Часть вторая управление советского государства

(октябрь1917 г. - октябрь 1993 г.)

Глава тринадцатая

Социалистическая революция в России

и создание новой системы управления

(октябрь 1917 - июль 1918 гг.)

В итоге все усугубляющегося экономического, политического, военного кризиса, практически полного бездействия Временного правительства, безудержной демагогии экстремистских партий, в первую очередь большевиков, вооруженное восстание стало неизбежным. Его подготовкой и проведением занимался Военно-революционный комитет, созданный при Петроградском Совете. В состав ВРК входили представители наиболее радикальных организаций: большевиков, левых эсеров, меньшевиков-итернационалистов, анархо-коммунистов и анархо-синдикалистов. Председателем ВРК был левый эсер Б.Лазимир, секретарем - большевик В.А.Антонов-Овсеенко. Именно ВРК взял власть после ареста Временного правительства и возвестил миру о победе революции. Даже самые ортодоксальные большевики события 25 октября 1917 г. называли переворотом. Практически до лета 1918 г. новые органы власти крайне редко употребляли термин “социалистическая революция", лишь однажды в определенном контексте прозвучало название “социалистическое правительство России”.

Формирование высших и центральных органов управления

Победа вооруженного восстания и арест Временного правительства создали необходимые условия для формирования новых органов государственного управления Вторым Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов, который открылся вечером 25 октября в Петрограде.

Постановление о созыве Второго съезда Советов было принято ВЦИКом, избранным Первым Всероссийским съездом Советов летом 1917 г. Согласно этому постановлению, съезд признавался полномочным при наличии не менее двух третей состава Первого съезда, Советов (822 делегата с правом решающего голоса). Следовательно, Второй съезд мог быть законным при наличии 548 делегатов. При открытии съезда 25 октября присутствовали 649 делегатов, еще несколько десятков делегатов прибыли уже в период его работы. Около 70 делегатов съезда, представляющих партии меньшевиков и правых эсеров, объявили о своем уходе, тем не менее их отсутствие не могло повлиять на легитимность решений съезда.

Решения съезда имели учредительный характер, поскольку на нем не только были созданы высшие и центральные органы власти, но и приняты Декреты о мире и земле, имевшие конституционное значение. Подобный же характер имели два обращения съезда: “К гражданам России” и “Рабочим, солдатам и крестьянам”, в которых говорится об учреждении высшего органа власти России - Съезда советов рабочих и солдатских депутатов. После объединения их в январе 1918 г. с Советами крестьянских депутатов в “Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа”, важнейшем конституционном документе того периода, Россия объявлялась республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежала Советам.

До принятия Конституции Российской республики в июле 1918 г. не было твердо установленных норм представительства на Всероссийские съезды Советов. Одни губернии посылали 1 делегата от 125 тыс. жителей, другие избирали 2 делегатов от уезда и по несколько человек от городских Советов. Кроме того, существовала практика избрания третьего делегата от уезда, если он представлял партийную фракцию, составляющую одну треть уездного съезда Советов или исполкома.

В перерывах между Всероссийскими съездами Советов высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом государственной власти был Всероссийский Центральный Исполнительный комитет (ВЦИК), первый состав которого (101 человек) был избран II съездом Советов. К III съезду Советов (январь 1918 г.) ВЦИК насчитывал 386 депутатов, за счет пополнения крестьянскими, армейскими и фронтовыми съездами. Первыми председателями ВЦИК были Л.Б.Каменев, после его отставки 8 ноября 1917 г. его заменил Я.М.Свердлов.

2 ноября 1917 г. ВЦИК принял положение, определившее структуру его аппарата и регламент работы. Руководящим органом ВЦИК являлось расширенное заседание - пленум, который проводился раз в две недели. Заседания в узком составе проводились при наличии не менее одной четверти ВЦИК, по инициативе партийных фракций. По партийной принадлежности состав первого ВЦИК был следующим: 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 меньшевиков-интернационалистов, 3 украинских социалистов, 1 эсер-максималист.

Исполнительным органом ВЦИК был Президиум, который состоял из представителей партийных фракций. Он готовил материалы к заседаниям ВЦИК, реализовывал его постановления, контролировал работу отделов. В экстренных случаях, когда необходимо было принять срочное решение, а созыв ВЦИК был невозможен, Президиум сам мог осуществлять законодательные функции.

