному на его рассмотрение, устанавливало нормы, которые оно применяло в последующем при рассмотрении аналогичных дел. Это запрещение вошло в ст. 5 Гражданского кодекса. Наконец, опасения относительно попыток судов установить свое господство над законодательной властью привели к запрету судебным учреждениям толковать закон. В случае неясности законодательных положений судья не вправе сам разрешить свои сомнения. Он должен обращаться за разъяснением к законодателю. Это то, что именуют «отсылкой к закону». Впрочем, запре - щение, установленное законом 1790 г. по этому второму вопросу, порождалось юридической наивностью и незнанием потребностей практики; отсылка к закону использовалась весьма редко и в конце концов была осуждена ст. 4 Гражданского кодекса.

Для административного права наибольший интерес в законе от 16—24 августа 1790 г. представляют те постановления, которые в целях защиты исполнительной власти излагают принципы разделения административных и судебных властей. Ст. 13 закона устанавливает: «Судебные функции отделены и останутся навсегда отделенными от функций административных; судьи не могут под угрозой наказания за должностное преступление нарушать какимлибо образом деятельность административного корпуса, а также вызывать в суд представителей администрации в связи с выполняемыми ими функциями».

Эти постановления были торжественно подтверждены пять лет спустя другим нормативным актом, декретом от 16 фруктидора I I I года: «Повторно запрещается судам ознакомление с какой бы то ни было деятельностью администрации».

Сам по себе декрет I I I года не добавляет ничего нового к закону 1790 г., но он напоминает о его соблюдении, о чем зачастую забывали. Указанные нормативные акты по-прежнему остаются в силе. Когда, как

это можно будет увидеть в дальнейшем, декрет от 19 сентября 1870 г., казалось, предоставил возможность привлечения к судебной ответственности за действия, совершенные при исполнении служебных обязанностей, упразднив «гарантии, предоставленные государственным служащим», Трн-., бунал по конфликтам посредством небезызвестного постановления по делу .,,

Пёллетье отверг подобный вывод, опираясь на нормативные акты 1790 г. 1,,И!1П года.

■,!| / § 3. ПОСЛЕДУЮЩИЕ ТОЛКОВАНИЯ ПРИНЦИПА

Несмотря на кажущуюся ясность, правила, изложенные в зако-«не.от 16—24 августа 1790 г. и декрете от 16 фруктидора III года, %понимались, как это подтверждает история, весьма различно.

69

Толкование рассматриваемых нормативных актов имеет большое значение, ибо оно точно определяет круг вопросов, изъятых из юрисдикции общих судов и переданных на рассмотрение административному судье, то есть определяет саму сферу административного права. Это толкование должно было меняться, хотя сами нормативные акты оставались неизменными, отражая эволюцию событий и идей послереволюционного периода.

А. Причины эволюции

Можно выделить четыре различных по своей природе фактора, предопределивших в решающей степени эволюцию толкования принципа разделения административных и судебных властей.

1. Зарождение и развитие административной юстиции. Нормативные акты 1790 г. и I I I года лишают суды права рассмотрения административных споров, но не создают судебных учреждений, которые могли бы заниматься разбирательством этих споров. Из этого следовало, что их разрешение передавалось самой администрации.

Гражданин, у которого возникали затруднения во взаимоотношениях с администрацией, должен был подать жалобу на соответствующим орган, с которым возник спор, вышестоящему органу, и окончательное решение принадлежало главе исполнительной власти. Поскольку носитель испол - нительной власти изменялся вместе со сменой политических режимов, это были последовательно король и его министры; затем конвент и исполнительный совет; при режиме директории это были директория и министры, кото - рые разрешали в последней инстанции административные дела, возникавшие во взаимоотношениях администрации и частных лиц. Администрация была таким образом одновременно и стороной в споре, и судьей, поскольку ее глава сам разрешал спорные дела.

Если бы подобное положение оставалось неизменным, принцип разделения властей в один прекрасный день перестал бы суще-] вовать, так как нельзя признать нормальным, что значительное! количество дел не рассматривалось надлежащим судьей. Если такое] разделение сохранилось, то благодаря тому, что начиная с Vlllf года прогрессирующее развитие административной юстиции при-, вело к утрате того шокирующего характера, который имело это разделение с момента возникновения. Создание Государственное совета лишило принцип разделения властей характера отказ в правосудии.

