Глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной

Статья 58. Меры охраны природных объектов

Комментарий к статье 58

1. Общее количество ООПТ федерального значения в Российской Федерации на 1 января 2008 г. равнялось 272, а их общая площадь с морской акваторией составляла 55,5 млн. га. Площадь суши с внутренними пресноводными водоемами - 46,1 млн. га, что составляло 2,72% территории Российской Федерации, площадь особо охраняемой морской акватории - 9,4 млн. га <1>.

--------------------------------

<1> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году". М., 2008. С. 120.

Под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.

2. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством РФ. Государственные природные заповедники являются юридическими лицами, не имеющими в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли (некоммерческими организациями) и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения.

Национальные парки - природоохранные, эколого-просветительские и научно-исследовательские учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Правовой режим национальных парков определяется правовыми актами различной отраслевой принадлежности, в том числе экологическим, земельным и гражданским законодательством.

Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на праве оперативного управления. Национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Положение о национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

На территории национального парка устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом его природных, историко-культурных и иных особенностей. Постановлением Правительства от 26 января 2007 г. N 47 "О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка" установлено, что дифференцированный режим особой охраны (функциональное зонирование) национальных парков устанавливает МПР России. В пределах парка могут быть выделены различные функциональные зоны: заповедные, особо охраняемые, познавательного туризма, рекреационные, охраны историко-культурных объектов, обслуживания посетителей и хозяйственного назначения. Выделение заповедных, особо охраняемых зон и зон, занятых историко-культурными объектами, осуществляется в природоохранных целях и для решения задач, связанных с сохранением природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов, историко-культурных объектов. Поэтому, например, в заповедной зоне запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории. Законом об ООПТ установлены целевые особенности создания и использования функциональных зон. Все зоны условно можно сгруппировать по целевому назначению в 3 группы.

Во-первых, в пределах заповедной зоны запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории. Особо охраняемая зона создается для сохранения природных комплексов и объектов, и на ее территории допускается только строго регулируемое посещение. В зоне охраны историко-культурных объектов обеспечиваются условия для сохранения таковых объектов. Это зоны "усиленного режима охраны".

Во-вторых, зоны, выполняющие культурно-просветительские задачи. Как следует из ст. 17 Закона об ООПТ, зона познавательного туризма предназначена для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка; рекреационная - для отдыха, развития физической культуры и спорта. Данную группу зон можно обозначить как "культурно-оздоровительные зоны".

В-третьих, следует выделить "хозяйственно-бытовые" зоны - это зоны обслуживания посетителей, предназначенные для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей, и зоны хозяйственного назначения, в которых осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

Учитывая, что национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности, земельные участки в границах национальных парков, а также находящиеся на них здания, сооружения, помещения не подлежат приватизации. Однако в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативного (вредного) воздействия на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.

Законом установлены основы организации рекреационной деятельности на территориях национальных парков. Так, устанавливается, что в целях организации рекреационной деятельности, в том числе спортивной и физкультурно-оздоровительной деятельности, земельные участки в соответствующих функциональных зонах могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством. До января 2007 года отношения по аренде таких участков регулировались гражданским законодательством, а именно гл. 34 ГК РФ, а также специальным Положением о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утв. Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 926. Однако нормы данного Постановления давно утратили свою актуальность.

В обеспечение положений ст. 17 Закона об ООПТ Правительством Российской Федерации установлен новый порядок подготовки и заключения договора аренды земельного участка, расположенного в границах соответствующих функциональных зон. В связи с этим приняты новые Правила подготовки и заключения договора аренды земельного участка национального парка. В данных Правилах большое внимание уделено порядку заключения договора аренды. Подготовка проекта договора аренды земельного участка осуществляется территориальным органом Федерального агентства по управлению федеральным имуществом до принятия решения о предоставлении в аренду земельного участка в соответствии с земельным законодательством. Проект договора аренды земельного участка в части существенных условий договора аренды согласовывается с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в 30-дневный срок с даты его поступления в Службу. Проект границ земельного участка, а в случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта - выбор земельного участка согласовывается Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в 30-дневный срок с даты поступления соответствующих материалов в Службу.

Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников. Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Федеральные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства Российской Федерации на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды; природные заказники регионального значения - органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Они также могут быть федеральными или региональными. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны, в том числе:

а) экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов;

б) научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;

в) административную.

Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей и т.д.), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям. В соответствии со ст. 3 Закона о природных лечебных ресурсах признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством РФ, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований.

Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством РФ по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте. В зависимости от значения курорта положение о нем соответственно утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ. При разработке такого положения следует руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426 "Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения". Земельные участки в пределах таких территорий и санитарной зоны ограничены в гражданском обороте, поэтому не могут быть объектом сделок по передаче в частную собственность отдельным лицам. Позиция судов на этот счет однозначна.

Так, первый заместитель прокурора Приморского края в порядке ст. 52 АПК РФ обратился в Арбитражный суд Приморского края с иском к Комитету по управлению имуществом муниципального образования "Кировский район" (далее - Комитет), индивидуальному предпринимателю К. о признании недействительной сделки - договора купли-продажи земельного участка от 5 апреля 2005 г. N 4, применении последствий недействительности ничтожной сделки, обязав предпринимателя возвратить в муниципальную собственность земельный участок. Решением от 18 июля 2006 г. исковые требования удовлетворены в заявленном объеме. Постановлением апелляционной инстанции от 22 ноября 2006 г. решение оставлено без изменения.

В судебном заседании кассационной инстанции Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа оснований для их отмены не установил. Как следует из материалов дела, 05.04.2005 между КУИ МО "Кировский район" (продавец) и К. (покупатель) заключен договор купли-продажи земельного участка N 4, по условиям которого продавец принял на себя обязательство передать в собственность, а покупатель принять по акту приема-передачи и оплатить по установленной цене договора земельный участок площадью 1050,56 кв. м для общественно-деловых целей (размещение магазина) в границах, указанных в кадастровой карте; указано на то, что на участке имеется объект, находящийся в собственности покупателя, - здание, магазин "Надежда"; стоимость участка составляет 9915 руб. 18 коп.

Основанием заключения договора указано Постановление главы Кировского района Приморского края от 9 марта 2005 г. N 92. В последующем земельный участок зарегистрирован на праве собственности за К., в деле имеется соответствующая выписка. Прокурор, полагая, что предметом договора является земельный участок, который отнесен к землям, ограниченным в обороте согласно ст. 27, 94 ЗК РФ, а именно к землям особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, и не может предоставляться в частную собственность, обратился в арбитражный суд с иском. В деле представлена и исследована судом карта границ округа и зон санитарной охраны курорта "Шмаковка"; приняты во внимание письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю от 03.11.2005 N 01-07-07/1416, в котором указано, что земли поселка Кировский находятся в третьей зоне округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения "Шмаковка" Приморского края, письмо администрации Кировского муниципального района Приморского края от 09.02.2006 N 229, в котором указано в том числе на Положение о курорте "Шмаковка", утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 14.03.1983 N 128, вышеназванное совместное Постановление, а также картографический материал, выполненный ООО "Меридиан" (в деле имеется лицензия, выданная ООО "Меридиан" на право осуществления работ, относящихся к картографической деятельности), и карта Кировского района с нанесением границ санитарной охраны курорта "Шмаковка" в соответствии с описанием и протяженностью участков, определенных совместным Постановлением от 28.02.1978 N 8-68.

С учетом изложенного суд установил, что спорный земельный участок расположен в границах округа санитарной охраны курорта "Шмаковка" Приморского края и, с учетом положений ст. 94, 96 ЗК РФ, ст. 31 Закона об ООПТ, ст. 3 Закона о природных лечебных ресурсах, входит в состав земель, отнесенных к землям особо охраняемых природных территорий, которые, в свою очередь, согласно подп. 1, 2 п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничены в обороте и не могут предоставляться в частную собственность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10.04.2007, 03.04.2007 N Ф03-А51/07-1/406 по делу N А51-5509/06-2-107 "Земли особо охраняемых природных территорий ограничены в обороте и в силу пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ не могут предоставляться в частную собственность" // СПС "КонсультантПлюс".

3. Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства и др.). В целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Он включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Порядок ведения государственного кадастра ООПТ утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. N 1249.

Кадастр ведется: по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории; по особо охраняемым природным территориям регионального значения, являющимся собственностью субъектов РФ, - органами исполнительной власти субъектов РФ; по особо охраняемым природным территориям местного значения, являющимся собственностью муниципальных образований, - органами местного самоуправления.

Статья 59. Правовой режим охраны природных объектов

Комментарий к статье 59

1. Комментируемая статья обозначила перечень отраслей законодательства, которые применяются при регулировании вопросов охраны природных объектов. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается комментируемым Законом и соответствующей ему нормативной базой, Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", Законом о культурном наследии и иными законами и подзаконными актами. Как отражено в преамбуле Закона о культурном наследии, объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

В соответствии со ст. 3 Закона о культурном наследии объекты культурного наследия подразделяются на следующие виды:

памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия);

ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;

достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

Отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности.

