2. Стадии производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления

Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления, как и любой другой вид административного производства, обладает стадийностью. Стадии формируются в соответствии с задачами производства, четкого правового закрепления не имеют и потому не являются достаточно бесспорной категорией.

Анализ норм Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» позволяет вести речь о трех стадиях производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления:

– возбуждение производства по заявлению или предложению;

– рассмотрение заявления, предложения и принятие по нему решения;

– исполнение решения по заявлению.

Рассмотрим подробнее стадии производства по делу.

1. Возбуждение производства по заявлению или предложению. Данная стадия будет начальным этапом производства по заявлению или предложению, имеет предопределяющее значение для всего предварительного процесса. Рассматриваемая стадия состоит из этапов.

Первым этапом выступает направление предложения или заявления, которое будет являться поводом к возбуждению дела.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Письменное предложение или заявление может быть направлено по почте, с нарочным, лично передано гражданином в канцелярию, приемную того органа, в который он обращается, или непосредственно должностному лицу. Вместе с тем, ч. 3 ст. 7 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепляет режим оборота обращений, поступивших в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу по такому специфическому каналу, как информационные системы общего пользования¹.

По способу подачи предложения и заявления подразделяются на письменные и устные (личные). По общему правилу, личное обращение заключается в непосредственном присутствии гражданина на приеме в государственном или муниципальном органе или у должностного лица.

Вторым этапом рассматриваемой стадии будет являться регистрация предложения или заявления, являющаяся моментом возбуждения дела.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Данное положение распространяется и на письменные обращения, принятые в ходе личного приема. При регистрации обращения работники компетентного органа должны присвоить обращению входящий номер, внести его в журнал регистрации корреспонденции с указанием даты приема и входящего номера или совершить иные действия, предусмотренные внутренней инструкцией по делопроизводству, действующей в данном органе. Более подробно регламентируется процесс приема и регистрации обращений граждан в подзаконных ведомственных нормативных актах, регулирующих соответствующую деятельность отдельных министерств¹ и ведомств, а также в законах субъектов Российской Федерации.

Третий этап – Принятие к рассмотрению либо перенаправление обращения по подведомственности государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в предложении или заявлении вопросов.

Зарегистрированные и учтенные обращения для принятия решения докладываются подразделением делопроизводства руководителю.

Определяется, входит ли разрешение содержащихся в обращении вопросов к компетенции данного государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица.

По обращению, относящемуся к компетенции подразделения системы МВД России, принимается одно из следующих решений:

1. Принять к рассмотрению.

2. Направить для рассмотрения в подчиненное подразделение по подведомственности или территориальности, о чем уведомляется автор обращения.

3. Приобщить аналогичное обращение к материалам проверки по первому обращению.

4. Не проводить проверку по обращению, если оно признано анонимным, некорректным по содержанию или изложению, а также многократным, то есть содержащим вопрос, на который автору неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями и в котором не приводятся новые доводы или обстоятельства.

Решение по обращению должно быть принято в течение семи дней с даты регистрации до даты получения обращения непосредственно исполнителем.

Если в обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

В случае если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам. Кроме того, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения¹.

В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

При организации личного приема граждан, если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. При этом сам факт обращения гражданина, полагаем необходимым регистрировать, на случай судебного обжалования действий должностного лица, осуществляющего личный прием.

2. Рассмотрение заявления, предложения и принятие по нему решения является второй стадией производства. Она выступает в качестве главной стадии, поскольку в ходе её осуществления принимается решение по предложению или заявлению.

Рассмотрение заявления, предложения и принятие по нему решения как самостоятельная стадия производства представляет собой совокупность процессуальных действий уполномоченных на то должностных лиц, направленных на проверку фактов, установлении обоснованности содержащихся в них просьб, требований и соображений, принятии мер по устранению и предупреждению установленных проверкой недостатков и нарушений законности, извещении авторов. Дальнейший процесс исполнения принятого решения носит обеспечивающий характер.

Стадия рассмотрения включает следующие этапы. Рассмотрим их подробнее.

Первым этапом будет выступать подготовка дела к рассмотрению. На данном этапе государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо могут запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия.

По направленному в установленном порядке запросу, уполномоченные лица обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения. Исключение составляют документы и материалы, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

По сведениям, изложенным в обращении, может быть проведена проверка их подлинности.

После завершения проверки, проведенной по сведениям, изложенным в обращении, для обобщения результатов составляется мотивированное заключение.

Если для подготовки ответа по обращению не требуется проведение проверки, мотивированное заключение не составляется.