Созданный конституцией VIII года Государственный совей играл двойственную роль: в плане законодательной деятельности он подготавливал законопроекты от имени первого консула; в планй административном он являлся совещательным органом исполни-] тельной власти. В качестве последнего ему принадлежало право предлагать первому консулу решение спорных административный дел, и начиная с 5 нивоза VIII года специальный регламент возлоЗ жил на Государственный совет рассмотрение административные

70

споров. Без сомнения, окончательное решение ему не принадлежало — это было дело главы исполнительной власти, то есть первого консула; такова была система остаточного правосудия. Между тем престиж и правовой авторитет Государственного совета оказались такими, что в течение трех четвертей века, пока существовала система остаточного правосудия, нельзя привести и двух случаев, когда глава исполнительной власти (первый консул, император или монарх) отклонил бы предложения Государственного совета в области решения спорных административных дел.

повлекло за собой выработку общей теории исков в связи с административным спором, их классификацию, определение их природы и последствий.

Государственный совет, ликвидированный на некоторое время после падения империи правительством национальной обороны, был затем вновь восстановлен, и закон от 24 мая 1872 г. наделил его на этот раз окончательно правом осуществления правосудия.

В период между 1872 г. и 1953 г. история развития Государственного совета носит гораздо менее беспокойный характер; в основном эволюция охватывает само правотворчество Государственного совета, то есть создание французского административного права. Ордонанс от 31 июля 1945 г. о Госу дарственном совете, хотя и изменяет некоторые из прежних норм, представ ляет собой главным образом кодификацию.

В противоположность этому декрет от 30 сентября 1953 г. зна менует собой новый этап. Чтобы понять значение этого акта, кото рый будет изучен в дальнейшем более глубоко, необходимо знать что в VIII году одновременно с Государственным советом был! учреждены административные судебные инстанции по всей терри тории страны в лице советов префектур. Но советы префектур обла дали узкоспециализированной юрисдикцией по определенной кате горни дел: общественные работы и в особенности прямые налоги Хотя эта юрисдикция многократно расширялась, первоначальны" принцип сохранился неизменным: советы префектур могли разре шать только те категории административных споров, полномочиям* на рассмотрение которых их прямо наделял закон; при отсутстви: такого специального акта компетентной инстанцией являлся Госу! дарственный совет, который в рассмотрении административных де, становился судьей по общему праву. Сущность реформы в облает] рассмотрения административных споров, осуществленной декрето] от 30 сентября 1953 г., состояла в превращении советов префекту которые в связи с этим получили наименование административны трибуналов, в судей по общему праву. Государственный coi рассматривает отныне в качестве первой инстанции только опредс ленные категории дел, признанные особо важными, а все друг: дела лишь в качестве апелляционного судьи по отношению к адм нистративным судам или кассационного судьи по отношени] к некоторым судебным инстанциям с весьма специальной юрисди цией, например в отношении Счетной палаты.

Наконец, следует отметить, что эволюция административно! юстиции привела к созданию Трибунала по конфликтам. Действн'?

72

тельно, применение принципа разделения административных и судебных властей породило столкновения по вопросам юрисдикции между административными и судебными властями. Длительное время эти конфликты разрешались самим главой государства, то есть на практике Государственным советом. Это противоречащее логике положение, когда разрешение конфликтов между административными и судебными властями доверялось одной из сторон без участия другой, было исправлено при II Республике путем учреждения на паритетных началах Трибунала по конфликтам. Трибунал по конфликтам, упраздненный в 1852 г., был восстановлен законом от 24 мая 1872 г. Состоящий из равного числа членов Государственного совета и Кассационного суда, Трибунал по конфликтам разрешает споры по вопросам подсудности, а иногда и дела по существу, порождаемые дуализмом судебных учреждений административного общесудебного порядка.

2. Развитие децентрализованных коллективов. Применение принципа разделения властей оказалось нарушенным в результате развития наряду с государством и децентрализованных коллективов. На первом месте среди них находится коммуна. Либо потому, что она рассматривалась как частноправовое по своей природе объединение соседей, либо потому, что в течение длительного времени коммуна очень редко использовала публичноправовые методы, издавна доминировала идея, согласно которой принцип разделения властей только в исключительных случаях относится к спорам, в которых замешана коммуна. Между тем по мере усложнения задач, стоящих перед коммуной, последняя все больше приобретает облик административного юридического лица в полном смысле этого слова. То же самое произошло и с департаментом. При своем создании он являлся простым административным округом государства, однако в 1834 г. на основе заключения Государственного совета он был признан юридическим лицом, что получило свое полное развитие в законе от 10 августа 1871 г.

