Учебники Монографии и др / Ордолиберализм концепция и песпективы применения в России

251

ство граждан, поддержавших либеральные преобразования 1990-х годов, все более скептически воспринимают новые инициативы реформаторов.

Во многом решение названных проблем упирается в высокий уровень монополизации и олигополистического контроля отдельных рынков. Недобросовестная конкуренция российских частных нефтяных и металлургических компаний, злоупотребления фирм в сфере жилищного строительства и многие другие факты признаются большинством экспертов. Лишь несовершенство российского законодательства не позволяет Федеральной антимонопольной службе (ФАС) пресекать значительную часть их действий, нацеленных на ограничение конкуренции1.

Безусловно, принятие летом 2006 г. нового закона "О защите конкуренции" должно улучшить ситуацию. В частности, проще становится бороться с монопольным сговором, доминированием в рамках региональных рынков. Однако масштабы монополизации на уровне субъектов Федерации по-прежнему велики. Так, отсутствие на протяжении всех лет реформ понятия компании, доминирующей на региональном рынке (которое уже давно было введено в антимонопольное законодательство многих стран СНГ – в результате, в Киргизии монополистами признаются даже компании по выкапыванию могил), привело к безнаказанному разделу бензинового рынка более чем 20 субъектов Российской Федерации, где проживает четверть населения страны2.

Еще менее заметными оказались действия региональных монополистов в других отраслях. Например, кого интересует "Омская макаронная фабрика", производящая 97% макаронных изделий в своей области и контролирующая в результате 60-70% регионального рынка сбыта? А сколько действует монополистов на сегментах рынка с низкой долей импорта в регионах, удаленных от основных экономических центров? В то же время есть случаи, когда компания удерживает доминирующее положение в отдельных регионах (например, фирма "Акрон" контролирует почти весь рынок азотных удобрений в Орловской области, более 2/3 рынка Липецкой и не менее 1/3 рынка Белгородской областей), но, повидимому, не проявляет своей монопольной власти3.

Не стоит забывать и о крупных предприятиях сферы услуг, часто одним своим существованием препятствующих развитию нормальной конкуренции в провинции (достаточно вспомнить "Сбербанк"). Что уж говорить о наличии так называемых "естественных" монополий, часть которых действует в потенциально конкурентных отраслях.

При этом большинство российских монополий и олигополий используют дополнительные доходы не на улучшение благосостояния наемных работников (доля оплаты труда в ВВП России одна из самых низких в мире) и даже не на совершенствование своей продукции, а на личное обогащение владельцев и топ-менеджеров, причем предпочитающих тратить свои сбережения вне пределов России. Таким образом, крупные российские компании, занимающие доминирующее положение на рынке, чаще всего не имеют ничего общего с монополиями в трактовке Й. Шумпетера (которого, кстати, либералы всячески критиковали за концепцию позитивного вклада монополий в технологическое развитие)4.

1Подробнее см. официальный сайт ФАС (http://www.maprf.ru).

2Данные Российского топливного союза, объединяющего 35 региональных ассоциаций розничных торговцев бензина, которые постоянно сталкиваются с необоснованным повышением цен оптовых поставщиков топлива.

3Сведения о доле рынка получены из сопоставления данных отчета фирмы "Акрон" за 2002 г. и информации Госкомстата России. Насколько скрупулезным было расследование ФАС, сказать сложно, учитывая, что ею отмечено превышение среднего по России уровня цен на азотные удобрения у компании "Акрон" на 15% по стране в целом.

4Действительно, крупные компании, благодаря некоторому ограничению конкуренции могут быстрее и эффективнее проводить НИОКР и усовершенствовать свою продукцию, что в конечном счете содействует развитию экономики всей страны (подробнее см.: Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия.: Пер. с англ. М.: Экономика, 1995. Гл. VIII). Однако в России расходы частного бизнеса на НИОКР в процентах к ВВП од-

253

польного правонарушения и доказать факт сговора даже по явным косвенным признакам согласованного поведения компаний на рынке5.

