4.Система государственного и муниципального

управления, их субъекты и объекты

Как система государственного управления, так и система муниципального управления характеризуются наличием следующих элементов системы социального управления:

1.Объект управления;

2.Субъект управления;

3.Управленческие связи, в том числе:

• прямые связи;

• обратные связи.

В содержании сформулированных ранее определений понятий «государственное управление» и «муниципальное управление» зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению – сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного и муниципального управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также – объект управляющего воздействия.

Субъект государственного управления – государственные институты – т.е. организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм.

Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные организации, их деятельность.

Субъект муниципального управления – институты муниципального управления – организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени местного сообщества и каждого гражданина на основе установленных государством и полномочными муниципальными органами правовых норм.

Объект муниципального управления – местное сообщество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных и муниципальных институтов – это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества либо его частей (местных сообществ) в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать им организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить их адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

Сознательное воздействие на общество и его части (местные сообщества), социальные группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного – существенная черта государственного и муниципального управления.

По своему содержанию они многообразны:

• это деятельность, ориентированная на достижение разнопорядковых, разнокачественных целей;

• на организацию общественной системы и сохранение (воспроизводство) существующего состояния общественных отношений;

• обеспечение условий для расширения свободы общества и личности и т.д.

Перед государственными и муниципальными органами современной России стоят многие задачи стратегического (глобального) социально-политического и экономического характера, а также конкретного плана – осуществление экономического подъема как в масштабах страны, так и на региональном и муниципальном уровне.

На первом плане в общегосударственном масштабе – обеспечение единства государства и единого правового пространства.

Государственное и муниципальное управление – это вместе с тем самоуправление по отношению к самому государству и социальной системе в целом либо к местным сообществам, где действуют и стихийные регуляторы общественных процессов, не охватываемых рациональной деятельностью государства и муниципальных органов.

При этом понятие «управление» всегда обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему (общество в целом, регион, местное сообщество); воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы (на общегосударственном, региональном, муниципальном уровнях).

В научной литературе используется понятие «государственное регулирование».

Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы.

(Регулирование финансового рынка, рынка недвижимости и т.д. Это, например, предупреждение конфликтов или примирение конфликтующих сторон и т.д.)

Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных и муниципальных институтов для достижения планируемых (прогнозируемых) результатов (развитие системы, урегулирование и разрешение конфликтов и пр.).

Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе:

• сознательное (рациональное);

• стихийное регулирование.

Сознательное регулирование и есть социальное, в т.ч. государственное и муниципальное управление.

Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроизвольном (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных объектов, не требующем вмешательства государственных или каких-либо других (в том числе на муниципальном уровне) управляющих сил.

Например, - свободный рынок с его регулирующим механизмом свободной конкуренции.

В реальности - ныне рынок в развитых странах в основном управляемый (регулируемый)

Наука социального управления и мировая практика доказали, что по мере усложнения общественных и политических систем возрастает роль рациональных механизмов регуляции, включая государственное и муниципальное управление.

Вместе с тем не прекращают действовать и играть свою роль механизмы спонтанного (стихийного) регулирования.

Государственное и муниципальное управление слагаются из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса.

Стадии управленческого цикла:

1. Анализ и оценка конкретной ситуации;

2. Выбор целей (целеполагание);

3. Прогнозирование;

4. Разработка государственной (муниципальной) стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии;

5. Информирование управляемого объекта;

6. Организация;

7. Координация;

8. Активизация (мотивация, стимулирование);

9. Регулирование;

10. Контроль;

11. Обобщение и оценка результатов управления.

Указанные виды деятельности называют функциями управления, совокупность которых составляет его содержание.

Функции управления – это основные виды управленческой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления.

Таким образом, функции управления – это те действия, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управленческого решения.

Последовательность действий по реализации функций управления, называют управленческим циклом, а его отдельные этапы (фазы) – стадиями управленческого цикла.

Необходимо уточнить, кто является субъектом государственного и муниципального управления.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст.3) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется (ст.10) на основе ее разделения на:

• Законодательную власть;

• Исполнительную власть;

• Судебную власть.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст.12). Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Конституция Российской Федерации не содержит понятия «государственное управление».

В научной литературе государственное управление (в узком смысле) понимается как форма осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Понятие «государственное управление» ассоциируется, таким образом, с понятием «исполнительная власть».

В действительности «государственное управление» - более широкая категория, чем исполнительная власть.

Не случайно она сохраняется в некоторых законодательных актов и даже используется в Указах Президента России. Не отказывается от него и законодатель в зарубежных странах, а тем более – авторы научных исследований.

В полной мере эти рассуждения относятся к понятию «муниципальное управление», рассматриваемому как форма осуществления функций местного самоуправления, как вид деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть на местном (муниципальном) уровне.

Государственное управление по природе своей политическое. Его субъектом являются государственные институты – основной элемент политической системы общества, а главное орудие – государственная власть.

Управленческая деятельность связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается понятием «политическое руководство». Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом.

Политическое руководство – есть деятельность прежде всего ведущих органов государственной власти, а также правящих политических партий и объединений.

Оно должно быть направлено на урегулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов, на обеспечение единства общества и государства.

Вместе с тем, политическое руководство не функционирует вне исполнительных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, т.е. через административное управление.

Административное управление – это нижестоящий, по сравнению с политическим руководством, уровень управления.

Его непосредственным субъектом являются исполнительно-распорядительные органы (аппараты) государственной власти и управления (так называемые силовые, административно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом – конкретные коллективы людей, занятых в различных сферах экономической, социально-политической, культурной, военной и прочих видах деятельности.

Содержание административного управления составляет организационно-исполнительная деятельность по реализации функций государства, а на муниципальном уровне – функций местного самоуправления, включающая:

• организационно-регламентирующую;

• организационно-хозяйственную;

• организационно-социальную;

• организационно-культурную и

• другие виды управленческой деятельности.

Организационно-распорядительная и контрольная виды деятельности органов исполнительной власти, подчиненные решению конкретных проблем в различных областях общественной жизни населения, образуют административное государственное управление, а на муниципальном уровне – административное муниципальное управление.

Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной (муниципальной) политики в отдельных областях государственной и общественной жизни (сферах жизнедеятельности местного сообщества); оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь определенную часть жизнедеятельности общества (местного сообщества), а не целое.

В отличие от политического руководства, административное управление всецело регламентируется правовыми нормами.

Его нормативная база – административное право.

Необходимо отметить, что в наибольшем объеме функции политического руководства реализуются на общегосударственном (федеральном) уровне, в меньшем объеме – на региональном уровне (субъект РФ).

На муниципальном уровне преобладает осуществление функций административного управления, хотя и имеют место элементы политического руководства.

В административном управлении имеет существенное значение технологический аспект. А многие виды административной деятельности являются технологическим управлением (в смысле неполитического).

Например, кадровая работа внутри государственных либо муниципальных предприятий и учреждений, регулирование финансовых и других материальных ресурсов и т.д.

Необходимо подчеркнуть, что полной противоположности политического руководства и административного управления в реальной жизни нет, т.к. это две формы (два уровня) одного и того же государственного (на федеральном, региональном уровне) либо муниципального управления.

Политические решения для своей реализации требуют действия аппаратов административного управления.

В свою очередь деятельность последних осуществляется на основе принципов и приоритетов, в рамках норм, закрепленных в политике государства либо на муниципальном уровне.