Параллельно с местными коллективами развивались публичные учреждения. Таким образом, становилось все более ясным, что французская администрация включает в себя не только государственные службы, но и местные коллективы и публичные учреждения. Проблема применения принципа разделения властей усложнилась, и одной из задач судебной практики в начале нынешнего сто-.. летня стала выработка такого толкования принципа разделения властей, которое было бы общим для спорных дел, касающихся всех публичных юридических лиц.

■ 3. Многообразие и разнообразие форм административного вмешательства. Постоянное расширение сферы вмешательства государства и других публичных юридических лиц общеизвестно. Кроме того, это вмешательство осуществляется в новых формах, весьма отличных от прежних административных способов управления традиционными публичными службами.

73

Появление публичных служб, таких, как службы промышленного и торгового характера, публичных служб, осуществляемых частными организациями, публичных служб национальных и смешанных предприятий, поставило новые проблемы разграничения юрисдикции между административным и общим судом.

4. Подмена политической точки зрения технической. По своему происхождению принцип разделения административных и судебных властей имеет, как это можно было увидеть, политическую природу и направлен на защиту исполнительной власти от покушений со стороны судебной. В течение длительного времени его применение предопределяли политические соображе - ния. Это особенно хорошо видно на примере истории ответственности агентов публичной власти. С тех пор как Государственный совет превратился в подлинно судебный орган, политические заботы уступили место техническим соображениям относительно применения принципа разделения властей. Отныне проблема состоит не столько в том, чтобы найти суд, обеспечивающий гарантии представшему перед ним, ибо с этой точки зрения административный суд ни в чем не уступает общему суду, сколько в том, чтобы определить, какой из судов технически более компетентен разрешать спорные проблемы того или иного характера. Длительное время административное право применялось к определенным судебным делам, что казалось неизбежным следствием факта их подсудности административному суду; сегодня стремятся оправдать подсудность административному судье скорее тем, что спор, подлежащий разрешению, требует применения административного права. Оба смысла термина «подсудность» имеют здесь тенденцию к объедн-f нению. Судья административный или судья общего суда признается компетентным в юридическом смысле слова (уполномоченный законом выносить J решения), потому, что он признается компетентным в обиходном смысле слова (обладающим техническими познаниями, необходимыми для решения проблем).

Б. Последовательно принимаемые критерии подсудности

Проблема «критерия подсудности» состоит в следующем: в связи ■с тем, что нормативные акты 1790 г. и I I I года запрещали общим судам рассматривать акты администрации и мешать ее деятельно- , сти, возникает вопрос, на какой именно элемент в споре следует обратить внимание, чтобы признать данный акт актом администрации или признать опасность нарушения административной деятельности? И можно тотчас же увидеть, что история критерия подсудности, то есть точного значения принципа разделения властей, была и остается весьма изменчивой.

1. Попытки расширительного толкования принципа. В период, следующий за изданием нормативных актов 1790 г. и I I I года,■■; исполнительная власть прибегала к весьма расширительному толко- :| ванию установленных норм. Все спорные дела, затрагивающие, j администрацию, всякий гражданский иск, задевающий администра-j тивный персонал и имеющий даже весьма отдаленное отношение,]

к ее функциям, подлежали изъятию из юрисдикции общих судов.|

Суды зачастую оказывали сопротивление этим притязаниям, что порож-jj дало состояние полной запутанности в праве. Надлежало найти критерий/ 1 так как было очевидно, что нельзя ни отрекаться от принципа разделения,'

74

ни признавать, что всякий спор, в котором замешана администрация, непод - суден общему суду.

2. Соперничество различных критериев: акт властвования, госу- дарство-дебитор, публичное управление. Вмешательство Государственного совета в разрешение административных споров и конфликтов по вопросам подсудности внесло некоторый порядок в эту путаницу. Однако общие суды, и в частности Кассационный суд, довольно длительное время сохраняли собственные взгляды. Основное несогласие между Кассационным судом и Государственным советом касалось следующего. Кассационный суд полагал, что общим правилом являлась юрисдикция общего суда, а юрисдикция административного суда или организации, его заменяющей, представляла собой исключение. Государственный совет, напротив, полагал,что существовали спорные административные дела, требующие с полным правом, а не в порядке исключения применения юрисдикции административного суда.

История критерия подсудности в период между консульством и I I I Республикой, зачастую чрезмерно упрощаемая, на деле весьма сложна. В этот период можно выделить три соперничающих крите-

терия.

Первый—это критерий государства-дебитора. Опираясь на закон от 17 июля —8 августа 1790 г. и декрет конвента от 26 сентября 1793 г., Государственный совет отверг право общих судов присуждать государство к какой бы то ни было уплате любой суммы, каково бы ни было происхождение долга.