Насколько же реально развитие социального рыночного хозяйства в российских условиях и, в частности, может ли характерное для него активное содействие конкуренции решить проблему неэффективных олигархических структур в России?

Прежде всего, следует отметить, что теоретические концепции, на которых базируется понятие "социальное рыночное хозяйство", и реальная практика германской социаль- но-экономической политики заметно различаются. Достаточно привести один пример. В конце 1940-х годов теоретики ордолиберализма требовали проведения в Западной Германии радикальной декартелизации и создания условий, при которых новое усиление монополий стало бы в принципе невозможным. Такая позиция проистекала из убеждения В. Ойкена, Ф. Бёма, а также других идеологов ордолиберализма и смежных с ним концепций (например, В. Рёпке), что государство должно бороться не против злоупотреблений монополий, а вообще против их существования. Однако противодействие со стороны мощных промышленных кругов Германии не позволило правительству ФРГ быстро реализовать радикальную программу декартелизации. Лишь в 1957 г. был принят "Закон против ограничения конкуренции", причем он был в значительной степени выхолощен и не отвечал в полной мере теоретическим положениям концепции социального рыночного хозяйства. Только в 1973 г. основная часть изъятий из первоначального законопроекта попала в новую редакцию этого закона6. В частности, основополагающий запрет на создание картелей был дополнен учетом не только документальных договоренностей, но и косвенных свидетельств сговора компаний – столь актуальной для современной России мерой. Однако, в отличие от России, не всякая горизонтальная кооперация фирм одной отрасли (особенно средних и малых, а для некоторых депрессивных производств – и крупных компаний) трактуется как целенаправленное стремление к сокращению конкуренции.

Никогда не было и среди теоретиков ордолиберализма единого подхода в отношении политики содействия конкуренции в Германии. Хотя, безусловно, теория конкурентного порядка ордолибералов предусматривала побуждение с помощью антимонопольного законодательства субъектов экономической власти к такому образу действий, как если бы существовала полная конкуренция. Это означало, что поведение монополистов, даже если они сохранялись на рынке в силу стремления к технологической (экономической) эффективности, должно было максимально приближаться к конкурентному поведению. В результате действия западногерманских политиков в экономической сфере изначально базировались не столько на запрещении образования картелей и крупных холдингов, сколько на реализации целенаправленной и комплексной экономической и правовой политики, обеспечивавшей дееспособность самой конкурентной среды.

Однако взгляды даже классиков ордолиберализма на отдельные частные вопросы различались. Это позволяет некоторым современным ордолибералам даже проводить, например, четкое разделение позиций В. Ойкена и Л. Микша. Примерами может служить понимание роли властных структур ("сильное государство" у Ойкена и "демократия большинства" у Микша), механизмов экономической политики ("конституционные принципы установленного порядка" у Ойкена и "большое число генерированных элементов порядка" у Микша) и даже ее конечных целей ("истинный порядок как предпосылка свободы лично-

5См.: Качалин В. Эволюция подхода к антимонопольному регулированию в постсоветской России // Антимонопольное регулирование в России: в контексте мировой практики и отечественной истории / Сб. дискуссионных материалов. М., 2003. С. 31-54.

6Детальный анализ эволюции социального рыночного хозяйства с позиций ордолиберализма см.: Гутник В.П. Политика хозяйственного порядка в Германии. М.: Экономика, 2002. С. 62-114.

254

сти" у Ойкена и "свобода индивида как социально-этические рамки создаваемого порядка" у Микша)7.