Рабочими органами ВЦИК были отделы, занимающиеся организацией текущей работы под руководством Президиума. Вначале было создано 12 отделов: по борьбе с контрреволюцией, по подготовке к Учредительному собранию, по местному самоуправлению, литературно-издательский, агитационный, финансовый, редакция, типография, международный, секретариат, в ноябре был создан военный отдел.

В течение ноября 1917 г. были дополнительно созданы еще несколько отделов: юридический, экономический, военный, по национальным вопросам, хозяйственный и казачий. С целью ликвидации параллелизма и дублирования в работе между СНК и ВЦИК некоторые отделы были слиты с соответствующими наркоматами, другие ликвидированы, что способствовало более четкому разграничению компетенции народных комиссариатов и отделов ВЦИК. При ВЦИК сохранились лишь отделы, необходимые для выполнения текущей работы - в июле 1918 г. при ВЦИК функционировало 15 отделов.

До III съезда Советов все законы, утвержденные ВЦИК, сопровождались оговоркой о том, что они вводятся “впредь до окончательного разрешения их Учредительным собранием”. Съезд принял постановление “Об устранении из советского законодательства ссылок на Учредительное собрание”.

Военно-революционный комитет после II Всероссийского съезда Советов стал органом ВЦИК, получив название “ВРК при ВЦИК”. Функции ВРК были определены следующим образом: 1) выполнение дел, порученных ему Советом Народных Комиссаров; 2) охрана революционного порядка; 3) борьба с контрреволюцией; 4) охрана Совета рабочих и крестьянских депутатов и Совета Народных Комиссаров. Кроме того, ВРК занимался продовольственными вопросами, борьбой с саботажем и спекуляцией, агитацией и пропагандой и др.

В Комитете первоначально было создано 7 отделов: реквизиций, информации, внутренней и внешней связи, следственно-юридический, агитационный и др. Общее руководство работой Комитета осуществлял пленум.

По мере организации наркоматов и отделов ВЦИК отпала необходимость в осуществлении ВРК некоторых его функций. 23 ноября 1917 г. на заседании Совнаркома было принято решение о сокращении объема деятельности ВРК и передаче части дел соответствующим наркоматам. 5 декабря 1917 г. ВРК был ликвидирован, его функции были переданы отделу по борьбе с контрреволюцией при ВЦИК.

Второй съезд Советов 26 октября создал временное рабочее и крестьянское правительство, осуществляющее власть до созыва Учредительного собрания, - Совет Народных комиссаров. Было образовано 13 комиссариатов - по внутренним делам, земледелия, труда, по делам военным и морским, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по делам иностранным, юстиции, по делам продовольствия, почт и телеграфа, по делам национальностей, по делам железнодорожным. В состав Совнаркома вошли только большевики: Председатель Совета - В.И.Ленин, Народный комиссар по внутренним делам - А.И.Рыков, земледелия - В.П.Милютин, труда - А.Г.Шленников и др. В ноябре - декабре 1917 г. были созданы Наркоматы: государственного контроля, государственного призрения, имуществ Республики и местного самоуправления. Последние два наркомата вскоре были ликвидированы, а Наркомат государственного призрения 30 апреля 1918 г. был переименован в Наркомат социального обеспечения. В июле 1918 г. был образован Наркомат здравоохранения.

В ноябре 1918 г. в состав Совнаркома вошли представители партии левых эсеров, заняв посты наркомов юстиции, местного самоуправления, государственных имуществ, земледелия, почт и телеграфа. Коалиционное правительство просуществовало до марта 1918 г., когда левые эсеры, несогласные с подписанием Брестского мира с Германией, вышли из СНК.

В соответствии с особенностями каждой отрасли управления строились народные комиссариаты, определялась их структура, количество отделов. Поскольку непосредственно практическим созданием советской власти на местах занимался Народный Комиссариат Внутренних дел, на его примере рассмотрим проблему строительства и деятельности народных комиссариатов. НКВД руководил советским строительством, занимался охраной революционного порядка, управлял милицией, ведал коммунальным хозяйством. К началу 1918 г. структура НКВД была следующей: 1) коллегия из 3 человек во главе с наркомом Г.И.Петровским; 2) секретариат; 3) отдел местного управления; 4) отдел местного хозяйства; 5) финансовый отдел; 6) беженский отдел; 7) иностранный отдел; 8) бюро печати; 9) центральный статистический отдел; 10) отдел управления медицинской частью.