у* юрисд___м_______________, _ . _ -j~-

долга и определения его суммы.

Второй критерий — критерий акта властвования (acte cTauto- rite). Весьма почитаемый авторами XIX века, в частности Е. Лаферрьером, Бартелеми, но менее используемый судебной практикой, этот критерий основывается на различии между актом властвования и актом управления. Среди актов, издаваемых администрацией, следует различать те, которые включают использование публичной власти (акты властвования), и те, которые этот элемент . Ае включают (акты управления). Первые неподсудны общим судам, .. вторые — подсудны.

"Третий критерий может быть назван, употребляя современный термин, публичным управлением (gestion publique). В определенных ^областях (управление частным сектором администрации, контракты ^частноправового характера) администрация использует те же мето-

75

ды деятельности, что и частные лица, и правило разделения админи-1 стративных и судебных властей не должно применяться к этому частному управлению. В других областях, наоборот, имеет место публичное управление и правило разделения административных] и судебных властей должно применяться к спорам, которые возни кают из публичного управления. Именно этот третий критерий получил преимущественную поддержку общих судов.

Таково было положение дел, когда в 1873 г. учрежденный неза-j долго до этого Трибунал по конфликтам принял знаменитое поста-, новление по делу Бламко.

3. Постановление по делу Бланко. Малолетний ребенок, Агнец Бланко, была ранена вагонеткой, ходившей между двумя зданиям! табачной фабрики в г. Бордо. Постановлением о коллизии подсуд ности гражданский суд передал па рассмотрение Трибунала по кон фликтам решение вопроса о том, относится ли возбужденное отцом потерпевшей дело об уплате возмещения к юрисдикции администра-, тивного или общего суда. Трибунал по конфликтам высказалс в пользу административной юрисдикции.

Постановление прежде всего устанавливало, что источником причиненного ущерба являлась деятельность публичной службь, и в силу этого преимущество должно быть отдано юрисдикции! административного суда. В то же время постановление формулируем известную идею о том, что ответственность за ущерб, причиненный публичными службами, надлежит регламентировать самостоятель; ными нормами, отличными от тех, которые установлены Граждан ским кодексом применительно к взаимоотношениям частных лиц Таким образом, постановление одновременно формулирует Крите рий подсудности (публичная служба) и утверждает автономию адми нистративного судьи и административного права по отношении к частному праву. j

В данном случае постановление по делу Бланко анализируете^ нами исключительно под углом зрения установления критерш подсудности.

втом, что при руководстве публичными службами государство действует по необходимости в качестве публичной власти; следовательно, здесь вновь присутствует идея публичного управления, которой не чуждалась и предшествующая судебная практика.

Как бы то ни было, судьба постановления по делу Бланко оказалась весьма странной. В течение примерно тридцати лет постановление по делу Бланко если не игнорировалось, то, во всяком случае, весьма редко упоми - налось, а его значение сводилось лишь к осуждению критерия государствадебитора. Такой автор, как Жез, который позднее сделал из этого поста - новления «краеугольный камень» административного права, в 1904 г., изучая применение принципа разделения властей, его даже не упоминает. Представляется, что это правительственный комиссар Жорж Тейссье в 1906 г.

вспоей монографии («Responsabilite de la puissance publique»), а затем в 1908 г.

взаключении по делу Фетри открыл постановление Бланко или, точнее говоря, придал ему основополагающее значение. Вновь воспринятый Дюгн («Les transformations du droit publique», 1913) критерий публичной службы получил столь широкое признание, что положил начало общей теории административного права.

4.Школа публичной службы. После Дюги целое поколение авторов —Жез, Боннар, Л. Роллан — развили основные положе - ния школы публичной службы.

Основополагающий тезис состоит в том, что все административное право объясняется через понятие публичной службы. Следовательно, необходимо рассмотреть, что собой представляет публичная служба, в каком смысле это понятие доминирует во всем административном праве и каким образом оно образует критерий подсудности, необходимый для осуществления принципа разделения властей.

Публичная служба есть «...предприятие или учреждение, представляющее общественный интерес, которое под верховным руководством правителей предназначено удовлетворять коллективные потребности общества» (Л. Роллан). Другое определение: «Публичной службой является любая деятельность публичного коллектива, имеющая целью удовлетворение потребности, представляющей общественный интерес». Таким образом, публичная служба характеризуется тремя чертами: это деятельность пли действие; она осуществляется публичным коллективом; она направлена па удовлетворение общественных потребностей.

* Наконец, и это вопрос, который особенно интересен, публичная

„". -служба определяет критерий юрисдикции административного

77