Земельное законодательство предусматривает охрану природных объектов в главе XVII ЗК РФ "Земли особо охраняемых территорий и объектов".

Следует отметить, что в отношении объектов культурного наследия ведется единый государственный реестр, содержащий сведения об объектах культурного наследия, который представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра. Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию. Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации.

2. Деятельность, которая каким-либо образом может оказать или оказывает негативное воздействие на окружающую среду, ведет к деградации и (или) уничтожению природных объектов, запрещается. Некоторые виды деятельности могут быть прямо указаны в законе. Так, ст. 6 Закона об охране озера Байкал предусматривает, что на Байкальской природной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал, а именно: химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также его водосборной площади, связанное со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления; физическое изменение состояния озера Байкал или его части (изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стоков в озеро Байкал); биологическое загрязнение озера Байкал, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал, в озере Байкал и водных объектах, имеющих постоянную или временную связь с озером Байкал.

Статья 60. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов

Комментарий к статье 60

1. Растения, животные и другие организмы как объекты охраны условно делятся на редкие и находящиеся под угрозой исчезновения и обычные. В связи с этим для редких биологических видов организмов была разработана система ведения красных книг, они представляют собой механизм сохранения тех уникальных видов растений, животных и т.д., которые находятся на грани исчезновения. Красная книга РФ является официальным документом, содержащим свод сведений об указанных объектах животного мира, а также о необходимых мерах по их охране и восстановлению. Объекты животного мира, занесенные в Красную книгу РФ, подлежат особой охране. Их изъятие из естественной природной среды допускается в исключительных случаях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Ведение Красной книги Российской Федерации включает: сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира; организацию мониторинга состояния объектов животного и растительного мира; создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира; занесение в установленном порядке в Красную книгу Российской Федерации (или исключение из нее) объектов животного или растительного мира; подготовку к изданию, издание и распространение Красной книги Российской Федерации; подготовку и реализацию предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков с целью сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации; выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанной с использованием объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ; выдачу разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ.

В Красную книгу РФ включаются объекты животного и растительного мира, отвечающие следующим условиям:

а) объекты животного и растительного мира, нуждающиеся в специальных мерах охраны, а именно: объекты животного и растительного мира, находящиеся под угрозой исчезновения; уязвимые, узкоэндемичные, эндемичные и редкие объекты животного и растительного мира, охрана которых важна для сохранения флоры и фауны различных природно-климатических зон; объекты животного и растительного мира, реальная или потенциальная хозяйственная ценность которых установлена и при существующих темпах эксплуатации их запасы поставлены на грань исчезновения, в результате чего назрела необходимость принятия срочных мер по их охране и воспроизводству; объекты животного и растительного мира, которым не требуется срочных мер охраны, но необходим государственный контроль за их состоянием в силу их уязвимости (обитающие на краю ареала, естественно редкие и т.д.);

б) объекты животного и растительного мира, подпадающие под действие международных соглашений и конвенций;

в) объекты животного и растительного мира, занесенные в Международную Красную книгу и Красную книгу государств - участников СНГ.

Основанием для занесения в Красную книгу Российской Федерации или изменения категории статуса того или иного объекта животного или растительного мира служат данные об опасном сокращении его численности и (или) ареала, о неблагоприятных изменениях условий существования этого объекта или другие данные, свидетельствующие о необходимости принятия специальных мер по его сохранению и восстановлению.

Основанием для исключения из Красной книги Российской Федерации или изменения категории статуса того или иного объекта животного или растительного мира служат данные о восстановлении его численности и (или) ареала, о положительных изменениях условий его существования или другие данные, свидетельствующие об отсутствии необходимости принятия специальных мер по его сохранению и восстановлению, а также в случае его безвозвратной потери (вымирания). Издание Красной книги РФ осуществляется не реже одного раза в 10 лет, а в периоды между изданиями - подготовка и распространение перечней (списков) объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ и исключенных из нее (с изменениями и дополнениями), которые являются составной частью Красной книги РФ. Источником финансирования работ, связанных с ведением и периодическим изданием Красной книги РФ, являются средства федерального бюджета.

