Глава 9. Контроль и надзор за осуществлением оперативно-розыскной деятельности

§ 1. Общий и ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью

Планомерная деятельность любой системы, созданной для достижения социально значимых целей, требует включения непременного атрибута управленческого цикла -контроля за реализацией нормативно установленного порядка ее осуществления для достижения решаемых задач. Особенно важен контроль за оперативно-розыскной деятельностью, которая осуществляется на принципах конспирации, а ее задачи решаются с использованием преимущественно негласных возможностей и мероприятий, в т. ч. ограничивающих права и свободы человека и гражданина.

В соответствии с положениями ст. 20 Закона об ОРД контроль за оперативно-розыскной деятельностью в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ осуществляют: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание и Правительство Российской Федерации.

Закрепление на законодательном уровне различных форм контроля за осуществлением оперативно-розыскной деятельности свидетельствует о ее конституционном характере.

Президент как глава государства на основе конституционных норм обладает всей полнотой власти по охране суверенитета РФ, ее независимости, государственной целостности, прав и свобод человека и гражданина. По его указанию разрабатывается, а после утверждения, под его контролем реализуется Федеральная программа по борьбе с преступностью, содержащая и меры оперативно-розыскного характера.

Обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории страны. Кроме того, Президент, пользуясь своими полномочиями, вправе отклонить закон, который не соответствует конституционным нормам России или международным стандартам. Необходимые правовые документы, аналитический материал по этим вопросам готовит для него аппарат Администрации Президента.

Президент, по предложению Председателя Правительства, назначает на должность и освобождает от должности руководителей правоохранительных ведомств, осуществляющих ОРД, а также формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, решающий проблемы обеспечения безопасности страны, в т. ч. оперативно-розыскными мерами.

Президент в рамках мер контроля за действиями правоохранительных органов вправе лично заслушать их руководителей по любым направлениям деятельности, включая и оперативно-розыскную. По его личному запросу указанные ведомства обязаны предоставить любые документы и сведения, даже если они составляют государственную тайну.

Федеральное Собрание в соответствии со ст. 20 Закона об ОРД наделяется правом парламентского контроля за оперативно-розыскной деятельностью, который оно осуществляет на основании ст. 101-104 Конституции РФ.

Контрольные функции Федерального Собрания реализуются через соответствующие постоянные комитеты и комиссии в составе палат Совета Федерации и Государственной Думы, проводящие по этим вопросам парламентские слушания согласно принятому каждой палатой регламенту.

Совету Федерации, его членам и депутатам Государственной Думы принадлежит право законодательной инициативы. На основе этого они участвуют в работе по подготовке законопроектов, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность в целом и отдельных ее направлений. В рабочие группы комиссий и комитетов, создаваемые Федеральным Собранием для подготовки указанных решений, входят депутаты - представители органов уголовной юстиции, юристы и другие специалисты в области ОРД, что позволяет им квалифицированно рассматривать обоснования соответствующих законопроектов и, таким образом, контролировать деятельность субъектов оперативно-розыскной деятельности.

Кроме того, Счетная палата, образуемая Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, контролирует и порядок расходования средств, выделяемых на ОРД.

Вместе с этим Совет Федерации и Государственная Дума вправе заслушивать отчеты руководителей правоохранительных органов, осуществляющих ОРД.

Правительство Российской Федерации на основании ст. 110-114 Конституции РФ является самостоятельным субъектом контроля за оперативно-розыскной деятельностью ОВД. Оно осуществляет на территории России исполнительную власть, определяет основные направления деятельности и организует работу Министерства внутренних дел, входящего в его состав, определяет бюджет и гарантирует его исполнение, осуществляя контроль в сфере оперативно-розыскной деятельности для обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

Соответствующие решения Правительства РФ по указанным вопросам находят свое отражение в постановлениях и распоряжениях, издаваемых в целях реализации (исполнения) законов, принятых Федеральным Собранием и утвержденных Президентом РФ. Эти постановления и распоряжения, в свою очередь, служат основой для принятия ведомственных нормативных актов МВД, детализирующих механизм исполнения.

Руководство МВД России, организующее и контролирующее исполнение нормативных актов, регламентирующих организацию и тактику осуществления оперативно-розыскной работы, отчитываются о проделанной работе перед Председателем Правительства и его заместителями.

Помимо этого, разработка и предоставление Государственной Думе федерального бюджета, обеспечение его исполнения и отчет об исполнении позволяют Правительству требовать от руководства МВД обоснования финансирования расходов оперативно-розыскных подразделений, а также сведений о результативности их деятельности.

Ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью в соответствии со ст. 22 Закона об ОРД организуют руководители органов, осуществляющих ОРД, и иные должностные лица, определенные законодательными и ведомственными нормативными актами.

В соответствии с положением Закона РФ "О милиции" (ст. 37) к должностным лицам, осуществляющим контроль за деятельностью оперативно-розыскных служб милиции, относятся:

Министр внутренних дел России и его заместители, курирующие работу оперативно-розыскных служб;

в МВД России - начальники управлений, отделов ГУУР, ГУБЭП, ГУБОП, оперативных отделений ГУВДТ и их заместители;

в МВД республик в составе Российской Федерации - министры и их заместители по оперативной работе;

в ГУВД, УВД краев и областей, УВДТ, ОВДТ - начальники и их заместители по оперативной работе;

в горрайлинорганах - начальники этих органов, их заместители и непосредственные руководители низовых оперативных аппаратов.

