7.4. Провалы государства и их исправление

Провалы государства заключаются в его неспособности обеспечить эффективную аллокацию ресурсов и соответствие социально-экономической политики принятым в обществе представлениям о справедливости. Это происходит в силу как субъективных причин (ошибки чиновников, политиков и т.п.), так и объективных обстоятельств. Источниками провалов государства являются ограниченные возможности государства и специфика интересов, связанных с его собственным функционированием. К провалам государства относятся: во-первых, проблема информации, так как издержки сбора информации, необходимой для исправления рыночных провалов, могут быть выше, чем выгоды такого исправления; во-вторых, поиск (изыскание) ренты, теория которого утверждает, что государственное вмешательство создает дополнительные издержки, которые могут превышать достигаемые выгоды. Указываются и другие изъяны государства, например несовершенство политического процесса, ограниченность контроля над бюрократией и последствиями принятых решений, изучаемые в теории общественного выбора²⁷. Рассмотрим подробнее аргументы, подвергающие сомнению возможности эффективного государственного вмешательства.

Проблема информации. Для выработки решений и контроля за их исполнением государству требуется постоянно собирать и перерабатывать большие объемы экономической информации. Традиционные проблемы, возникающие при работе с большими информационными массивами, – полнота и достоверность данных.

Используемые государством данные потенциально неполны: оно не имеет и не может иметь информации о будущих событиях. Прогноз же об их наступлении дорогостоящ и всегда вероятностен. Поэтому любое директивное задание центра может быть реализовано лишь с некоторой долей вероятности, независимо от затрат на его разработку и заинтересованности низовых звеньев в его реализации. Подтверждением этому служат факты постоянного расхождения плановых заданий и действительного хода их выполнения в практике централизованного руководства экономикой социалистических стран. Такое расхождение вызывало необходимость перманентной корректировки спускаемых сверху планов.

Другой аспект информационной проблемы – недостоверность данных, обусловленная асимметрией информации в системе принципал–агент. Выделяется два типа информационной асимметрии. Во-первых, информационная асимметрия между принимающими решения высокопоставленными государственными лицами и исполняющими эти решения бюрократами нижних уровней. Последние стремятся ввести вышестоящее руководство в заблуждение, занижая свои производственные возможности, и получить как можно менее напряженное задание, поскольку от степени выполнения этого задания напрямую зависит материальное вознаграждение и перспективы карьерного роста. Типичным примером такого рода асимметрии служит поведение многих директоров социалистических предприятий, утаивавших на стадии формирования планов производственные резервы и завышавших заявки на распределяемые государством ресурсы. В результате повсеместно накапливались сверхнормативные запасы ресурсов, не вовлекаемые в хозяйственный оборот и снижающие рентабельность производства. Второй тип информационной асимметрии возникает в отношениях между государственными органами и группами специальных интересов, лоббирующими свои отраслевые, региональные и иные интересы. Группы специальных интересов стремятся ввести государство в заблуждение и придать собственным интересам видимость общественного интереса, побудив тем самым государство принять соответствующие решения.

В целом информационная проблема государственного управления экономикой обусловлена тремя группами причин. Во-первых, причинами технического характера – сложностью сбора и переработки больших объемов информации. Во-вторых, причинами формально-логического характера – неполнотой информации и несовершенством формально-логических прогнозов. В-третьих, влиянием человеческого фактора – умышленным искажением информации и введением в заблуждение государственных органов с целью использовать это в частных интересах.

Вместе с тем принципы устранения технических и формально-логических причин информационной несостоятельности государства достаточно ясны. Сложнее обстоит дело с устранением причин социального характера, поскольку, как отмечал еще З. Фрейд, люди на протяжении многих веков с завидным постоянством демонстрируют свою алчность и стремление удовлетворять ее за счет обмана других. Не отрицая важности этой проблемы, некоторые экономисты считают, что она преувеличена, и связывают ее разрешение с преодолением ограниченной рациональности индивидов. Преодоление ограниченной рациональности может рассматриваться как цель создания любых человеческих организаций, в том числе и государства. Любая такая организация сталкивается с проблемами агентских отношений, но обычно, так или иначе, справляется с ними за счет организационных инноваций и усиления стимулов участников к достижению общей цели.