Контроль за деятельностью народных комиссаров и право их смещения предоставлялись Всероссийскому съезду Советов и ВЦИК. 17 ноября 1917 г. ВЦИК принял “Наказ - конституцию для взаимоотношений между ВЦИК и СНК”, в котором устанавливалась обязательность утверждения ВЦИК всех законодательных актов и распоряжений Совнаркома, имеющих общеполитическое значение, в остальном СНК получал право самостоятельной законодательной деятельности. (Для сравнения: с октября 1917 г. до июля 1918 г. ВЦИК принял более 100 правовых актов, СНК - около 600). Особо оговаривалось право СНК на самостоятельное проведение любых мероприятий по борьбе с контрреволюцией. Устанавливалась обязанность членов СНК еженедельно отчитываться перед ВЦИК и давать ответы на запросы, подписанные не менее 15 членами ВЦИК.

Первое заседание СНК состоялось 3 ноября, второе - 15 ноября. Затем они созывались ежедневно, иногда по два раза в день. Кроме В.И.Ленина и народных комиссаров в работе заседаний участвовали управляющий делами СНК В.Бонч-Бруевич, секретарь СНК Н.Горбунов, представители ведомств - всего от 15 до 30 человек. В первые месяцы СНК рассмотрел свыше 200 вопросов. Аппарат СНК состоял из секретариата, канцелярии, бухгалтерии, бюро переписки, приемной, бюро печати, информационного бюро, финансового отдела.

В целях освобождения Совнаркома от мелких дел и вопросов непринципиального характера были созданы специальные органы. С декабря 1917 г. сложилась практика созыва комиссии заместителей наркомов для решения подобных вопросов. В январе 1918 г. комиссия была преобразована в постоянно действующую, 26 марта утверждено постановление СНК о создании на ее базе Малого Совнаркома, решения которого утверждались СНК без обсуждения. В феврале 1918 г. был образован Временный исполнительный комитет из 5 человек - членов СНК. Ему было поручено вести текущую государственную работу между заседаниями СНК.

Одновременно с окончательным формированием Совнаркома декретами новых органов власти были распущены Государственный и экономический совет, Адмиралтейство, Государственный комитет по народному образованию и другие учреждения.

Важнейшей проблемой новой государственной системы России было управление экономикой. 1 декабря 1917 г. декретом ВЦИК образован Высший Совет народного хозяйства, который согласовывал и объединял деятельность центральных и местных хозяйственных наркоматов и учреждений, разрабатывал планы регулирования и развития экономики. ВСНХ был образован из Всероссийского совета рабочего контроля (высшего центрального органа рабочего контроля, созданного на основе декрета ВЦИК от 16 ноября 1917 г. “Положение о рабочем контроле”), представителей всех наркоматов и специалистов, приглашенных с правом совещательного голоса. ВСНХ был подчинен Совнаркому и Всероссийскому съезду Советов народного хозяйства. Руководил работой ВСНХ пленум, собирающийся не реже одного раза в месяц. Исполнительным органом являлось бюро пленума в составе 15 человек. Бюро избирало президиум, на рассмотрение которого поступали вопросы, требующие экстренного решения. В бюро первого ВСНХ вошли: М.А.Савельев, В.Я.Губарь, А.С.Лозовский, П.Г.Смидович, Ю.Ларин, Д.Б.Рязанов.

Для управления отдельными отраслями промышленности в ВСНХ были созданы 16 отделов: государственного хозяйства и банков, хозяйственной политики, сельского хозяйства, продовольствия и потребления, топлива и др. Отделом руководила коллегия, избираемая президиумом ВЦИК. При отделах создавались главки и центры. ВСНХ имел право: конфискации, реквизиции, секвестирования, принудительного синдицирования, проведения различных мероприятий в области производства, распределения государственных финансов. Все законодательные акты, касающиеся народного хозяйства, вносились в СНХ только через ВСНХ. На местах органами ВСНХ стали областные, губернские и уездные совнархозы.