По данным Министерства природных ресурсов и экологии совершенствуется правовое регулирование ведения Красной книги РФ, а также Красных книг субъектов РФ. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования считает, что темпы формирования и совершенствования законодательной базы охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений в стране остаются высокими. Важным шагом является разработка и принятие на региональном уровне закона "О Красной книге субъекта Российской Федерации". За четыре последних года не менее чем в 34 регионах утверждены новые перечни видов животного и растительного мира, занесенных в Красные книги субъектов РФ. Организация работ в области ведения Красной книги субъекта РФ, возложенная на администрации субъектов РФ, включает разработку и утверждение пакета нормативных правовых актов субъекта РФ, определяющих регламент работ в этой сфере. В число обязательных документов входят: акты об учреждении Красной книги субъекта РФ, об утверждении Положения о порядке ведения Красной книги субъекта РФ, Положения о Комиссии по редким и исчезающим видам и персонального состава Комиссии, Перечня природных объектов, занесенных в Красную книгу. Во многих субъектах Российской Федерации такие документы утверждены и определяют порядок ведения региональных Красных книг.

2. Положение о порядке ведения Красной книги РФ было утверждено Приказом бывшей Госкомэкологии России от 3 октября 1997 г. В нем было установлено, что Красная книга РФ ведется Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами во взаимодействии с Министерством сельского хозяйства РФ, Госкомрыболовством РФ и их территориальными (бассейновыми) органами, Российской академией наук, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Красная книга Российской Федерации ведется сейчас МПР России на основе систематически обновляемых данных о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов (далее именуются - объекты животного и растительного мира), обитающих (произрастающих) на территории РФ, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Красная книга РФ является официальным документом, содержащим свод сведений об указанных объектах животного и растительного мира, а также о необходимых мерах по их охране и восстановлению.

Нарушение комментируемой статьи может повлечь административную или уголовную ответственность. Статья 8.35 КоАП РФ за уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений предусматривает наказание в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 1500 до 2500 рублей с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; на должностных лиц - от 15 000 до 20 000 рублей с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; на юридических лиц - от 300 000 до 500 000 рублей с конфискацией орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой.

В Волгоградской области на этот счет применима и ст. 6.2 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД (уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений). В соответствии с данной статьей уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Волгоградской области, а равно действия (бездействие), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных или к гибели таких растений, либо добывание, сбор, содержание, приобретение, продажа либо пересылка указанных животных или растений, их продуктов и частей без надлежащего на то разрешения или с нарушением условий, предусмотренных разрешением, или с иными нарушениями установленного порядка влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 2500 до 3000 рублей; на должностных лиц - от 5000 до 10 000 рублей; на юридических лиц - от 30 000 до 100 000 рублей. В соответствии со ст. 259 УК РФ уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, повлекшее гибель популяций этих организмов, наказывается ограничением свободы на срок до трех лет или лишением свободы на тот же срок.

3. Последний пункт комментируемой статьи вводит запрет на вывоз и ввоз, транзитную перевозку через Российскую Федерацию, а также оборот редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, их особо ценных видов, в том числе растений, животных и других организмов, подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации, регулируется законодательством Российской Федерации с учетом общепризнанных принципов и норм международного права.

Наряду с этим КоАП РФ содержит ряд статей, обеспечивающих привлечение к юридической ответственности лиц, нарушивших установленный запрет, например, нарушение установленного порядка создания, пополнения, хранения, использования, учета, продажи, приобретения, транспортировки или пересылки биологических коллекций влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 рублей с конфискацией коллекционных объектов или без таковой; на должностных лиц - от 500 до 1000 рублей с конфискацией коллекционных объектов или без таковой; на юридических лиц - от 5000 до 10 000 рублей с конфискацией коллекционных объектов или без таковой (ст. 8.34 КоАП РФ).

Статья 61. Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений

Комментарий к статье 61

1. В пункте 1 комментируемой статьи предложено понимание зеленого фонда как правовой категории в узком смысле. В широком же смысле зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность зеленых зон в границах муниципального образования, выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду и поддержание экологического баланса. Под зелеными зонами следует понимать часть территории муниципального образования, занятую совокупностью зеленых насаждений, включая городские леса, древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения. Однако такое широкое понимание ни федеральным, ни региональным законодателем пока не признано.

Практика правоприменения данной статьи развивается, о чем свидетельствует принятие в ряде субъектов РФ нормативных актов, уточняющих правовой режим использования и охраны зеленого фонда. Так, например, в дополнение к комментируемому Закону был принят Закон Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. N 640-ОД "О защите зеленых насаждений в населенных пунктах Волгоградской области", определивший, что зеленые насаждения - это древесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения в населенных пунктах, кроме городских лесов, выполняющая архитектурно-планировочные и санитарно-гигиенические функции. К озелененным территориям относятся участки земли, занятые зелеными насаждениями не менее чем на 30 процентов.