Проблема поиска ренты. Теория поиска ренты, разработанная Р. Толлисоном, Дж. Бьюкененом, Д. Коландером и другими учеными, утверждает, что издержки государственного вмешательства связаны с отвлечением ресурсов на непроизводительную деятельность частных агентов, направленную на то, чтобы получить ренту, порожденную государственным вмешательством.

Рента определяется как часть платы владельцу ресурсов сверх той части, которую эти ресурсы могли бы принести при каком-либо альтернативном использовании, т.е. как плата, которая выше альтернативных издержек ресурсов. Даже если государство не вмешивается в экономику, рынок в динамической системе создает ренту, и люди тратят ресурсы на ее получение. Й. Шумпетер показал, что для осуществления инноваций и долгосрочных инвестиций, которые обусловливают экономический рост, необходимо соответствующее создание ренты. Поиск ренты на рынках считается производительным в том случае, если создается больше благ, чем в этом процессе расходуется ресурсов. Например, фирмы тратят ресурсы на исследования и разработки, совершенствуя продукты, технологии и т.п. В случае вмешательства государства ситуация меняется.

Усилия индивидов, предприятий, организаций, направ­ленные на получение исключительных преимуществ с помощью государства, называются поиском ренты, или рентоориентированным поведением. Здесь имеет место явное или неявное перераспределение, так как одни экономические субъекты выигрывают за счет других. Если ресурсы расходуются с целью обеспечить перераспределение, затраты не приносят дополнительных благ, реальных социальных выгод. Поиск ренты связан с искусственным вмешательством в действие механизмов конкуренции, но конкуренция при этом не исчезает, а переносится из рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Соответственно затраты на совершенствование продукта и другие инновации частично замещаются затратами на финансирование политических партий, лоббирование, взятки и т.д. Конкуренция в сфере поиска ренты представляет собой расточительство с точки зрения общественного благосостояния²⁸.

В целом же происходит так называемое рассеивание ренты, т.е. ее сумма может быть равна совокупным издержкам поиска ренты. На практике поиск ренты способен поглотить даже больше средств, чем впоследствии достанется победителю в борьбе за исключительное право. При высокой склонности к риску инвестиции в поиске ренты могут превышать величину математического ожидания выигрыша. Перераспределение, как правило, связано с издержками, которые называются издержками влияния. Это, во-первых, издержки трансакций по осуществлению перераспределения как такового и, во-вторых, результаты искажения решений в результате такой деятельности. Поиск ренты возникает в связи с борьбой за монопольное положение на том или ином рынке, при распределении правительствен­ных контрактов, формировании внешнеторговых тарифов и квот, государственном регулировании цен, т.е. во всех областях, где политические решения способны существенно влиять на величину доходов от факторов производства, находящихся в распоряжении экономических субъектов.

Концепция издержек влияния как важнейшего элемента трансакционных издержек в нерыночных организациях была разработана П. Милгромом и Дж. Робертсом применительно к государственному и частному сектору. Они отмечают: «Самые явные расходы – это заработная плата лиц, принимающих решения, и расходы на предоставление информации для под­держания системы принятия решений, включая время, которое лица, прини­мающие решения более низкого уровня, тратят на донесение информации до сведения вышестоящих лиц, принимающих решения. Часто намного важнее то, что отдельные лица и группы могут добиваться непродуктивного вмешатель­ства сверху, и могут растрачивать ресурсы в попытках оказать соответству­ющее влияние на лицо, принимающее решения. Когда эти попытки оказыва­ются неудачными, расходы ресурсов на эту деятельность представляют собой издержки, которые не компенсируются какими-либо выгодами. Когда же им удается повлиять на центр принятия решений и добиться неадекватного вмешательства, возникают дополнительные издержки, связанные с принятием некачественного решения и его осуществлением. Наконец, если меняется структура, управленческий аппа­рат, политика и процедуры таким образом, чтобы уменьшить попытки оказывать влияние, такие изменения приводят к дополнительным издержкам. Все эти издержки относятся к числу издержек влияния. Вполне очевидно, что величина издержек влияния зависит от существования центральных руководящих органов, от процедур принятия решения и от степени однородности или противоречивости интересов членов организации»²⁹.

