Порівняльна таблиця системи державного фінансового контролю України та Франції

Органи, що здійснюють державний фінансовий контроль в Україні	Органи, що здійснюють державний фінансовий контроль у Франції
Міністерство фінансів	Міністерство фінансів, промисло­вості і економіки
Рахункова палата	Рахункова палата (діє з 1303 р)
Головне контрольно-ревізійне управління	Генеральна інспекція фінансів (діє з 1816 р.)
Державне казначейство	Казначейство (діє з 1887 р.)
Контрольно-ревізійні підрозділи галузевих міністерств та відомств	Фінансові контролери підприємств,адміністрацій, державні бухгалтери

Незалежно від форми державного устрою – федерального чи унітарного – актуальною є проблема міжбюджетних відносин. Складність перерозподільного процесу полягає в узгодженні ін­тересів донорів і реципієнтів, у пошуках способів стимулювати перших за допомогу другим.

Бюджетний федералізм – законодавчо зафіксований розподіл функціональних повноважень та відповідальності структур різ­них рівнів влади з паритетним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ними на засадах державної соціально-еко­номічної і політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіо­нальої, міжнаціональної і суспільної солідарності.

Федералізм існує в різних формах. Західні дослідники виді­ляють внутрішньодержавний, асиметричний, кооперативний, бюрократичний, двосторонній, виконавчий та інші, обумовлені національними особливостями, різновидності федералізму. І всі вони так чи інакше торкаються розподілу компетенції та фінан­сових ресурсів між державним (центральним, федеральним) і низовими (місцевими) бюджетами. Для країн Європейського Союзу бюджетний федералізм вже набув своїх особливостей і вийшов на міждержавний рівень.

У практиці західних держав склалися два підходи до здій­снення фінансової політики щодо регіонів: рентний і соціаль­ний. Перший передбачає врахування регіональної специфіки щодо природно-кліматичних і демографічних умов, наявності корисних копалин. На цій основі в процесі бюджетного менедж­менту розробляються поправочні коефіцієнти, за допомогою яких коригуються обсяги фінансової допомоги конкретним регі­онам. У другому варіанті бюджетний менеджмент будується на принципі повсюдного забезпечення загальнодержавних соціаль­них стандартів через гранти трансфертного характеру.

Ґрант (субсидія) на бюджетне вирівнювання – фонд, виділе­ний центральним урядом субнаціональним (регіональним і ло­кальним) властям із метою поповнення місцевих бюджетів (і тим самим зниження міжбюджетної диференціації доходів) за принципом: чим нижчі доходи місцевого бюджету на душу населення, тим більша сума ґранта (субсидії). Можливі різні види грантів: загальні (призначені для фінансування будь-яких видатків); спеціальні (призначені для витрачання на заздалегідь передбачені цілі); часткові (надані в розрахунку на фінансу­вання деякої частини загальних видатків одержувача); повні (надані в розрахунку на повний обсяг видатків одержувача).

Міжурядові гранти у формі фондів, що передаються з одного рівня державного управління (наприклад, урядом країни) на інший рівень (органам місцевого самоврядування) – важливий компонент бюджетного федералізму, досить поширений у захід­них країнах. Вони забезпечують вирівнювання бюджетних вит­рат на заданий мінімальний рівень суспільних послуг (потреб) на місцях. Розмір так званого базового гранта визначають шля­хом вирахування із суми, необхідної для фінансування послуг (потреб), місцевих податків. Якщо надходження від податків нижчі від обсягу видаткової частини місцевого бюджету, то місцева адміністрація має право на отримання ґранта від адмі­ністрації вищого рівня для покриття бюджетного дефіциту.

Останнім часом суспільні настрої і теоретичні аргументи знову перейшли на бік місцевих фінансів. Так, в Європейській хартії місцевого самоуправління, прийнятій Радою Європи у 1985 р., зазначено, що право громадян брати участь в управлінні державними справами найбільш безпосереднім способом може бути здійснене якраз на місцевому рівні. Це передбачає існу­вання наділених належними повноваженнями і фінансовими ресурсами місцевих органів. Поширились переконання, що чим більша децентралізація, чим ближче влада до людей, тим більші можливості для задоволення суспільних потреб та заінтересо­ваної мобілізації коштів.