Законом города Москвы "О защите зеленых насаждений" от 5 мая 1999 г. урегулирован ряд важнейших вопросов по охране зеленых насаждений города Москвы, а также предусмотрены гарантии обеспечения их сохранности, восстановления и приумножения. Данный Закон устанавливает основания и порядок получения разрешения на вырубку зеленых насаждений столицы. В числе таких оснований - проведение санитарных рубок и реконструкции зеленых насаждений на основании Правил, утверждаемых Правительством Москвы; восстановление по заключению органов санитарно-эпидемиологического надзора нормативного светового режима в жилых и нежилых помещениях, затеняемых деревьями, высаженными с нарушением утвержденных федеральными органами исполнительной власти или Правительством Москвы норм и правил; ликвидация аварийных и чрезвычайных ситуаций, в том числе ремонт подземных коммуникаций и капитальных инженерных сооружений, и ряд других. Вырубка деревьев и кустарников производится лишь на основании специального разрешения - порубочного билета, который выдается на производство вырубки деревьев и кустарников вне территории городских лесов специально уполномоченным органом по защите зеленых насаждений, а в городских лесах - органом городского управления, уполномоченным Правительством Москвы.

По функциональному назначению все зеленые насаждения делятся на три группы: общего пользования, ограниченного пользования и специального назначения. К зеленым насаждениям общего пользования относятся: парки культуры и отдыха, гидропарки, дендропарки, лесопарки, сады жилых кварталов и групп домов, скверы, бульвары, набережные. К зеленым насаждениям ограниченного пользования относятся все остальные озелененные территории, расположенные внутри жилой и промышленной зон: в жилых кварталах, на приусадебных участках, на участках больниц, детских учреждений, учебных заведений, спортивных сооружений, а также на территории промышленных предприятий и организаций (исключение составляют парки и скверы предприятий и организаций, открытые для посещения и отдыха населения, относящиеся к зеленым насаждениям общего пользования). К зеленым насаждениям специального назначения относятся защитные узкие полосы зеленых насаждений вдоль автомобильных дорог общего пользования, санитарно-защитные и водоохранные зоны, кладбища, цветоводческие хозяйства.

Содержание (текущий ремонт) зеленых насаждений осуществляется юридическими лицами независимо от форм собственности, индивидуальными предпринимателями и гражданами, в собственности или ином вещном праве которых они находятся, в том числе с привлечением на договорных началах специализированных хозяйствующих субъектов, в соответствии с нормами действующего законодательства (Жилищного кодекса Российской Федерации, ГК РФ), правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда и т.д. Капитальный ремонт зеленых насаждений, являющихся общим имуществом в многоквартирном жилищном фонде, проводится за счет собственников многоквартирного жилищного фонда. В случае недостаточности денежных средств у лиц, в обязанность которых входит осуществление содержания, текущего и (или) капитального ремонта зеленых насаждений, на производство указанных работ орган местного самоуправления вправе в установленном порядке по результатам поступивших обращений выделять дополнительные средства из бюджета на производство указанных работ.

Согласно Постановлению Госстроя РФ от 27 сентября 2003 г. N 170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда" сохранность зеленых насаждений на территории домовладений и надлежащий уход за ними обеспечивается организацией по обслуживанию жилищного фонда или на договорных началах - специализированной организацией.

2. Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. Такие мероприятия могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юридических лиц (как являющихся собственниками (пользователями, арендаторами) земельных участков, так и не являющихся субъектами земельных правоотношений), а также в осуществлении мероприятий по охране зеленого фонда поселений органами государственной власти и местного самоуправления. В числе таких мероприятий можно выделить запрет строительства и расширения действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения, осуществление муниципального экологического контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т.д.

В общем виде охрана зеленого фонда городских и сельских поселений есть система правовых, организационных и экономических мероприятий, осуществляемых с целью создания, сохранения, развития и воспроизводства зеленого фонда, а также нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. Территории, находящиеся в составе зеленого фонда, как правило, образуют рекреационные зоны населенного пункта. Так, согласно п. 9 ст. 85 ЗК РФ земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма. На таких земельных участках запрещается осуществление сельскохозяйственной деятельности, размещение промышленного производства и т.д.