Еще одной, относящейся к данному вопросу концепцией, является концепция вымогательства ренты Ф. Макчисни. Государство часто оказывается третьей стороной, выступающей в качестве гаранта соблюдения контрактов. Другими словами, оно выступает как агент (исполнитель) по отношению к сторонам, заключившим контракт (поручителям). Про­блема управления поведением исполнителя в данном случае означает риск злоупотребления потен­циалом насилия, выражающегося в способности государства накладывать издержки на нарушителей условий контракта. Данный потенциал может быть использован и в отношении поручителей независимо от того, соблюдают они условия контракта или нет. Угроза использования данного потенциала – средство изъятия ренты, не сопряженное с выполнением функций по гарантирова­нию деятельности, связанной с производством богатства. Таким образом, сами исполнители могут созда­вать достоверные угрозы либо применения правил в ущерб хозяй­ствующим субъектам, либо установления новых правил, ухудшающих экономическое положе­ние хозяйствующих субъектов, либо введения правила, препятствующего деятельности хозяйст­вующего субъекта, а также обещать не применять чрезмерно жесткое правило в обмен на платеж. Данный феномен получил название «вымогательство ренты». Его исследовал Ф. Макчисни. Однако в данном случае опасность изъятия ренты может исходить не от контраген­та, а от государства³⁰.

Анализируя теорию поиска ренты, можно сказать следующее. Во-первых, хотя издержки влияния составляют, по мнению некоторых аналитиков, одну из самых больших статей издержек крупных правительств, «это не означает, что оптимальной формой правления является анархия; наличие издержек само по себе не отрицает возможности существования выгод, превыша­ющих эти издержки. Более того, процесс принятия решений в частном секто­ре порой может отражать слишком узкий круг интересов, поэтому некоторые вопросы справедливым и эффективным образом возможно решить только в рамках государства»³¹. Во-вторых, Л.И. Якобсон отмечает: «Конечно, далеко не все средства, затрачиваемые в погоне за рентой, оказы­ваются в абсолютном смысле потерянными для общества. Так, взносы в фонды политических партий оборачиваются, например, оплатой труда партийных функционеров. Другие расходы также в значительной мере становятся доходами лиц, причастных к деятельности государства. Перераспределение – не только цель погони за рентой, но и ее основной инструмент»³². В-третьих, прямо непроизводительный поиск ренты может быть косвенно производительным. Издержки поиска ренты могут быть возмещены прибылью от роста производительности, так как рента позволяет фирмам увеличивать расходы на исследования и инновации. Это является одной из причин сохранения системы патентов и политики защиты молодых отраслей. Создание монополии государством станет выгодным для развития производства, если государство может при необходимости изъять ренту и использовать ее в интересах общества.

Таким образом, общим для обоих подходов к причинам провалов государства (информационная проблема и проблема поиска ренты) является вывод о невмешательстве государства в экономические процессы. Вместе с тем отдельные провалы государства могут быть исправлены и устранены. Рассмотрим эти моменты подробнее.

Исправление провалов государства, связанных с проблемой информации. Учитывая ограниченную рациональность индивидов, нахождение процедуры рационального принятия решений более важно, чем обеспечение целерациональности каждого решения. По мнению Г. Саймона, созданные людьми организации могут расцениваться как устройства для расширения возможностей человека понимать и вычислять в условиях сложности и неопределенности. Поэтому процедурная рациональность, определенная в основном организационной структурой, более значима, чем целерациональность индивидуальных решений.

