1.3 Правовое регулирование деятельности Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации

Правовое регулирование деятельности судебных приставов (ст.2 Закона «О судебных приставах», п.3 Положения о ФССП) осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства России, международными договорами РФ, актами Минюста России и самим Положением.

В период СССР исполнительное производство регулировалось гражданским процессуальным правом, поскольку в теории оно рассматривалось как завершающая стадия гражданского судопроизводства, - стадия исполнения судебных постановлений. Нормы, регулирующие исполнительное производство и деятельность судебных исполнителей, были размещены в разделе пятом в Приложение к ГПК РСФСР. Судебные исполнители прикреплялись к судам, осуществляли свою деятельность под контролем судей и были им подчинены. Их деятельность регулировалась и рядом инструкций Минюста СССР.

Деятельность судебных исполнителей РФ на основании этих документов продолжалась вплоть до 1997 г., когда были приняты федеральные законы «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», что означало начало реформы системы принудительного исполнения в России. Однако принятые законы противоречили действующему ГПК РСФСР до принятия 1 февраля 2003 г. нового ГПК России, который устранил существовавшие противоречия, как в правилах исполнения, так и в наименовании органов исполнения и их подчиненности.

Согласно ч.1 ст. 3 Закона об ИП, законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве основано на Конституции РФ и состоит из названного Закона, Закона о СП и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.

Конституция России не содержит норм, регулирующих исполнительное производство, но ряд ее норм, в частности, ст.2 Конституции «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства», означают обязанность со стороны государства соблюдать и защищать права и свободы человека, в том числе и в исполнительном производстве.

К нормативно-правовым актам, регулирующих вопросы исполнительного производства, относятся федеральные конституционные законы, посвященные формированию и деятельности органов исполнительной и судебной властей, в т.ч. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и ряд других.

К числу федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц относятся и основные нормативные акты, регулирующие процессуальные и материальные правоотношения, как ГПК РФ, АПК РФ, ГК РФ, Семейный Кодекс РФ и другие.

В ГПК имеется целый ряд статей, регулирующих различные вопросы: ст.203 ГПК – вопросы отсрочки или рассрочки исполнения решения, способа и порядка исполнения решения, ст.446 ГПК - перечень видов имущества, на которое не может быть обращено взыскание и ряд других. АПК РФ также содержит статьи посвященные общим вопросам исполнения судебных актов, вынесенных арбитражными судами: ст.ст. 319-323 АПК - порядок выдачи исполнительного листа, ст. ст.325-326 АПК - поворот исполнения судебного акта и другие.

ГК содержит нормы о представительстве, порядке выдачи доверенности (гл. 10), о порядке проведения торгов (ст. 447-449) и некоторые другие нормы. СК регулирует порядок исполнения решений судов по спорам, связанным с воспитанием детей (ст. 79), порядок уплаты и взыскания алиментов (гл. 17).ТК закрепляет наиболее важные вопросы, связанные с порядком защиты трудовых прав и разрешением трудовых споров, в частности, способы защиты трудовых прав работников (ст. 352), компетенция комиссии по трудовым спорам (ст. 385), порядок исполнения решения комиссии по трудовым спорам (ст. 389) и другие.

Нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, должны соответствовать Закону об ИП (ч.2 ст.3).

Согласно ч.4 Закона об ИП определен приоритет международных договоров: Конвенции ООН о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений, принятой в1958г.; Гаагской конвенции 1961г. и др. международных договоров.

Регулирование деятельности ФССП осуществляется:

- постановлениями Конституционного Суда РФ по спорным вопросам, которые были предметом разбирательства в Конституционном Суде: нормы об исполнительных документах, исполнительском сборе и др. вопросы;

- рядом подзаконных нормативных актов, например, постановление Правительства РФ от 07.07.1998 N 723 «Об утверждении Положения о порядке и условиях хранения арестованного и изъятого имущества», постановление Правительства РФ от 27.05.1998 N 516 «О дополнительных мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущество организаций» и т.д.;

- на основании обобщения судебной и иной правоприменительной практики в виде постановлений пленума Верховного Суда РФ и пленума Высшего Арбитражного Суда РФ (например, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.04.2007 N 15 «О признании утратившими силу некоторых Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации»).¹⁶

Учитывая сложное содержание системы норм исполнительного производства, представляется, что необходима систематизация законодательства об исполнительном производстве в целях повышения эффективности принудительного исполнения, как судебных решений, так и других юрисдикционных актов.