Існують різні класифікації форм функціонування міжбюд­жетних відносин. Так, за класифікацією Міжнародного валют­ного фонду залежно від форм політичної взаємодії та ступеня фінансового співробітництва різних рівнів влади вони диферен­ціюються від класичного федералізму (США), кооперативного (Німеччина), до канадського, британського варіанта бюджетного федералізму і режиму адміністративної опіки над органами міс­цевого самоуправління (Франція, скандинавські країни).

Відповідно фінансові взаємовідносини верхнього й нижчих ешелонів влади можуть характеризуватися: чітким розмежуван­ням бюджетних надходжень, комбінуванням власних доходів місцевих бюджетів із трансфертами з бюджетів вищого рівня; опорою на механізм солідарного розподілу доходів та систему міжбюджетних субсидій; залежністю від дотацій центрального уряду. Феномен бюджетного федералізму однаковою мірою сто­сується як федеральних, так і унітарних держав. Але особливу увагу привертають держави з федеральним устроєм, де пробле­ми міжбюджетних відносин особливо складні, а тому і найбільш пізнавально показові.

Американська система фінансових взаємовідносин за схемою «федеральна адміністрація → штати → органи місцевого само­врядування» передбачає, що власті штатів і федеральний уряд автономні й рівноправні між собою. Декларована мета між­бюджетної співпраці різних рівнів влади – підвищення ефек­тив­ності використання бюджетних коштів за допомогою коорди­нації федеральних, штатних і місцевих програм, забезпечення на суб­національному рівні загальнодержавних стандартів якості жит­тя.

Крім власних податкових доходів, штати і території фінан­су­ють свою діяльність за рахунок фінансової допомоги з боку фе­деральних властей у формі грантів (Grants in Aid), як у США називають субсидії, дотації й трансферти. А також перерозпо­ділу податкових надходжень (Revenue Sharing).

Свої особливості і специфічні риси має бюджетний феде­ра­лізм у Німеччині, де існують федерація, землі й общини. Згідно з основним законом усі рівні влади мають чітко визначені завдання і права, обумовлені сферою їхньої діяльності і компе­тенції, відповідне бюджетне господарство. Принципи незалеж­ного ведення бюджетного господарства діють із урахуванням необхідності узгодження загальнодержавних інтересів й інтере­сів земель та общин під час вирішення конкретних завдань і забезпечення фінансування.

Найскладніші завдання і найважчий тягар фінансування при­падає на федерацію. Фактично на федерацію покладені обов’яз­ки, що стосуються гарантування безпеки існування держави в цілому. До федеральних функцій належать: закордонні справи, оборона, внутрішня безпека, монетарна система, важливі шляхи сполучення тощо. Федерація несе відповідальність за еконо­міч­ний розвиток країни в цілому, виплату військових компенсацій, соціальне забезпечення, охорону здоров’я, комплексні наукові дослідження, житлове будівництво і мостобудування тощо.

Найважливіші завдання земель стосуються культури, освіти, науки тощо. До сфери їх відповідальності належать також пра­восуддя, поліція, громадська охорона здоров’я. Слід мати на увазі, що в цілому землям дозволено виконання усіх державних завдань, якщо воно допускається конституцією.

Згідно з положенням про спільні завдання, федеральному урядові дозволяється брати участь у виконанні землями своїх обов’язків, коли «вони є важливими для суспільства в цілому і федеральна участь необхідна для поліпшення життєвих умов». До такої спільної діяльності належать: створення та розширення вищих навчальних закладів, у тому числі університетських клінік; поліпшення економічної структури регіонів; укріплення узбережжя; удосконалення аграрної структури тощо. У фінан­су­ванні перших двох позицій половину всіх витрат у кожній землі несе федеральний уряд. Що ж стосується останніх двох позицій, то реальний внесок федерального уряду в удосконалення аграр­ноїструктури регіонів становить 60 %, а в укріплення берегів – 70 %.

Найнижчою ланкою урядування є общини. У широкому спек­тріїх інтересів фактично перебуває все, що безпосередньо стосу­ється громади й окремих членів общини.

У різних, навіть федеральних, державах існують значні від­мінності у розподілі завдань, повноважень між рівнями влади та у відповідному їх фінансуванні. Істотні відмінності спосте­ріга­ються у розподілі відповідальності у сферах освіти, охорони здоров’я і соціального забезпечення. На відміну від соціального забезпечення й охорони здоров’я сфера освіти в зазначених краї­нах організована більш децентралізовано. Як правило, відпо­ві­дальність за загальну освіту та загальну медичну допомогу не­суть комуни і землі. А вища освіта значною мірою підпадає під центральне регулювання.

Головною і фундаментальною ознакою бюджетних (фіскаль­них) взаємовідносин у ФРН є незалежність і автономність різ­них рівнів влади у сфері бюджету. В основу цього покладено по­діл повноважень центральної влади й нших суб’єктів федерації та відповідний розподіл фінансових джерел для їх здійснення.

У провідних країнах ОЕСР частка федерального рівня в за­гальних бюджетних видатках становить понад 50 %, а в доходах – близько 70 %. Німеччина за цими показниками посідає «золоту середину». Якщо аналізувати структурні зрушення в динаміці за останні 50 років, то виявляється загальна тенденція: змен­шу­ється частка федерації і відповідно зростає частка земель, а по­зиції общин залишаються стабільними. Якщо ж розглядати ці показники за останні десять років, то спостерігається тенденція певної їх стабілізації: вони залишаються приблизно на одному рівні.

Бюджети федерації, земель і общин формуються на умовах консолідованої пайової участі у розподілі спільних для націо­нальної бюджетної системи джерел податкових доходів. Про­порції такого розподілу не є раз і назавжди постійними, вони періодично коригуються залежно від політичних і соціально-еко­номічних завдань, які постають перед державою.

У більшості країн з федеративним устроєм (у тому числі і в Німеччині) намагаються забезпечити територіальні рівні влади, поряд із різноманітними грантами, дотаціями та субсидіями, власними джерелами доходів.

Окремі держави (Австралія, Індія) використовують на прак­тиці чисту «роздільну систему» (Trennsysteme) – чітке розме­жу­вання податкових джерел між різними рівнями влади. Але біль­шість країн (у тому числі й Німеччина) поєднують роздільну систему із розподілом певних податкових надходжень між феде­ральними рівнями влади, що має назву «комплексна система» (Verbundsysteme).

Згідно з конституцією перед німецькою державою стоїть важливе завдання забезпечення усіх громадян (незалежно від місця проживання) однаковими життєвими умовами, враховую­чи обсяги надання локальних суспільних благ. У реалізації цьо­го завдання на практиці велике значення відіграє система фінан­сового вирівнювання. Німеччина – одна з країн, де діє досить своєрідна і по-своєму унікальна система фінансового вирівню­вання – вертикального і горизонтального.

Інструментами вертикального фінансового вирівнювання є гранти, дотації, субсидії, різні фонди і компенсаційні виплати тощо.

ФРН властивий комбінований (кооперативний) бюджетний федералізм, сутність якого полягає в застосуванні регулюючих і закріплених податків, доповнених системою субсидій. Загалом німецький федералізм, особливо після об’єднання країни, харак­теризують дві ключові риси – субсидіарність і солідарність. Тому німецька модель має назву кооперативного федералізму.

У Канаді діє субсидіарний механізм вирівнювання фінан­сового потенціалу провінцій за рахунок спеціального фонду, створеного з коштів федерального бюджету. Величина субсидій визначається залежно від суми кожного з податків, які надхо­дять у бюджети провінцій. Ця система забезпечує провінціям середній рівень бюджетних доходів за розрахунковою серед­ньою нормою оподаткування. У результаті уряди всіх провінцій розпоряджаються фінансовими ресурсами, достатніми для фі­нансування загальнонаціонального стандартного рівня видатків із урахуванням кількості населення. Система фіскального вирів­нювання доповнюється федеральними цільовими субсидіями на потреби фінансування соціальної сфери.

Свої специфічні особливості має британська модель фінан­со­вого вирівнювання, оскільки в цій країні історично сфера діяль­ності і компетенція місцевих органів самоврядування значно ширші, ніж у ряді континентальних західноєвропейських країн. У Британії ця система діє насамперед у формі грантів на вирів­нювання місцевих податкових надходжень. Обсяг грантів, які передаються центральним урядом у розпорядження місцевих органів влади, визначається на основі трьох критеріїв.

Першу частину гранта надають за ресурсною ознакою за умови, коли кожний пенс надходжень від місцевого податку на нерухоме майно створює бюджетні доходи на душу населення менші, ніж за цим показником на національному рівні. Щоправ­да, такий спосіб не забезпечує повного вирівнювання в націо­нальному масштабі, оскільки кошти не вилучають із тих регіо­нів, де додатковий пенс приносить суму, яка перевищує націо­нальний стандарт.

Друга частина гранта залежить від вікової структури насе­лення і/або природних умов і ресурсних можливостей певної території, тобто її надають відповідно до специфічних потреб місцевого характеру. Цю частину визначають на основі бюджет­них витрат минулого року, а тому, крім реальної потреби в коштах, на розрахунок впливає також ефективність діяльності місцевої адміністрації. Третю частину надають пропорційно чисельності населення даної території.

Витрачання гранта на вирівнювання місцевих податкових надходжень передається на розсуд урядів конкретних адмініс­тративно-територіальних одиниць. Він замінив собою численні цільові гранти для фінансування конкретних витрат.

Скандинавський тип бюджетного федералізму, повторюючи загальні риси об’єктивно і повсюдно існуючих міжбюджетних відносин, має свої особливості. Вони обумовлені історичними обставинами формування державності, національною специ­фі­кою соціально-економічних пріоритетів. Для країн скандинав­ського регіону властиво: по-перше, існування в даному регіоні гомогенних держав загального добробуту; по-друге, тут бюд­жетний федералізм пристосований до потреб невеликих держав із порівняно нечисленним населенням і відповідно більш цен­тралізованих форм правління, що можна назвати ефектом маломасштабності. Скандинавія – той регіон Західної Європи, де в соціальній структурі суспільства домінує середній клас. То­мурозподіл коштів між ланками бюджетної системи сконструйо­ваний у такий спосіб, щоб за високої норми перерозподілу наці­онального доходу через бюджет (близько 50 %) забезпечити щедрі матеріальні вигоди всім верствам населення без дискри­мінації меншин за етнічною, конфесійною чи будь-якою іншою ознакою. За таких умов соціальна нерівність сприймається як почуття особистої неспроможності, індивідуальне переживання власної вини.

У скандинавській групі країн діє механізм так званого внут­рішньодержавного (intrastate) федералізму, який передбачає пря­ме представництво і задоволення інтересів низових ланок бюд­жетної системи в центральному уряді та в інших загально­державних інститутах. Цей вид бюджетного федералізму харак­терний для країн, де немає суттєвих міжрегіональних розбіж­ностей у рівнях економічного розвитку чи життя населення. У такому разі практично виключаються як міжрегіональні кон­флікти інтересів, так і гострі суперечності між центральним урядом і органами місцевого самоврядування.

Значною мірою закономірності скандинавського типу бюд­жетного федералізму властиві також системі міжбюджетних від­носин у Франції та деяких інших країн.

Субсидіарний механізм міжбюджетних відносин у західних державах дає важливі уроки стосовно організації місцевих фінансів. Його правила полягають у такому:

1. Слід передавати на місця певне джерело доходів (пов­ністю, наприклад, конкретний податок), або обмежуватися вида­чею фінансової допомоги. Розмір фінансової допомоги не пови­нен бути настільки великим, щоб дестимулювати на місцях зусилля щодо активної мобілізації доходів та економного витра­чання власних коштів.

2. Субвенції мають перед дотаціями ту перевагу, що завдяки їм зручніше контролювати витрачання коштів. Уряд одержує можливість впливати на місцеву діяльність у бажаному напрямі. Вони меншою мірою породжують дух утриманства у місцевої влади.

3. Субсидування має здійснюватися на об’єктивних підста­вах відповідно до характеру видатків і реальних потреб місце­вих органів самоврядування. Величина субсидій залежить від рівня добробуту місцевих громад і платоспроможності населен­ня. Показник платоспроможності визначається як сума надхо­джень певного загального податку (прибуткового, помайнового та ін.) на одного жителя або одиницю площі даного адміністра­тивно-територіального утворення.