Практический выход данные теоретические расхождения находят в государственной политике против олигополий. Если Л. Микш предлагал для олигополий специальное регулирование ("навязанную конкуренцию"), то В. Ойкен считал, что крайне жесткий контроль за монополиями со стороны государства должен ликвидировать у олигополий и других крупных фирм всякие стимулы противодействовать конкуренции. На практике в ФРГ никогда не достигалась такая жесткость антимонопольных мероприятий (а в понимании Ойкена экономическая деконцентрация могла заходить очень далеко), однако профилактическое воздействие государственной конкурентной политики было довольно сильно, причем ее недостатки часто компенсировались сильным давлением со стороны зарубежных конкурентов германских компаний. При этом надо помнить, что внешняя открытость германской экономики также является элементом социального рыночного хозяйства и неотъемлемым средством содействия конкуренции.

Современные ордолибералы подчеркивают, что конкуренция ценна для общества сама по себе8 и лишь во вторую очередь служит инструментом получения экономических и социальных выгод. При этом соотношение свободы конкуренции и экономической выгоды остается предметом дискуссий, особенно в таких областях как "естественные" монополии. Сохраняются споры и в отношении ряда принципов современной антимонопольной политики в ФРГ (например, наложение ограничений на слияния до их реализации), роли кооперации как дополнения конкуренции и т.д.9.

Возможности внедрения конкурентного порядка в России

Можно долго теоретизировать о том, какой хороший экономический порядок следует внедрять в России, однако встает два практических вопроса – какие элементы такого порядка реально могут прижиться в современной России и какие общественно-политические силы готовы поддержать изменение направления трансформации в стране?

Ответ на первый вопрос, в частности, подразумевает определение того, что могла бы вобрать в себя российская антимонопольная политика из германского опыта. Например, какой смысл менять критерий доминирования фирмы на рынке (сигнализирующий о необходимости пристального изучения действий компании с точки зрения возможных злоупотреблений в конкурентной сфере) с российских 35% до германских 30%? На наш взгляд, важна смена самой идеологии государственной политики в России – по-видимому, самым ценным в германском социальном рыночном хозяйстве является борьба за сохранение конкуренции как важнейший конституирующий признак экономического порядка, может быть в чем-то даже более важный, чем частная собственность. Хотя более чем полувековой германский практический опыт в сфере содействия конкуренции необходимо изучать в России.

Кроме того, важно, наконец, отказаться от советского по духу перекоса антимонопольного законодательства в пользу интересов продавцов товаров (услуг). Практика применения антимонопольных норм в России часто исходит из того, что в стране степень концентрации и монополизации предложения не может не быть высокой. В частности, при нали-

7Berndt A., Goldschmidt N. "Wettberwerb als Aufgabe" – Leonhard Miksch Beitrag zur Ordnungstheorie und –politik // ORDO. Band 51. 2000. S. 33-74.

8Кстати, целью германского федерального закона против недобросовестной конкуренции служит не только защита отдельных сторон в конкурентной борьбе, потребителей и других участников рынка, но и отстаивание интересов всего общества по сохранению подлинной конкуренции (см.: Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb. UWG §1).

9См.: Гутник В.П. Указ. соч. С. 184-189; Сорвиров Б. Пять десятилетий социальному рыночному хозяйству Германии: поучительные уроки прошлого и современность // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. №2.

256

приумножения своего капитала требуется постоянно повышать эффективность производства, вкладывая средства в его техническое развитие и создавая стимулы для работников.

Во-вторых, нельзя забывать, что в стране выросло новое поколение, получившее современное образование и изначально обладающее рыночным мышлением. Значительная часть молодежи устроилась в жизни лучше, чем поколение их родителей, поэтому возникшая на данном этапе трансформации проблема сужения перспектив их социального роста часто ускользает из поля зрения аналитиков. Однако с каждым годом в стране будет все больше людей, которые в силу возраста не могли участвовать в приватизации, но которые по своим способностям и знаниям оказываются часто на голову выше тех, кто прикрывается примитивным лозунгом "если вы такие умные, почему вы такие бедные". Рано или поздно молодые менеджеры в крупных и средних компаниях сменят значительную часть нынешних собственников или их наследников.