Государственное вмешательство может быть успешным за счет информационных издержек, которые позволят усилить способность государства по сбору и обработке информации. Наличие у государства ресурсных возможностей позволяет собрать большее количество информации и создать соответствующую инфраструктуру, например статистические агентства. Способность государства обработать информацию определяется структурой принятия решений, наиболее важное измерение которой – степень централизации. При прочих равных условиях большее количество автономно принимающих решения увеличивает затраты времени и ресурсов, а потому централизация может сократить издержки за счет быстрого принятия решений. При централизованной структуре принятия решений возникает опасность менее рациональных решений в связи с неполнотой информации, но и децентрализованная структура принятия решений не гарантирует наилучших решений. Очевидно, все зависит от природы решений.

Высшие должностные лица должны решать только стратегические задачи, т.е. относящиеся к долгосрочным направлениям экономического развития, а решение рутинных задач должно быть отдано управленцам низших уровней. Освобождение высших управленцев от рутинной работы увеличивает общую способность государства анализировать поступающую в его распоряжение информацию и принимать адекватные решения.

Таким образом, проектирование процедуры принятия рациональных решений при наименьших издержках может снять остроту информационной проблемы, которая возникает ввиду ограниченной способности государства осуществлять сбор и обработку информации.

Информационная асимметрия внутри государственного аппарата связана с затратами на измерение эффективности подчиненных ведомств, контроль и разрешение споров. Для уменьшения таких издержек степень самостоятельности члена организации должна быть связана с характером выполняемых им действий. Например, если можно достаточно легко сопоставить действия и результаты, то организационным выводом может стать большая или меньшая самостоятельность подчиненного. Кроме улучшения структуры организационная преданность бюрократов уменьшила бы издержки агентских отношений внутри государственного аппарата.

Информационная асимметрия между государством и другими агентами также может быть уменьшена через институциональные проекты. Например, готовность японских фирм предоставлять необходимую информацию государству, что уменьшает информационную асимметрию, связана не только со сложившимися традициями тесных взаимоотношений правительства и бизнеса, но и ролью, которую играют поддерживаемые государством ассоциации предпринимателей как организации по сбору и распространению информации.

Исправление провалов государства, связанных с проблемой поиска ренты. По мнению П. Милгрома и Дж. Робертса, возникновение издержек влияния вероятно при наличии двух условий. Во-первых, должна существовать группа реальных или потенциальных решений, которые могут повлиять на распределение выгод и издержек внутри организации. Во-вто­рых, стороны, на которые эти решения воздействуют, в период их выра­ботки должны получить возможность связаться с лицами, принимающими решения, а также располагать средствами, позволяющими оказывать влияние на них. Организации могут ограничивать участие заинтересованных сторон в процессах принятия решений, предоставляя самую необходимую инфор­мацию и объявляя согласованные решения окончательными и не подлежащими пересмотру. При этом результаты изменений могут быть смягчены путем распределения их поров­ну между всеми членами организации. Для некоторых типов решений стро­гие бюрократические правила могут являться оптимальными, если общая стоимость, создаваемая в результате улучшения решений, невели­ка по сравнению с общими издержками влияния, которые могут при этом возникнуть. В целом степень допустимого участия любой стороны в принятии реше­ния зависит от информации и того анализа, на который способна данная сторона, и от возможного масштаба перераспределения ресурсов в пользу этой стороны. Кроме того, издержки влияния могут быть снижены посредством введения правил, защищающих интересы членов организации, и путем раз­деления между членами организации выгод, сопровождающих любые изме­нения. Снижению издержек влияния способствуют некоторые юридические институты, например ряд правил банкротства. Однако стремление заинтересованных сторон повлиять на решения в государственном секторе порождает более крупные по сравнению с частным сектором издержки, так как 1) существует пересечение юрисдикции политических органов, дающее возможность заинтересованным сторонам отстаивать свои интересы во многих органах; 2) демократические правительства неспособны принимать окончательные решения, не подверженные непрерывной ревизии заинтересованными избирателями³³.

