2. Муніципально-правові норми та муніципально-правові інститути. Система муніципального права

Муніципально-правові норми — це встановлені державою, територіальною громадою або органами місцевого самоврядування правила поведінки, що регулюють суспільні відносини у сфері організації і здійснення місцевого самоврядування та виконання яких забезпечується примусовою силою держави.

У своїй сукупності муніципально-правові норми становлять галузь муніципального права, їм притаманні загальні риси, що характерні для всіх правових норм. Разом з тим муніципально-правові норми мають і певні особливості, що пов'язані: 1) з предметом правового регулювання — його становить особливе коло суспільних відносин — відносини, що складаються в процесі організації та здійснення особливої форми публічної влади (місцевого самоврядування); 2) з формою виразу цих норм — значна частина муніципально-правових норм міститься в актах локальної нормотворчості (актах місцевих референдумів та органів місцевого самоврядування); 3) з їх полівалентним характером — муніципально-правові норми одночасно виступають нормами основних галузей права (конституційного, адміністративного, земельного, фінансового тощо); 4) з їх логічною структурою — переважна більшість муніципально-правових норм не містить санкцій.

В юридичній літературі пропонуються різні підстави класифікації муніципально-правових норм, зокрема, об'єкт правового регулювання, характер припису, ступінь визначеності, територія дії, джерела тощо.

Крім того, за функціональною спрямованістю муніципально-правові норми поділяються на: • регулятивні (правоустановчі) — спрямовані на регулювання муніципально-правових відносин шляхом надання їх учасникам прав і покладання обов'язків; • охоронні — які регламентують засоби юридичної відповідальності і порядок застосування санкцій. А за функціональним призначенням можна виділити такі дві групи муніципально-правових норм: 1) спеціалізовані (вихідні) — норми, що мають найбільш загальний характер, найвищу форму абстрагуван¬ня і містять у собі вихідні начала, основи правового регулювання муніципально-правових відносин та які, у свою чергу, поділяються на: дефінітивні (норми-дефініції) — містять визначення правових категорій та понять муніципального права (наприклад, нормативне визначення місцевого самоврядування міститься в ст. 140 Конституції України); декларативні (норми-принципи) — закріплюють вихідні принципи муніципального права (наприклад, у ст. 7 Конституції України закріплено принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування); оперативні — норми, які відміняють дію інших норм, поширюють їх дію на нове коло суспільних відносин або пролонгують дію цих норм (наприклад, норми, що містяться в п. 8 Перехідних положень Конституції України); 2) норми-правила поведінки — безпосередньо регулюють поведінку суб'єктів муніципально-правових відносин.

Муніципально-правові норми систематизуються за муніципально-правовими інститутами - відповідними сукупностями норм, що регулюють певну групу взаємопов'язаних однорідних суспільних відносин у межах галузі муніципального права.

У сучасній літературі, з позиції системного підходу, виділяють три різновиди правових інститутів: загальні (генеральні), головні та початкові, що може бути використано й при систематизації муніципально-правових інститутів. Так, загальні муніципально-правові інститути мають комплексний характер і складають значні масиви правових норм, що регулюють великі сфери (або кілька сфер) суспільних відносин. Загальні інститути об'єд-нують норми, що можуть суттєво відрізнятися між собою як за предметом, так і за характером впливу на суспільні відносини. До них, наприклад, можна віднести інститут основ місцевого самоврядування.

Головні муніципально-правові інститути в межах загальних інститутів об'єднують правові норми, що регулюють певні групи однорідних суспільних відносин. Вони виступають структурними підрозділами загальних інститутів і, на відміну від них, характеризуються більш вузькою предметною й функціональною спеціалізацією. Наприклад, до загального муніципально-правового інституту основ місцевого самоврядування входять такі головні інститути: правові основи місцевого самоврядування, матеріальна та фінансова основи місцевого самовряду-вання, територіальна основа місцевого самоврядування тощо.

Початкові муніципально-правові інститути (субінститути) у межах головних інститутів об'єднують невелику кількість муніципально-правових норм, що регулюють окрему групу суспільних відносин. Наприклад, до головного інституту матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування входить початковий інститут утворення цільових фондів місцевого самоврядування.

Муніципально-правові норми та муніципально-правові інститути одночасно виступають структурними елементами системи галузі муніципального права - внутрішньої організації цієї галузі права, яка обумовлена, з одного боку, основами місцевого самоврядування, що закріплені Конституцією та законодавством України про місцеве самоврядування (тобто структурою базового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), з другого - потребами практики розвитку місцевого самоврядування, яка впливає на формування інститутів муніципального права, уточнює їх роль та значення у здійсненні місцевого самоврядування.

У зарубіжній літературі обґрунтовуються пропозиції щодо виділення в системі муніципального права двох основних частин - Загальної та Особливої. При цьому до Загальної частини відносять приписи, що стосуються територіальної громади в цілому, а до Особливої - приписи, що стосуються компетенції органів та посадових осіб місцевого самоврядування, процедури їх діяльності, статусу та порядку діяльності інших суб'єктів місцевого самоврядування тощо.

Згідно з цією концепцією до Загальної частини муніципального права можна було б віднести такі загальні муніципально-правові інститути: - принципи місцевого самоврядування; - організаційно-правова основа місцевого самоврядування; - матеріальна і фінансова основи місцевого самоврядування; - гарантії місцевого самоврядування; - відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно, до Особливої частини віднесено муніципально-правові інститути, що регулюють повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організаційні та правові форми їх діяльності тощо.