Эти две группы не только способны потеснить нынешний малоэффективный частный бизнес, но и создать политическую опору для смены экономической идеологии во властных структурах. Наконец, есть и третий источник – зарубежные инвесторы, которые до сих пор сталкиваются с ограничениями в банковской и страховой сферах, а также многих отраслях промышленности. Рост внешней открытости российской экономики также нанесет удар по многим неэффективным собственникам.

Внедрение конкурентного порядка, однако, не позволяет утверждать, что новый социальный и экономический порядок в России будет похож на германскую модель социального рыночного хозяйства. Возможно, российское "социальное рыночное хозяйство", как и в свое время германское, окажется лишь красивой оболочкой, подчеркивающей переход к эффективно функционирующему рыночному порядку, который благодаря развитию конкуренции будет способствовать росту благосостояния населения. При этом очевидно, что политика реального содействия конкуренции потребует трансформации и других элементов хозяйственного порядка в России.

Литература

Антимонопольное регулирование в России: в контексте мировой практики и отечественной истории / Сб. дискуссионных материалов. М., 2003.

Гутник В.П. Политика хозяйственного порядка в Германии. М.: Экономика, 2002. Сорвиров Б. Пять десятилетий социальному рыночному хозяйству Германии: поучи-

тельные уроки прошлого и современность // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 2.

Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия.: Пер. с англ. М.: Экономика, 1995. Berndt A., Goldschmidt N. "Wettberwerb als Aufgabe" – Leonhard Miksch Beitrag zur Ord-

nungstheorie und –politik // ORDO. Band 51. 2000. S. 33-74.

258

су, прямое отношение к этой теме имеют: «проблема ценностей в экономической теории; дихотомия позитивной и нормативной экономической теории; несовпадение факта и его оценки, отношение между сущим и должным, а также проблема видимой легкости, с которой должное подается как вывод будто бы сущего, а суждения о том, что должно быть, представляются как непреложные выводы из того, что есть на самом деле; проблема соотношения экономического анализа и экономической аргументации; отношение между индивидуализмом и коллективизмом в методологии и отношение их обоих к нормативному индивидуализму и нормативному коллективизму, … кроме того, проблема размежевания сфер собственного экономического анализа и политической экономии… Каково различие между экономической теорией (с ее инструментарием и понятийным аппаратом) per se и тем, как экономисты используют эту теорию, иными словами, могут ли теория, ее инструментарий и понятийный аппарат быть свободными от идеологии, тогда как их использование зависит или может зависеть от идеологии?».

В постановке Сэмюэлса вопрос об идеологической нейтральности экономического анализа представляется в значительной степени риторическим. Экономическая теория является субъективным отражением экономических закономерностей в условиях неполноты информации, когнитивных ограничений и неопределенности будущего и подвержена влиянию «факторов культурного и идеологического порядка», т.е. рекомендации теоретиков и экспертов могут нести отпечаток определенной институциональной культуры, в т.ч. ценностей.

Норт также отмечал, что идеология, основанная на субъективном восприятии реальности (как нормативных представлениях об устройстве мира), имеет ведущее значение для человеческого выбора [16, c. 41]. Любопытно, что О. Уильямсон, занимаясь в основном исследованиями «институтов капитализма» в сфере контрактного права, обратился к системному анализу институциональных форм от тысячелетних традиций до текущих рыночных цен, «распределяющих ресурсы» [28]. Уильямсон выделил четыре уровня [28, с. 597] взаимовлияющих классов неформальных и формальных институтов с различным сроком жизни (по убыванию):

1)неформальные институты: обычаи, традиции, религиозные нормы (embededness, что называется далее институциональной культурой), изучение которых он отнёс к области социальной теории;

2)формальные институты: политические (например, конституция), юридические (например, гражданский и уголовный кодексы), бюрократические законы (например, налоговый кодекс), называемые институциональной средой, и отнесенные к экономике права

(property rights);

3)судебные решения и контракты (т.е. правоприменение, в т.ч. контрактного права), отнесенные к экономике трансакционных издержек;

4)а также цены, количества и стимулы, распределяющие ресурсы и занятость, изучением которых занимается неоклассическая экономика.