Статья 62. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения почв

Комментарий к статье 62

1. Повышение плодородия почв земель и охрана редких, находящихся под угрозой исчезновения почв, - это необходимое направление охраны окружающей среды и естественное условие интенсификации земледелия, оно способствует росту урожайности, увеличивает ценность земли и имеет важное природоохранное значение. По официальным данным, площадь земельного фонда России на 1 января 2008 г. составила 1709,8 млн. га без учета внутренних морских вод и территориального моря, при этом земельный фонд (а более всего поверхностный слой земель - почва) постоянно подвергается негативному воздействию различных антропогенных и природных факторов. Например, на юге Российской Федерации, по последним исследованиям, более 60 млн. га земель выбывает из использования по причинам распространения процесса опустынивания <1>.

--------------------------------

<1> См.: Даваева К.К., Конюхова И.А. Формирование в России законодательства о степи - насущная необходимость в сложившихся экологических условиях // Экологическое право. 2006. N 1. С. 41.

В комментируемой статье закрепляется, что редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат охране государством, и в целях их учета и охраны учреждаются Красная книга почв РФ и Красные книги почв субъектов РФ, порядок ведения которых определяется законодательством об охране почв. Однако на сегодняшний день Красная книга почв Российской Федерации до сих пор не принята. Практика применения данной статьи пошла путем принятия региональных Красных книг почв, например в Оренбургской области. В Волгоградской области главой администрации было принято Постановление от 26 декабря 2008 г. N 177, утверждающее перечень природоохранных мероприятий на 2009 год, в числе которых значится и "разработка нормативно-методических материалов по ведению Красной книги Волгоградской области, а также по учреждению и ведению Красной книги почв Волгоградской области". Но в целом правоприменительная практика развивается медленно. На наш взгляд, ее развитию поспособствовало бы принятие Федерального закона "Об охране почв" и Красной книги почв РФ. Более того, их отсутствие способствует дальнейшей деградации и выбытию сельскохозяйственных угодий из оборота, что может привести к полной стагнации сельскохозяйственного производства.

Рассматриваемые отношения косвенно регулирует ряд федеральных законов, в том числе Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", Закон о мелиорации земель, ВК РФ и ЗК РФ. Основные направления агропродовольственной политики Правительства РФ на 2001 - 2010 годы определили необходимость разработки Федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2012 года" от 20 февраля 2006 г. N 99 (далее - Программа) как важнейшей общегосударственной задачи.

Так, ст. 11 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" предусматривает, что в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям, в рамках землеустройства должны проводиться почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, а также оценка земель и их качества. Мероприятия по поддержанию почвенного плодородия реализуются в рамках Федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы", учитывая при этом предполагаемое продолжение программных мероприятий до 2012 года включительно.

Программой предусматриваются как прямое выделение государственных инвестиций на строительство, реконструкцию и восстановление объектов мелиорации и проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, так и оказание государственной поддержки в отношении отдельных мероприятий, предусмотренных указанной Федеральной целевой программой, финансирование за счет средств федерального бюджета строительства и реконструкции крупных водохозяйственных объектов, имеющих межрегиональное значение, межхозяйственных мелиоративных систем и противоэрозионных гидротехнических сооружений.

Мероприятия Программы представляют собой комплекс работ, направленных на сохранение, восстановление и воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, включая:

строительство и реконструкцию мелиоративных и водохозяйственных объектов. Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, финансируемых за счет государственных капитальных вложений, предусмотренных на реализацию Программы, приведен в приложении N 3;

проведение агрохимических мероприятий;

реабилитацию почв на землях, загрязненных в результате аварии на Чернобыльской АЭС;

проведение мероприятий по обеспечению безаварийных пропусков паводков на гидротехнических сооружениях;

проведение агролесомелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе создание полезащитных лесных полос, противоэрозионных овражно-балочных насаждений, пастбищезащитных фитомелиоративных насаждений, проведение рубок ухода в защитных лесных насаждениях и реконструкцию лесных насаждений;

проведение агролесомелиоративных мероприятий и фитомелиоративных мероприятий на Черных землях и Кизлярских пастбищах;

проведение водоохранных мероприятий по сохранению и восстановлению водных ресурсов;

выполнение научно-исследовательских и конструкторских разработок.

2. В связи с отсутствием законодательства, на которое ссылается комментируемая статья, порядок отнесения почв к редким и находящимся под угрозой исчезновения, а также порядок установления режимов использования земельных участков, почвы которых отнесены к редким и находящимся под угрозой исчезновения, пока не определен.