приватизационных сделок и равенства покупателей, особенно в условиях сохранения системной коррупции.

1.4. Основные направления совершенствования правовой базы приватизации

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о , томчто главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации было отсутствие

Законодательное регулирование на протяжении 1993-2003 гг. носило не опережающий, а реактивный характер, в связи с чем правовая база постоянно «отставала» как от реальных процессов приватизации, так и от стремительно развивающихся «новаций» в сфере экономической преступности.

Противоречивость, неполнота, неоднозначность норм приватизационного законодательства стали одними из основных причин нарушений в сфере распоряжения государственным имуществом, создали препятствия на пути к достижению стратегических целей приватизации, в том числе социальных, а также косвенно повлияли на формирование устойчивого общественного

разрешения и урегулирования.

1. Не завершена работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации.

Одной из важнейших конституционных норм является признание и равная защита прав всех форм собственности, в том числе государственной и муниципальной (часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации).

Однако действующее законодательство обнаруживает свою неполноту именно в части, касающейся обеспечения гарантий защиты прав государства (и местного самоуправления) как собственника. Это противоречит как требованиям Конституции Российской Федерации, так и нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, которым должно соответствовать законодательство о приватизации51.

51 В гражданском праве приватизация рассматривается как особый способ приобретения и прекращения права собственности, который регулируется специальными законами о приватизации. Следовательно, законы в сфере приватизации должны соответствовать нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и приниматься в их развитие.

32

В частности, до сих пор отсутствует законодательное урегулирование вопросов, связанных с восстановлением законных прав государства(либо местного самоуправления) как собственника в случае их нарушения в ходе приватизации соответствующего имущества. Кроме того, Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает принятие целого ряд федеральных законов, без которых правовая база приватизации не может считаться достаточной. Среди них – федеральный закон об имуществе, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности (статья 212 ГК РФ), федеральный закон об иммунитете государства и его собственности(статья 127 ГК РФ), федеральный закон об отнесении государственного имущества к федеральной собственности и к

эффективного обеспечения гарантий защиты прав частных собственников по сравнению со степенью защищенности интересов государства и местного самоуправления как собственников.

2. По-прежнему законодательно не установлены критери отнесения предприятия к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства53.

Закон о приватизации 2001 года устанавливает, что в целях реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации для утверждения предложения о формировании перечня стратегическ предприятий и акционерных обществ, включающего в себя федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации (далее – стратегические предприятия) и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические

собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306 настоящего Кодекса» (абз. 22 ст. 235 ГК РФ).

53 См.: Российская экономика в 2002 году. Тенденции и перспективы. – М., 2003.

33

Российской Федерации (далее – стратегические акционерные общества) (см. статью 6 Федерального закона).

Как уже указывалось выше, Президент Российской Федерации издал

предписывающий Правительству Российской Федерации до1 марта 2002 г. представить на утверждение Президента Российской Федерации перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ.

Однако ни в тексте федерального закона, ни в иных правовых актах не содержится указаний на порядок и процедуры обсуждения и формирования такого списка Правительством Российской Федерации и рассмотрения предложений Правительства Президентом Российской Федерации.

Необходимо срочно урегулировать процедурные вопросы отнесения предприятий и акционерных обществ к числу стратегических, установив нормы об обязательном участии Счетной палаты в работе по оценке активов стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, планируемых к исключению из Перечня с последующей приватизацией.

3.Не созданы правовые механизмы, препятствующие

осуществлению так называемых криминальных банк предприятий.

Несмотря на усилия государственной власти по совершенствованию законодательной базы приватизации, не удалось исключить недостатки нормативного регулирования в сфере банкротства.

Изучение результатов действия Федерального закона 26от октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» показывает, что закон предусматривает упрощенный механизм процедуры банкротства, открывает широкие возможности для нового передела собственности путем

отношении предприятий, которые обладают ценным имуществом и порой являются единственным производителем уникальной продукции.

показывает, что действующая нормативная правовая база не определяет порядок приватизации объектов федеральной собственности, находящихся на территории иностранных государств, имеются лишь единичные нормативные правовые акты в этой сфере.