Все высшие и центральные органы государственного управления страной функционировали временно до созыва Учредительного собрания. Предварительная работа по подготовке и выборам в Учредительное собрание была проведена, как уже нами указывалось, Временным правительством. Выборы были назначены на 12 (25) ноября 1917 г. 27 октября 1917 г. Совнарком принял постановление о проведении выборов в указанное время и о созыве Учредительного собрания. Результаты выборов оказались ошеломляющими для большевиков: из 715 избранных депутатов было только 175 большевиков и 40 левых эсеров, стоящих на позиции признания Советской власти. Остальные - 370 эсеров, 17 кадетов, 16 меньшевиков, 86 представителей национальных групп - были настроены резко антибольшевистски, что фактически означало вотум недоверия Советской власти. В такой ситуации большевистское руководство арестовывает лидеров партии правых эсеров во главе с Авксентьевым, партия кадетов была запрещена. 22 декабря ВЦИК принял решение об открытии Учредительного собрания 5 января 1918 г.

3 января 1918 г. ВЦИК принял Декларацию право трудящегося и эксплуатируемого народа, в которой подчеркивалась необходимость поддержки Советской власти. 4 января в резолюции ВЦИК разъяснялось, что любые попытки присвоить себе функции государственной власти являются контрреволюционными и будут “подавляться всеми имеющимися в распоряжении Советской власти средствами, вплоть до применения вооруженной силы”.

5 января 1918 г. открылось Учредительное собрание. Председатель ВЦИК Я.М.Свердлов зачитал Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и предложил Собранию принять ее Собрание большинством голосов (237 против 146) отвергло Декларацию. Большевики и левые эсеры покинули заседание, огласив заявление о том, что они не желают “прикрывать преступления врагов народа” (термин, который потом прочно вошел в лексикон сталинских репрессий). После беспредметной двенадцатичасовой дискуссии караул закрыл заседание. 6 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. Члены Учредительного собрания - большевики и левые эсеры были включены в состав ВЦИК. Противники разгона собрания организовали демонстрацию, которая впервые в советской России была расстреляна.

В принятой III Всероссийским съездом Советов Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа и резолюции “О федеральных учреждениях Российской республики” изложены положения о системе, полномочиях и компетенции высших и местных органов государственного управления.

Высшим органом власти Российской федерации являлся Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, в периоды между съездами - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. Совет народных комиссаров избирался и смещался либо съездом либо ВЦИК. Формы участия республик и областей в федеральном правительстве и разграничение сферы деятельности федеральных и республиканских, областных учреждений определялись ВЦИК РСФСР и ЦИК республик. Принцип взаимоотношений центральных и местных органов управления определялся следующим образом: “Все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий”.

Таким образом, законодательно была закреплена сложившаяся система органов государственного управления.

 Организация местного управления

25 октября 1917 г. II Всероссийский съезд Советов принял написанное В.И.Лениным воззвание к “Рабочим, солдатам и крестьянам”, в котором декретировал переход всей власти на местах к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Принцип единовластия Советов подчеркивался в обращении II Всероссийского съезда “О полноте власти Советов”, что повторялось во многих законодательных актах, инструкциях ВЦИК и СНК. Во многом компетенцию и структуру местных Советов определяла Инструкция НКВД от 24 декабря 1917 г. “О правах и обязанностях Советов”. Прежде всего в ней провозглашались ликвидация всех прежних органов местного управления (комиссаров Временного правительства, земских органов), устанавливались нормы организации, компетенция и функции местных Советов. На Советы возлагались задачи управления местным хозяйством, финансами, просвещением, культурой, борьба с контрреволюцией, для чего они получали право реквизиции и конфискации, закрытия органов печати, роспуска организации, наложения штрафов, ареста. Исполнительными органами Советов должны быть исполнительные комитеты и президиумы, определялся порядок финансирования новых структур власти.

9 января 1918 г. в инструкции НКВД определялась организационная структура исполкомов Советов. В инструкции рекомендовалось создавать 11 отделов (комиссариатов): 1) управления; 2) финансов; 3) народного хозяйства; 4) земельный; 5) труда; 6) путей сообщения; 7) почты, телеграфа и телефона; 8) народного просвещения; 9) судебный; 10) врачебно-санитарный; 11) управления недвижимым имуществом. Объединял деятельность всего аппарата отдел управления. Однако возникала масса проблем - не было конкретизировано, какие исполкомы имеются в виду: губернские, уездные, волостные, отсутствовала конкретизация в определении функций отделов, не было единых норм избирательной системы. Продолжали функционировать и старые органы власти.