Классическое понимание системы рыночных цен, как механизма распределения ресурсов в экономике, позволяет отнести их к институтам в широком смысле, как «правилам игры». Заметим также, что цены в экономике СССР также определяли «правила игры», однако и устройство общества и вся система «правил игры» в обществе были иными. Правила игры зависели от других представлений и традиций, которые могут сохраняться в течение жизни нескольких поколений, и оказывать влияние не только на правоприменение, но и трансформацию формальных институтов.

Таким образом, рекомендации экономистов и экспертов, и принятие решений в экономической политике несут имплицитные предположения о реагировании агентов в духе

259

«родной» институциональной культуры, даже если институциональная среда, в т.ч. законодательство, «чужой» экономики были скрупулезно проанализированы.

Рассматривая реформы Эрхардта, как case-study, надо отметить, что особенности трансформации экономики — в его ограниченности узкими временными рамками, высоких темпах изменения социально-экономических условий и адекватности экономической политики, несмотря на столкновение различных подходов к идеологии проведения реформ. Интересы конфликтующих идеологий представляли (в разное время в различной степени) три стороны: оккупационные англо-американские власти, заинтересованные в противостоянии коммунистической идеологии планового хозяйства СССР; немецкое правительство, ответственное за возрождение экономики в условиях разрухи, послевоенных репараций и возвращения военнопленных; и оппозиция, акцентировшая внимание на социальных вопросах.

2. О немецком «экономическом чуде»

Денежная реформа в Германии готовилась в течение двух лет (1946-1948 гг.), когда введение оккупационными властями карточной системы и «замораживания» цен успеха не имели [18, c. 81]. Именно немецкая сторона на первой стадии денежной реформы предложила сокращение вдвое денежной массы по сравнению с американским планом Колма- Голдсмита-Доджа. Реформа 20 июня 1948 года предусматривала ряд «правил»: сохранение номинала текущих платежей; прогрессивную шкалу обмена с отсрочкой части сбережений; сокращение в 10 раз взаимных обязательств фирм; аннулирование государственных обязательств; санацию коммерческих банков и независимость центрального банка (Банк немецких земель); однократное, стартовое4 наполнение фонда зарплаты предприятий и бюджетов разных уровней; снижение налогового бремени и льготы для стимулирования сбережений

[18, c. 84-85].

Реформу, стартовавшую 20 июня 1948 года нельзя рассматривать как исключительно денежную, это была комплексная санации институтов экономической системы. Как уже отмечалось, в момент ее введения конкурировали, по крайней мере, три идеологии продолжения реформ. Английские советники-лейбористы и германские социал-демократы рассматривали целесообразность установления центрального планирования и государственной собственности в тяжелой промышленности5. В американской военной администрации были сторонники кейнсианских способов выхода из затяжной экономической депрессии. Эрхардт, еще в преддверие денежной реформы публично заявлял о необходимости перехода к рынку, однако военная администрация не поддержала его.

Политическое чутье Л. Эрхарда подсказало ему оптимальное решение (рассматривая Эрхардта как «политического предпринимателя», уместно применение понятия Кейнса — «animal spirit»). Непосредственно за объявлением денежной реформы в июне 1948 года Эрхардом был введен в действие закон о принципах хозяйственной структуры и политике цен, отменяющий 90% инструкций контроля над ценами при сохранении контроля над ценами товаров и услуг первой необходимости и основных видах сырья, а также внешней торговлей [18 c. 87-88]. Четкость, быстрота и своевременность решений, принятых в июне 1948 года определили начальную точку новой институциональной траектории и стимулы рыночного развития экономики.