Исследователи в области исполнительного производства ведут дискуссии по вопросам создания Исполнительного кодекса России, улучшения организации и деятельности ФССП, совершенствованию законодательства в уголовной и административной сфере, применяемого в процессе исполнительного производства. Предлагается с целью устранения пробелов в исполнительном законодательстве свести воедино разрозненные положения федерального законодательства, регулирующие вопросы исполнительного производства, необходима кодификация исполнительного законодательства в форме Исполнительно-процессуального кодекса.

Следует отметить, что в настоящее время между учеными-правоведами идет интенсивная дискуссия по поводу введения в России института частного судебного пристава, т.е. децентрализации системы исполнения в целях повышения эффективности исполнительного производства и снижения в этой части финансовой нагрузки государства, поскольку все основные траты обеспечения процесса исполнения в России несет государство.

Еще в 1917 г. судебные приставы попытались создать Всероссийский союз судебных приставов. На учредительном съезде судебный пристав Московского столичного мирового съезда Е.А. Соловьев выдвигал идею о модели организации профессии судебного пристава, «когда последний действует как свободный и независимый профессионал, самостоятельно организующий свою деятельность и несущий полную ответственность за результаты своей работы». Необходимо перейти от «личного подчинения агентов исполнительной власти в порядке иерархии к самостоятельному выполнению этими агентами закона», т.е. некой автономии организации приставов, в целях улучшения качества их работы и повышения ответственности.¹⁷

Наиболее приспособленной к потребностям современного общества и государства признается частноправовая модель принудительного исполнения, участие в исполнительном процессе частных приставов, исполняющих юрисдикционные акты по договору.

Возможность «приватизации» исполнительного производства была высказана В. В. Ярковым, полагающим, что «приватизация» правоприменительной деятельности является одним из наиболее перспективных направления развития системы гражданской юрисдикции.¹⁸

Следует определиться с оптимальной моделью исполнения , так как модель исполнения зависит не только от формы организации профессии судебного пристава. Недостатками функционирования частных систем исполнения являются более сложный механизм сбора данных о результатах работы частных исполнителей, снижение возможности объективной оценки эффективности частной системы исполнения; возрастание расходов сторон исполнительного производства и неохотное сотрудничество со стороны публичных органов власти, осуществляющих правоохранительные функции с частными исполнителями и ряд других.

Предлагается предусмотреть равные права и обязанности для частных и государственных приставов: государственный пристав будет взыскивать в пользу государства, а частный - в пользу иных лиц. Из компетенции частного пристава исключается взысканий, выданных в интересах бюджетов всех уровней или в пользу получателей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации или муниципального образования.

Большинство членов межведомственной рабочей группы по подготовке проекта Исполнительного кодекса РФ пришли к выводу о преждевременности нормативной реализации идеи об организации частных судебных приставов, не исключая такой концепции для России в будущем. В настоящее время законодатель идет по пути увеличения полномочий ФССП России и появление в ближайшее время частного института не предполагается, с чем нельзя не согласиться.

Подводя итоги первой главы квалификационной работы, следует отметить, что одной из актуальных проблем современного исполнительного производства является отсутствие систематизации законодательства, посвященного этой отрасли. Законодательство об исполнительном производстве включает в себя значительное количество, как законов, так и подзаконных актов, число которых только увеличивается. В связи с этим, сотрудники ФССП в своей деятельности вынуждены обращаться к большому количеству источников, зачастую содержащих противоречивые правила, что вызывает определенные трудности в правоприменительной практике.