Существуют и другие точки зрения на исправление провалов государства, связанных с поиском ренты. Для того чтобы реализовывалась стандартная модель поиска ренты, необходимо выполнение нескольких условий³⁴. Во-первых, должна существовать возможность влияния на государство со стороны частных агентов. Если на государство нельзя влиять, то бессмысленно тратить на это ресурсы. Во-вторых, нужны агенты, которые включатся в деятельность по поиску ренты. В-третьих, в процессе поиска ренты должна существовать конкуренция, так как если нет необходимости конкурировать за ренту, то нет нужды тратить ресурсы на ее приобретение. Рассмотрим эти условия с точки зрения их влияния на сокращение издержек поиска ренты.

Первое условие – уязвимость государства. Должны быть, вероятно, какие-то средства влияния на результат процесса поиска ренты. Если государство неуязвимо для внешнего влияния, то поиск ренты невозможен. Такая неуязвимость возможна в следующих случаях.

1. Основные лица, принимающие решения, не зависят от поддержки избирателей, т.е. принятие важных решений в области экономической политики осуществляется бюрократами, а не политическими деятелями, чья потребность в переизбрании делает их уязвимыми для внешнего влияния. Неуязвимость бюрократов может быть усилена тем, что они рассматривают себя как гарантов общественных интересов и не воспринимают внешних воздействий.

2. Государство добровольно отказывается от своей власти принимать решения, а выбор производится методами лотереи, равного участия или полностью произвольно. Субъекты не будут заниматься поиском ренты, поскольку не смогут воздействовать на результат решения.

3. Распределение по очереди, продажа по конкурсу.

4. Индикативное планирование (Франция, Япония), что затрудняет попытки отклонения деятельности министерств и ведомств от установленных приоритетов.

Следует отметить, что неуязвимое государство – это не обязательно хорошее государство. Действительно, если государство преследует нежелательные с социальной точки зрения цели, то лучше, чтобы оно было уязвимо для давления с целью изменения этих целей. Разные формы неуязвимости имеют различную эффективность. Например, результат может быть лучше, если государство выбирает получателя ренты по конкурсу, чем случайным образом. Государство может поддаваться давлению искателей ренты, но оно может умышленно давать возможность ее получать при выполнении некоторых условий. Например, использовать ренту (полностью или частично) на нужды государства, на инновации в производстве и т.п.

Второе условие связано с проблемой коллективного действия. Ренту часто получают группы агентов (отрасль, фирмы и т.д.), а не отдельные индивиды. Если борьба за ренту требует организации групп интересов, то этому может препятствовать проблема коллективного действия. Существует рента, которая не может быть разделена с другими, например рента от промышленных лицензий и патентов. Источники этой ренты – частные блага, и проблемы коллективного действия просто не существует. Такая проблема возникает в случае получения ренты от использования общественного блага, например тарифной защиты. Если источник ренты – общественное благо, а потенциальные получатели ренты не могут организоваться, поиск ренты может и не возникнуть, а значит, не будет потерь от него. В целом величина издержек поиска ренты зависит от типа используемых средств экономической политики. Некоторые виды средств (например, тарифы) менее чувствительны к поиску ренты, так как связаны с проблемой коллективного действия. Это значит, что, используя больше подобных средств вмешательства и преднамеренно создавая проблему коллективного действия среди потенциальных получателей ренты, государство может уменьшить издержки поиска ренты.

Третье условие – конкурентоспособность процесса поиска ренты. В отсутствие конкуренции нет необходимости тратить ресурсы с целью влияния на государственные решения, следовательно, нет потерь от поиска ренты. Однако поиск ренты не всегда включает достаточно большое число конкурентов, тем более в развивающихся странах, где господствует олигархия.