Заключение по результатам проверки составляется в произвольной форме, должно содержать объективный анализ собранных материалов, а также выводы по итогам проверки, в том числе решение о списании материалов в дело. Заключение подписывается лицом, производившим проверку, и утверждается руководителем органа.

Для объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения предложения или заявления, в случае необходимости, государственный орган, орган местного самоуправления, должностное лицо обеспечивают присутствие гражданина при рассмотрении обращения, направившего предложение или заявление.

Рассмотрение предложения, заявления по существу является вторым этапом рассматриваемой стадии.

По общему правилу государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу предоставляется 30 суток со дня регистрации обращения для работы с ним. Рассмотрение обращения гражданина и подготовка мотивированного ответа по существу поставленных в обращении вопросов может быть совершено до двадцати четырех часов последнего дня срока. В исключительных случаях (особая сложность, необходимость проведения специальных исследований, изучение дополнительных материалов и др.), а также в случае направления запроса, предусмотренного ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», допускается продление уполномоченным на то лицом срока рассмотрения обращения не более чем на 30 дней с обязательным уведомлением гражданина, направившего обращение. Заявления, не требующие дополнительной проверки и изучения, рассматриваются безотлагательно. Иные сроки могут быть предусмотрены специальным законодательством РФ, регулирующим вопросы рассмотрения отдельных видов обращений¹.

Под сроком рассмотрения обращений граждан понимается предусмотренный законом промежуток времени, в течение которого должно быть завершено рассмотрение по существу вопросов, изложенных в обращении, и гражданину направлен ответ.

Статья 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определяет порядок личного приема граждан в государственных органах, органах местного самоуправления и должностными лицами. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. На каждого гражданина, обратившегося для личного приема, заводится карточка личного приема граждан. В этой карточке отражаются сведения о личности явившегося на прием гражданина, кратко излагается суть обращения, а также ответ на обращение. Ответ на устное обращение, сделанное при личном приеме гражданина, может быть дан в устной или письменной форме. В устной форме ответ дается в случае, если факты и обстоятельства, изложенные гражданином, являются очевидными, не требуют дополнительной проверки и сам гражданин не возражает против устного ответа.

Третьим этапом стадии рассмотрения дела является – принятие решения, которое должно быть обоснованным.

По итогам рассмотрения предложения или заявления может быть вынесено одно из следующих решений:

– об удовлетворении предложения, заявления;

– об отказе в удовлетворении.

О решениях, принятых по обращениям граждан, должно быть сообщено гражданам в письменной или устной форме. Текст ответа должен излагаться четко, последовательно, кратко, исчерпывающе давать ответ на все поставленные в обращении вопросы. При подтверждении изложенных в обращении фактов в ответе следует указывать, какие приняты меры. В случае частичного или полного отказа в удовлетворении требований, содержащихся в обращении, в ответе также указываются мотивы отклонения со ссылкой на конкретные нормы законодательства.

Ответ на обращение подписывают руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное либо уполномоченное лицо. Под уполномоченным лицом может пониматься руководитель структурного подразделения органа государственной власти или местного самоуправления, которому такое право предоставлено на основе должностной инструкции или положения о структурном подразделении.

В случае если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

3. Исполнение решения по заявлению – заключительная стадия производства.

Сущность этой стадии заключается в том, что орган (должностное лицо), который принял решение, обязан обеспечить своевременное и правильное исполнение решения по делу.

Государственный орган управления, орган местного самоуправления или должностное лицо, рассматривая обращение, обязан при обнаружении фактов, свидетельствующих о нарушении прав, свобод и законных интересов граждан, принять необходимые меры к пресечению подобных нарушений и восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан. Представляется, что эти меры зависят от компетенции субъекта. Если он вправе самостоятельно пресечь подобные нарушения, он обязан прибегнуть к подобным мерам. Например, отменить нормативно-правовой акт, принятый подчиненным ему органом или должностным лицом; но если восстановление или защита прав, свобод или законных интересов граждан выходит за пределы его компетенции, то он должен проинформировать компетентный орган или должностное лицо и предложить ему принять необходимые меры. При наличии же в фактах, изложенных в обращении, признаков административного или уголовно наказуемого деяния обращение необходимо направить в правоохранительные органы и информировать об этом его автора. Решения по обращениям граждан не могут считаться исполненными на основании документа, в котором сообщается о предполагаемых мерах по их реализации.

При рассмотрении обращения за гражданином согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплено право «обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации». Рассмотрение такой жалобы будет осуществляться вышестоящим органов или судом в рамках самостоятельного производства, производства по рассмотрению жалоб, которому посвящена тема 10 данного курса лекций.