Так, 30 марта 1992 года Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановлением №2626-I поручил Российскому фонду федерального имущества принять свидетельства о собственности на доли

34

(паи, акции) в капитале акционерных обществ(товариществ), в том числе зарубежных, которыми ранее владели государственные структуры бывшего

признано недействительным, как направленное на свертывание процесса

Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации(п. 5.19.1 Программы), а в отношении объектов, находящихся на территории независимых государств (бывших республик СССР), – после урегулирования вопросов о правах собственности на основе межправительственных межгосударственных соглашений (п. 5.19.2 Программы).

Постановление Правительства Российской Федерации 5от января 1995 г. № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» не допускает включение в уставный капитал приватизируемых предприятий (акционерных обществ) и продажу на конкурсах и аукционах закрепленного на их балансе имущества, н ходящегося за рубежом и приобретенного за счет средств федерального бюджета, однако не содержит запрета на приватизацию объектов зарубежной собственности, поступивших в порядке правопреемства от государственных предприятий бывшего СССР. Федеральный закон от21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (см. ч. 5 статьи 3) не распространяет свое действие на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации.

Таким образом, указанные нормативные правовые акты фактически

54Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284.

55См. Отчет по результатам проверки ведения реестра, эффективности и целесообразности использования и распоряжения федеральной собственностью, находящейся за рубежом (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от5 июля 2002 г. № 23 (306), материалы проверки Счетной палатой Российской Федерации Минфина России, Минэкономразвития России, Внешэкономбанка, ГТК России и других учреждений и организаций, хода предоставления и

погашения в 1996-2000 годах государственных кредитов, ранее предоставленных СССР и Российской Федерацией правительству Танзании.

35

Кроме того, по оценкам Счетной палаты, органы власти, предприятия и

имущества и объектов собственности Российской Федерации за рубежом. Необходимо нормативно запретить приватизацию указанного имущества до проведения такой инвентаризации.

типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых

региональным и муниципальным уровнями власти.

При этом необходимо учитывать, что задача разграничения предметов

56 Цит. по: Российская экономика в 2002 году. Тенденции и перспективы. – М., 2003. С.

389.

57См., например, Постановление Верховного Совета Российской Федерации от27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и СанктПетербурга и муниципальную собственность» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. – Ст. 89.

58Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. - Ст. 429.

36

государственной власти субъектов Российской Федерации происходит распределение круга полномочий разных органов власти в осуществлении регулирования общественных отношений в сфере совместного ведения(то есть разграничиваются не объекты, а правомочия собственника). Это необходимо для того, чтобы «при принятии соответствующих решений была

возможность обеспечить учет и согласование интересов Российск Федерации и ее субъектов»59.

6.Отсутствует законодательство, регулирующее вопросы

национализации и муниципализации, также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества.

Как указывалось выше, несмотря на очевидную неполноту правовой базы в части урегулирования вопросов национализации и восстановления нарушенных прав государства как собственника, соответствующее законодательство не принято до сих пор.

По мнению Счетной палаты, необходимым элементом правовой базы развития отношений собственности может стать федеральный закон«О

государства и производиться в форме полного либо частичного обратного выкупа приватизированного капитала.

7.В действующем законодательстве отсутствуют , норм

государственного финансового контроля в предпродажной оценке государственного имущества и аудите результатов приватизационных сделок60.

В частности, как уже цитировалось выше, в Руководстве по стандартам аудита приватизации ИНТОСАИ указано, что контроль приватизационных продаж входит в компетенцию высших органов финансового контроля, поскольку речь идет о продаже общественных активов, общественность нуждается в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен должным образом и что налогоплательщик получил в итоге правильную цену61.

59Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №3. - Ст. 429.

60См.: Руководство по стандартам аудита приватизации(ИНТОСАИ, 1998 г.). - Guidelines

on the Best Practice for the Audit of Privatisation, 1998. - http://www.nao.gov.uk/intosai/wgap/hоme.htm

61 Там же.

37