Теоретическая часть

1. Понятие и правовая регламентация организационных основ местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

Понятие “организационные основы местного самоуправления” характеризует:

а) структуру органов местного самоуправления;

б) порядок, формы и принципы их деятельности;

в) организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

Население самостоятельно определяет организационную структуру местного самоуправления своего муниципального образования: органов местного самоуправления и других организационных форм осуществления местного самоуправления. Решая эти вопросы, население основывается на конституционных положениях о местном самоуправлении, положениях федеральных законов и законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

Конституция РФ и Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», гарантируя населению право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, не дают однозначного ответа на вопрос, что следует понимать под этой структурой.

Структура органов местного самоуправления, о которой говорится в ст. 131 Конституции РФ, включает в себя перечень конкретных органов местного самоуправления, создаваемых в муниципальном образовании. Так, помимо выборного представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании могут быть и другие выборные органы, выборные должностные лица местного самоуправления. С учетом предметов ведения, отнесенных к местному самоуправлению, муниципальные образования решают вопрос о конкретном перечне иных органов местного самоуправления, в том числе и об образовании органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления.

В соответствии с прежним Законом РСФСР о местном самоуправлении органом управления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, являлась местная администрация, деятельностью которой руководил глава местной администрации. Он осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне.

Конституция РФ, признавая право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131), признает необходимым наличие выборных органов местного самоуправления (ст. 130), гарантируя гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32).

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», основываясь на конституционных положениях, устанавливает: наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (ст. 1, 14). К выборным органам он относит, прежде всего, представительный орган местного самоуправления (ст. 15), не исключая при этом возможность муниципального образования иметь и другие выборные органы (в ст. 18 говорится не только о депутатах, но и о членах выборного органа, выборных должностных лицах местного самоуправления).

Вместе с тем Закон допускает, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Таким образом, организационная структура местного самоуправления муниципального образования должна обязательно включать выборный орган (представительный орган местного самоуправления)¹.

Конституция РФ предусматривает необходимость использования населением муниципального образования таких организационных форм осуществления местного самоуправления, как муниципальные выборы, местный референдум,а также других форм прямого волеизъявления, к которым Закон относит:

а) собрание (сход) граждан;

б) народную правотворческую инициативу;

в) обращения граждан в органы местного самоуправления;

г) территориальное общественное самоуправление.

Наряду с предусмотренными Законом формами участия населения в осуществлении местного самоуправления возможно использование гражданами и иных форм, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации.

Все эти конституционные и законодательные положения, касающиеся организационных форм осуществления местного самоуправления, должны учитываться населением при определении организационной структуры местного самоуправления своего муниципального образования.

Согласно ст. 18 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации определяются:

а) наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

б) порядок формирования органов местного самоуправления;

в) их компетенция;

г) срок полномочий;

д) подотчетность;

е) вопросы их организации и деятельности.

В соответствии с конституционным положением о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления этот вопрос может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» связывает по существу решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования. Согласно ст. 8 Закона в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав же принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данное положение не исключает возможности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна затем найти отражение в уставе муниципального образования, принимаемого уже представительным органом местного самоуправления, который, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в структуру органов местного самоуправления, утвержденную на местном референдуме.

В уставе муниципального образования, принимаемом представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, находят разрешение также вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций, другие вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.