Крайним случаем неконкурентного поиска ренты является монопольный поиск ренты, когда имеется только один претендент на ренту. Он не тратит никаких ресурсов, чтобы ее получить, и поэтому издержки поиска ренты отсутствуют. В случае олигопольного поиска ренты несколько конкурентов должны учитывать поведение других, поэтому существует неопределенность, вытекающая из взаимозависимости между индивидуальными решениями. Преодолеть неопределенность можно путем сговора, например конкуренты договариваются, что один из них предложит цену за ренту (более низкую, чем рента), а затем они разделят доход (рента минус цена), не конкурируя друг с другом. Рассмотрим пример дуопольного поиска ренты. Фирмы А и Б борются за получение ренты в 100 ед. Матрица выигрышей представлена на рис. 7.1. Если обе фирмы борются за ренту, то ожидаемое вознаграждение каждой 0, так как у каждой есть риск израсходовать сумму, равную ожидаемой ренте (т.е. 50), но не получить ее: 0,5(100 – 50) + 0,5(0 – 50) = 0.Если фирмы договорятся о том, что одна из них не будет конкурировать, то они могут получать ренту, не тратя никаких ресурсов. Неконкурентный поиск ренты должен, вероятно, нести меньшие издержки, чем конкурентный, из-за возможности сговора и установления входных барьеров на рынок ренты.

		Б
		Конкурирует	Не конкурирует
А	Конкурирует	0,0	100,0
	Не конкурирует	0,100	0,0

Рис. 7.1. Матрица выигрышей в случае дуопольного поиска ренты

Таким образом, основная причина поиска ренты – это существование политической конкуренции, а не отсутствие экономической конкуренции. Изложенные выше способы ограничения политической конкуренции могут дать некоторые решения проблемы поиска ренты. Окончательное решение об ограничении или поощрении конкуренции зависит от политической и экономической ситуации в стране.

А.Е. Шаститко предлагает условия для ограничения злоупотреблений со стороны гаранта–государства³⁵. В числе этих ограничений: возможность голосования «руками», «ногами», «рублем», неподчинение и создание специальных механизмов контроля. Ограничение возможностей злоупотребления – наличие близких заменителей, являющихся гарантами аналогичных сделок. В их числе могут быть другие государства, что выражается «голосованием ногами». Второй вариант – смена агента посредством участия в выборах, т.е. посредством «голосования руками». Третий вариант – «голосование рублем» включает как использование в качестве третьей стороны специализированной частной организации, так и уклонение от уплаты налогов.

Снижение издержек идентификации злоупотреблений гаран­та (повышения вероятности своевременного выявления нарушения) возможно за счет:

а) четких, понятных заинтересованным сторонам процедур определения нарушителей, разработки и применения стандартов идентификации нарушителя;

б) доступности информации о принимаемых гарантом реше­ний, касающихся применения санкций;

в) устранения части функций, результатив­ность которых сложно измерить в условиях существующих мето­дов контроля;

г) изменения структуры санкций (например, отказ от «вилок» и более точная квалификация того или иного нарушения).

Повышение вероятности наказания гаранта за недобросове­стность может быть достигнуто в результате:

а) снижения издержек коллективного действия поручителей посредством развития массовых политических партий, персонализации ответственности лиц, принимающих ре­шения о применении санкций, и локализации принятия части политических решений;

б) создания там, где это возможно, близких заменителей (кон­куренция между гарантами) посредством использования «рыночно-подобных механизмов», например использования услуг одних и тех же органов, но расположенных на разных территориях;

в) формулирования четких и проверяемых на правильность исполнения правил наложения штрафов представителями госу­дарства, выполняющими функции исполнителей;

г) создания механизма ответственности за ущемление прав экономических субъектов на ведение хозяйственной деятельности посредством установления процедур идентификации конкретного исполнителя.

Кроме того, связывание гаранта международными обязательствами затрудняет недобросовестность в выполнении функции гаранта.