Закон возложил на руководителей органов внутренних дел контроль за законностью организации и тактики осуществления оперативно-розыскной работы, недопущением в ее процессе нарушения прав и свобод личности, причинения вреда государственным и общественным интересам.

Эти руководители несут персональную ответственность за правильность и эффективность использования сил, средств и иных оперативно-розыскных возможностей в принятии исчерпывающих мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, розыску скрывшихся преступников и лиц, пропавших без вести, а также контролю за соблюдением прав и законных интересов граждан, недопустимостью нарушений установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, за неправомерным или несанкционированным использованием технических средств, обеспечением конспирации в оперативно-розыскной деятельности, соблюдением режима секретности в делопроизводстве, защищенностью системы оперативного учета от возможности утечки оперативной информации, а также за порядком ведения дел оперативного учета, рациональным и эффективным расходованием финансовых средств, выделяемых на оперативно-розыскную деятельность.

Законодательно не предусмотрено осуществление ведомственного контроля со стороны непосредственных руководителей оперативных подразделений органов внутренних дел. Однако именно они повседневно контролируют организацию деятельности подчиненных им оперативных подразделений, тактику проведения ОРМ и реализацию административно-правовых функций. Поэтому руководители этого уровня также несут персональную ответственность за состояние работы на порученном им направлении оперативно-розыскной деятельности. Объем их полномочий определяется соответствующими ведомственными нормативными актами по организации и тактике ОРД органов внутренних дел. Эти нормативные акты устанавливают перечень руководителей, имеющих право утверждать постановления на проведение оперативно-розыскных мероприятий в зависимости от степени их сложности и характера. На практике постановление о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права личности, утверждает, как правило, начальник криминальной милиции (заместитель начальника органа внутренних дел по оперативной работе). Тем не менее это не снимает ответственности с самого руководителя органа.

К "иным" субъектам ведомственного контроля за осуществлением отдельных аспектов оперативно-розыскной деятельности относятся должностные лица органов внутренних дел, наделенные контролирующими и инспектирующими полномочиями, имеющие допуск к документам, содержащим служебную или государственную тайну (например, штабные службы, оперативные аппараты вышестоящего уровня).

Основными целями ведомственного контроля являются:

установление обоснованности и законности организации и тактики оперативно-розыскной деятельности в соответствии с законодательными и ведомственными нормативными актами;

своевременное выявление недостатков в области организации и тактики оперативно-розыскной деятельности, а также принятие необходимых мер по выполнению тех или иных оперативно-розыскных функций;

привлечение к ответственности лиц, допускающих нарушения установленных законом и ведомственными нормативными актами оперативно-розыскных процедур.

Однако функция ведомственного контроля не должна сводиться только к обнаружению каких-либо недоработок, недостатков в оперативно-служебной деятельности и их устранению. В условиях значительного обновления штатов оперативных подразделений ведомственный контроль должен преследовать и цель выявления типичных ошибок молодых сотрудников, а также выработки у них достаточных практических навыков организации и тактики этой сложной и кропотливой работы. Поэтому контроль за осуществлением ОРД должен уделять особое внимание:

обоснованности и своевременности постановки лица на оперативно-розыскной учет;

правильности выбора и соответствия мер оперативного воздействия антиобщественным установкам проверяемого;

правильному подбору конфиденциальных сотрудников, имеющих по своим деловым и моральным качествам возможность активно содействовать органам внутренних дел в борьбе с преступностью;

своевременности устранения причин, порождающих преступления, и условий, способствующих их совершению.

Для достижения названных целей руководители органов внутренних дел, осуществляющих ОРД, реализуют контрольные функции в следующих формах:

путем изучения материалов, полученных в результате оперативно-розыскной деятельности, и иных документов, имеющих к ней отношение;

при принятии решений по указанным материалам и документам (в т. ч. в письменном виде);

вынесении (утверждении) постановлений о проведении отдельных оперативно-розыскных мероприятий;

санкционировании заведения дел оперативного учета, установлении сроков их ведения и обоснованности прекращения;

заключении контрактов с гражданами, изъявившими согласие на конфиденциальное содействие органам внутренних дел в осуществлении ОРД, и непосредственной работе с ними;

утверждении планов организационного и тактического уровней оперативно-розыскной деятельности;

в процессе заслушивания исполнителей по результатам деятельности (по отдельным направлениям ОРД; по наиболее сложным и трудоемким ОРМ; по делам оперативного учета, взятым на контроль, за отчетный период и т. д.);

в ходе утверждения отчетов по результатам ОРД и о расходовании средств по статье "Особые расходы";

при проверке правил поддержания режима конспирации при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;

в ходе рассмотрения жалоб и заявлений граждан;

при назначении служебных проверок (внутренних расследований). Объектами контрольных функций являются не только рядовые исполнители, но и руководители подразделений и органов внутренних дел, осуществляющих оперативно-розыскную работу.

В случаях установления фактов нарушений законности, правил конспирации, допущенных в ходе оперативно-розыскной деятельности, разглашения сведений, составляющих государственную или служебную тайну, соответствующий руководитель обязан назначить служебную проверку и по ее результатам принять необходимые меры, а в случае нарушения законности информировать вышестоящее руководство и прокурора, осуществляющего надзор.

Руководители и исполнители, принявшие необоснованные решения и допустившие неправомерное осуществление оперативно-розыскных мероприятий, несут персональную ответственность. Так, согласно ст. 40 Закона РФ "О милиции" за противоправные действия или бездействие сотрудники милиции могут привлекаться к различным видам ответственности: дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой и материальной - на основании и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством.