1.2 Конституционно-правовой статус прокуратуры Республики Беларусь

Особое место в системе органов государственной власти Республики Беларусь занимает прокуратура.

В юридической литературе нередко дискутируется вопрос о правовой природе органов прокуратуры и их месте в системе государственных органов. Нередко за рубежом органы прокуратуры подчиняются Министерству юстиции, соответственно у них и другой объем полномочий. Исходя из опыта развития нашего государства, отсутствие устойчивых традиций уважения к праву такой надзирающий орган безусловно необходим.

Под функциями прокурорского надзора следует понимать основные направления деятельности прокурора. Они определены Конституцией и законом "О прокуратуре Республики Беларусь".

Согласно Конституции на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров возлагается надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах [9].

Органы прокуратуры «надзирают» лишь за теми общереспубликанскими органами, которые подчиняются Совету Министров. Таким образом, из сферы ее надзора исключены палаты Парламента, Правительство, Президент, Конституционный Суд, т.е. по отношению к этим органам исключены меры прокурорского реагирования.

Анализ статуса прокуратуры в зарубежных странах показывает, что во многих государствах Европы ее полномочия более узкие, упоминание прокуратуры редко встречается в конституции, ее статус регулируется специальными законами о ее организации и судебно-процессуальным законодательством. Функциональное сходство с прокуратурой Республики Беларусь по существу решаемых задач имеет прокуратура Российской Федерации. В частности, ею осуществляется надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Таким образом, прокуратурой России надзор осуществляется за должностными лицами перечисленных органов. Функции Прокуратуры Беларуси по надзору за правоприменительной деятельностью должностных лиц в Конституции и законодательстве не ограничены кругом перечисленных органов. В связи с этим есть основания утверждать о наличии у прокуратуры Республики Беларусь права осуществлять надзор за должностными лицами органов и организаций, за исключением должностных лиц, имеющих специально определенный Конституцией статус [6].

Цели прокурорского надзора, исходя из природы органов прокуратуры, определяются законодательством. Согласно Конституции и Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» задачами органов прокуратуры являются:

1) обеспечение верховенства закона, декретов и указов;

2) укрепление законности;

3) защита прав и свобод граждан;

4) защита законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений.

Для достижения этих целей органы прокуратуры наделяются весомыми полномочиями.

Система органов прокуратуры отличается строгой централизацией. Возглавляет ее Генеральный прокурор, который назначается на должность Президентом с согласия Совета Республики.

Систему органов прокуратуры составляет Генеральная прокуратура - центральный орган системы органов прокуратуры; прокуратуры "областей, города Минска и приравненные к ним специализированные прокуратуры, прокуратуры районов, районов в городах, городов, межрайонные и приравненные к ним специализированные транспортные и межгарнизонные военные прокуратуры, а также иные государственные организаций, созданные в системе органов прокуратуры по решению Президента Республики Беларусь [8].

Согласно Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» вопрос о создании, реорганизации и ликвидации органов прокуратуры решается Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора.

Освобождение Генерального прокурора Республики Беларусь от должности Президентом Республики Беларусь с уведомлением Совета Республики может иметь место в случае совершения им преступления, установленного вступившим в силу приговором суда, в связи с невозможностью исполнения обязанностей по службе по состоянию здоровья, по собственному желанию и по иным основаниям, установленным законодательными актами.

Прокуроры областей, города Минска, приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

Прокуроры районов (городов), межрайонные прокуроры и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору.

Порядок назначения на должность и освобождения от должности других прокурорских работников определяется Положением о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь, которое утверждается Президентом Республики Беларусь.

Генеральный прокурор руководит деятельностью всех органов прокуратуры Республики Беларусь и осуществляет силами аппарата контроль за их работой, в соответствии с законами издает приказы, указания, распоряжения, утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры.

Генеральный прокурор утверждает в пределах бюджетных ассигнований организационную структуру и штатное расписание органов прокуратуры.

В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его заместителей (по должности) и других прокурорских работников. Персональный состав коллегии утверждается Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора.

В прокуратурах областей, города Минска и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников. Персональные составы коллегий утверждаются Генеральным прокурором по представлению соответствующего прокурора.

Коллегия является совещательным органом при соответствующем прокуроре и рассматривает наиболее важные вопросы деятельности прокуратуры, требующие коллективного обсуждения и выработки решений, обсуждает проекты важнейших приказов и указаний, отчеты и сообщения руководителей структурных подразделений, нижестоящих прокуроров и других прокурорских работников. На заседаниях коллегий могут заслушиваться сообщения и объяснения руководителей органов государственного, управления и контроля, предприятий, учреждений и организаций, иных должностных лиц по вопросам исполнения законов.

Принципами организации и деятельности прокуратуры являются основополагающие положения, определяющие ее статус и место среди других органов государственной власти.

Единство прокурорской практики, направляемой исключительно Генеральным прокурором, обеспечивает принцип централизации. С принципом централизации тесно связан принцип единства прокурорского надзора. Он проявляется не только в единой системе, но и в единообразных формах организации и деятельности, единстве целей и т.д., для органов прокуратуры характерно единоначалие. Одним из главных принципов, относящихся к деятельности прокуратуры, является принцип законности. Он означает необходимость следовать в своей деятельности предписаниям закона, недопустимость превышения властных полномочий, неукоснительное выполнение возложенных на прокуратуру задач.

Прокуратура является независимым органом при осуществлении своих конституционных полномочий. Принцип независимости означает недопустимость какого-либо воздействия в той или иной форме должностных лиц органов государственной власти, представителей политических партий, иных общественных объединений, средств массовой информации и их представителей на прокурорских работников с целью понудить их к принятию незаконного решения или воспрепятствовать их законной деятельности. В этих же целях Конституцией установлен запрет для прокурорских работников состоять в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели. Таким образом обеспечивается политическая независимость прокурорских работников [7].

Прокуроры не обязаны давать какие-либо объяснения по существу материалов, которые находятся в их производстве.

Органы прокуратуры действуют гласно и открыто в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод личности, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны. Реализация этого принципа содействует информированию государственных структур и общества о достижении тех целей, которые стоят перед прокуратурой, а значит, о состоянии законности и правопорядка в стране.

Компетенция органов прокуратуры представляет собой совокупность правомочий, которыми наделены эти органы для осуществления возложенных на них функций. Генеральный прокурор осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. К предмету ведения относится работа с обращениями граждан. Ежегодно в органы прокуратуры поступают тысячи обращений.

В зависимости от предмета надзора, адресатов надзора и полномочий органов прокуратуры можно выделить несколько разновидностей надзора. Отметим, прежде всего, надзор за исполнением законодательства.

Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят и решения Конституционного Суда, которые имеют обязательную силу [2].

Органы прокуратуры вправе осуществлять надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Задача такого надзора состоит в том, чтобы обеспечивалась защита личности, государства и юридических лиц от преступных посягательств; соблюдался предусмотренный законом порядок разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий, возбуждения уголовных дел расследования преступных деяний; строго соблюдались права и законные интересы участников судебного процесса и других граждан; осуществлялись меры по предупреждению преступлений, устранению причин и условий, которые способствуют их совершению, и др.

Важным направлением работы является надзор за соответствием закону судебных решений. Предметом надзора за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении являются соответствие закону приговоров, решений, определений и постановлений судов (судей) по уголовным, гражданским делам, делам, связанным с осуществлением предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, по делам об административных правонарушениях, а также соответствие законодательству правовых актов и решений (действий) органов и должностных лиц, осуществляющих исполнение судебных постановлений и иных актов, подлежащих исполнению [5].

Прокуратура также осуществляет надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера. Предметом надзора за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера являются соблюдение органами и учреждениями, исполняющими наказание и иные меры уголовной ответственности, учреждениями, исполняющими принудительные меры безопасности и лечения, принудительные меры воспитательного характера, администрациями мест содержания под стражей и лечебно-трудовых профилакториев законодательства, а также прав осужденных, лиц, подвергнутых принудительным мерам безопасности и лечения, принудительным мерам воспитательного характера, лиц, содержащихся под стражей и в лечебно-трудовых профилакториях, и выполнение ими своих обязанностей.

Для осуществления прокурорского надзора и достижения его результатов предусмотрены меры прокурорского реагирования. Законом определены виды актов органов прокуратуры. Основная их часть имеет правоприменительный характер. К актам прокурорского надзора следует относить протесты, представления, постановления, предписания, официальные предупреждения [7].

Одним из наиболее действенных актов прокурорского реагирования является протест. Протест на противоречащий закону акт приносится прокурором в орган, издавший этот акт, или в вышестоящий орган, правомочный принять по нему решение. В таком же порядке приносится протест на противоречащие закону акт или действие должностного лица. В протесте прокурор требует отмены акта либо приведения его в соответствие с законом, а равно прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом, которым он направлен, не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а местными Советами депутатов - на очередных сессиях. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять участие в его рассмотрении. О результатах рассмотрения протеста письменно сообщается прокурору. Принесение протеста приостанавливает действие противоречащего закону акта до его рассмотрения.

В случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта. Протест на постановление судьи по делу об административном правонарушении приносится судье, вынесшему постановление, либо председателю вышестоящего суда и подлежит рассмотрению в трехдневный срок. Порядок опротестования судебных решений по гражданским и уголовным делам регламентируется Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и соответствующим процессуальным законодательством [5].

Представление прокурора об устранении нарушений закона, причин нарушений и условий, им способствующих, вносится в орган или должностному лицу, правомочным их устранить. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие. В зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, об административном правонарушении, о возбуждении дисциплинарного производства. Мотивированное постановление может выноситься прокурором и в иных случаях как форма выражения его требований.

Постановление об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом, правомочными налагать административное взыскание, в сроки и в порядке, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору. Иные постановления прокурора подлежат рассмотрению и исполнению в установленный им срок [13].

Письменное предписание об устранении нарушения закона направляется органу или должностному лицу, допустившим нарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение.

Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина. В предписании должны содержаться указание на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложение о мерах по восстановлению законности. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору.

При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнения предписания.

В целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокуpop письменно объявляет должностному лицу или гражданину официальное предупреждение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждений, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору.

Прокуратура в Республике Беларусь обладает широкими полномочиями. Настолько широкими, что даже некоторое их перераспределение все равно не умалит, а, наоборот, подтвердит роль и ответственность органов прокуратуры за обеспечение точного и единообразного исполнения законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, организациями, должностными лицами и гражданами [10].