Есть русская пословица: «Хорошее начало – половина дела», но удержаться на новой траектории с ее «инкрементными приращениями» (по Норту [15]) можно было, только ре-

4Последующие выплаты и расчеты должны были осуществляться за счет текущих доходов, что настраивало нацию на готовность работать, и не хватало только одного - уверенности, что работа будет справедливо вознаграждаться.

5Интересно, в какой степени (возможно, неявно) повлияли на формирование подобных воззрений впечатляющие успехи военно-промышленного комплекса СССР, определившие исход второй мировой войны.

260

шая конкретные проблемы последующего институционального развития. Такими ключевыми решениями были: государственная помощь в реализации жилищного строительства; организация общественных работ (в т.ч. строительство дорог), административные ограничения импорта и валютный контроль для снижения внешнеторгового дефицита, финансовая поддержка развития приоритетных отраслей [18, c. 90]. Сверим решения Эрхарда на начальной стадии реформ с пятью тезисами институциональных изменений Норта6 [15].

Тезис первый: ключом к пониманию институциональных изменений является взаимодействие институтов (правил игры) и организаций (игроков).

Новые законы (правила игры) не исполняются исключительно по приказу, необходима лояльность «участников игры», а игроками в Германии 1948 года была вся нация и оккупационные власти. Насколько известно, активных выступлений и недовольства при объявлении денежной реформы удалось избежать. Можно выделить три объясняющих (психологических) обстоятельства: 1) Эрхард обращался к нации с пояснением своих планов накануне реформы, и реформа не была неожиданной; 2) немцы устали от войны, разрухи, карточек и необеспеченных денег, и психологически были готовы принять стартовые условия реформы, где никто не был забыт; 3) Эрхард принял ответственность за введение закона о принципах хозяйственной структуры, одобренного Экономическим советом (но не оккупационными властями, которые, тем не менее, сохранили нейтралитет), доверие населения основывалось, по-видимому, в значительной степени на армейских традициях повиноваться начальству и национальным нормам повиновения законам.

Тезис второй: конкуренция – фактор, вынуждающий инвестировать в навыки и знания (индивидов и организаций) с целью поиска лучших альтернатив, что ведет к изменению институтов.

Введение рынка, и, следовательно, конкуренции при целевой поддержке приоритетных социальных и производственных направлений способствовали возрождению обычаев делового оборота в новых условиях, организации быта, сплочению нации в повышении экономической эффективности.

Тезис третий: институциональная структура обеспечивает стимулы отбора навыков

изнаний, и отражает рыночную власть тех, кто способен создавать и изменять правила.

Косени 1948 года возросшее количество денег в обращении повлияло на динамику цен, и Эрхард незамедлительно принял решение о блокировании (до 70 %) вкладов на счетах населения; регулярной публикации каталогов «уместных цен»; о программе обеспечения населения потребительскими товарами по сниженным ценам; о либерализации внешней торговли (для наполнения внутреннего рынка и создания конкурентной среды); также были повышены нормы обязательных резервов центральным банком и даже принят запрет на выдачу кредитов (на ограниченный срок). В ноябре состоялась демонстрация протеста против реформ Эрхарда. Однако, он был уверен, что принятые изменения правил (вмешательство государства в экономические процессы) – временная мера, необходимая для укрепления

растущих рыночных сил. Эрхард оказался прав, а вмешательство государства – эффективным. К весне 1949 года цены стали снижаться7, и население успокоилось.

6Работа Норта [15] имеет неординарную структуру. Начиная с очень краткой формулировки тезисов, автор возвращается трижды к каждому из них в других разделах, названных Объяснения, Дискуссия и Алгоритм исследования. Поэтому приведенная здесь формулировка тезисов включает элементы размышлений Норта из всех частей его работы, и ответственность за компиляцию лежит на авторе.

7Само по себе повышение или снижение цен мало о чем говорит. Уильямсон [28] рассматривает рыночные цены, одновременно с объемами и стимулами, как «институты» третьего уровня управления – текущие правила распределения экономических ресурсов.