6 февраля 1918 г. НКВД принял решение о полной ликвидации бывших местных органов самоуправления, согласно которому земские и городские органы ликвидировались или сливались с аппаратом Советов.

В апреле - мае 1918 г. распоряжениями НКВД были реорганизованы отделы управления, в частности, были введены следующие подотделы: 1) информационно-инструкторский; 2) советской милиции; 3) комиссия по борьбе с контрреволюцией, саботажем, спекуляцией.

К лету 1918 г. в большинстве местных Советов установилось единообразие структуры и численности исполкомов. Согласно инструкции НКВД максимальное число членов губернского исполкома должно было составлять 25 человек, уездного - 15, волостного - 5. В исполкомах рекомендовалось иметь следующие отделы: 1) управления; 2) совет народного хозяйства; 3) земельный; 4) труда; 5) техническо-дорожно-строительный; 6) народного просвещения; 7) судебный; 8) врачебно- санитарный; 9) финансов, -причем функции каждого отдела были подробно регламентированы. Создавались единые Советы для уезда, уездного города, губернского города и его уезда. Происходил пересмотр административно-территориального деления. В партийном отношении к июню 1918 г. в составе губернских и уездных съездов Советов большевиков было 52,4%, эсеров - 19,7%, меньшевиков - 1,1%, прочих - 3,7%, беспартийных - 23,1%. На основе декрета ВЦИК “О праве отзыва депутатов” шел активный процесс очищения Советов от представителей других партий, практически приведший к полной монополии большевиков в органах местной власти.

11 июня 1918 г. ВЦИК принял декрет “Об организации деревенской бедноты и снабжения ее хлебом, предметами первой необходимости и сельскохозяйственными орудиями”. Этим актом в сельской местности создавались новые органы власти - комитеты бедноты (комбеды). Их задача заключалась не столько в проведении хлебозаготовительной кампании, сколько в вытеснении из советов противников большевиков. Комбеды (к осени их было создано 31,2 тыс. в волостях и селах) при отсутствии Советов брали на себя их функции, если же руководство Советов было антибольшевистским, их распускали, и власть опять же переходила к комбедам. Это был первый чрезвычайный орган власти деревне, фактически нарушающий принцип единовластия Советов.

 Создание системы судопроизводства и репрессивных органов

Октябрьский переворот (именно так были названы события октября 1917 г. в “Инструкции о правах и обязанностях Советов” НКВД от 27 декабря 1917 г.) привел к уничтожению старой судебной системы. Повсеместно явочным порядком создавались новые суды под различными названиями: суды общественной совести, следственные комиссии, народные суды и т.д.

22 ноября 1917 г. СНК принял Декрет о суде № 1. Декрет упразднял все старые судебные учреждения: сенат, судебные палаты, окружные суды, главный военный суд, коммерческие суды. Ликвидировались прокуратура, институт судебных следователей, адвокатура. Все законодательство, противоречащее декретам Советской власти, отменялось. Новые судебные органы должны были руководствоваться “революционной совестью и революционным правосознанием”.

Вместо упраздненных судебных органов создавались местные суды и революционные трибуналы. Выборы судей и заседателей проводили Советы. Местные суды рассматривали уголовные дела, наказание по которым не должно превышать двух лет лишения свободы, и гражданские дела по искам не более 3 тыс.руб. Их приговоры были окончательными. На местные суды возлагались функции предварительного следствия, обвинителем и защитником мог выступить любой человек, пользующийся гражданскими правами.

Функции кассационного суда были возложены Декретом ВЦИК от 16 февраля 1918 г. на третейский суд. К весне 1918 г. местные суды были созданы почти повсеместно. Отсутствие высших судебных органов, трудности во взаимоотношениях судов с Советами обусловили принятие в феврале 1918 г. ВЦИК Декрета о суде № 2.

Согласно декрету, дела, превышающие компетенцию местных судов рассматривались в создаваемых окружных судах. В состав окружного суда при проведении гражданских процессов входили три постоянных члена и четыре народных заседателя, избираемые городскими и уездными Советами. Уголовные дела рассматривались одним из постоянных членов и двенадцатью народными заседателями.

Предварительное следствие проводили следственные комиссии, избираемые местными Советами. Обвинителями и защитниками могли выступать только члены созданных коллегий правозаступников.

Кассационными инстанциями являлись областные суды и Верховный судебный контроль, однако никакой практической роли они не играли.

В июне 1918 г. был принят ВЦИК Декрет о суде № 3. Он значительно повысил значение местных судов, передав в их ведение все уголовные дела (кроме разбоя, бандитизма, изнасилований, взяточничества и др.), гражданские дела об исках до 10 тыс.руб. В качестве кассационной инстанции создавался временный Кассационный суд в Москве.

Наряду с судами были созданы и революционные трибуналы. По Декрету о суде № 1 они создавались для борьбы с контрреволюцией, саботажем, мародерством. В состав трибунала входили председатель и шесть народных заседателей. Инструкция Народного комиссариата юстиции от 19 декабря 1917 г. регламентировала деятельность трибуналов: подсудность, меры наказания и т.д.

4 мая 1918 г. был принят декрет СНК “О революционных трибуналах”. Согласно декрету ликвидировались ведомственные трибуналы и оставались революционные трибуналы в губернских городах, крупных промышленных центрах. Была конкретизирована компетенция трибуналов (контррево­люционный саботаж, шпионаж, погромы, спекуляция и др.), предварительное следствие вели следственные комиссии и коллегии обвинителей. Наиболее важные дела рассматривались в Революционном трибунале при ВЦИК. Кассационной инстанцией являлся Кассационный отдел при ВЦИК.

28 октября 1917 г. Постановлением НКВД РСФСР “О рабочей милиции” определены новые органы охраны порядка. Функции милиции выполняли отряды Красной гвардии и старая милиция, если она признавала новую власть. Ставка была сделана на всенародную милицию, когда милицейские функции выполнялись всеми гражданами. Фактически, к лету 1918 г. профессиональные органы милиции созданы не были.

Важнейшим репрессивным органом большевистской диктатуры стала Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем, созданная на основе декрета СНК от 7 декабря 1917 г. Комиссия должна была заниматься борьбой с контрреволюционными действиями и саботажем. Ее функции ограничивались предварительным расследованием подобного рода действий, принятием административных мер (конфискация имущества, публикация списков в печати), окончательное решение принимал революционный трибунал. Коллегию ВЧК возглавил Ф.Э.Дзержинский, в ее состав вошли И.К.Ксенофонтов, Я.Х.Петерс, В.В.Фомин, позже М.С.Кедров, М.Я.Лацис и другие. ВЧК подчинялась Совнаркому.

Руководство ВЧК осуществлял Президиум, состоящий из председателя, двух заместителей, двух секретарей. Непосредственной работой занимались отделы: информационный, организационный, по борьбе с контрреволюцией и саботажем, по борьбе со спекуляцией, бандитизмом, должностными преступлениями и др. К лету 1918 г. работали 40 губернских и 365 уездных чрезвычайных комиссий.

Сегодняшние оценки октябрьских событий 1917 г. диаметрально противоположны. Бесспорно одно - уникальная возможность продолжения дальнейшего процесса демократизации России оставалась. Созданная новая система управления формально являлась самой демократической в мире. Однако уже первые действия большевистского руководства четко продемонстрировали стремление к монополизации власти, что было несовместимо с демократическим развитием. Этот процесс убыстрился и усилился с началом гражданской войны.

Глава четырнадцатая

Изменения в системе управления Советского

государства в период гражданской войны

Гражданская война и иностранная военная интервенция во многом обусловили изменения в деятельности всех звеньев управления Советского государства. Превалирующей тенденцией деятельности властных структур стало создание чрезвычайных органов, отказ от правовых норм, провозглашенных в первой Конституции РСФСР, массовый террор и установление диктатуры большевистской партии. Именно в этот период были ликвидированы последние демократические институты, многопартийность -словом все то, что создавалось в России с 1905 г. по октябрь 1917 г.

 Высшие, центральные и местные органы

управления

Важнейшим событием в процессе становления системы государственного управления России было принятие 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов первой Конституции РСФСР. Конституция состояла из 6 разделов, 17 глав и 90 статей и закрепляла фактически сложившуюся систему управления.

Высшим органом государственной власти РСФСР утверждался Всероссийский съезд Советов. Нормы представительства на Всероссийском съезде были следующие: городские Советы выбирали 1 делегата от 25 тыс.избирателей, губернские съезды - 1 делегата от 125 тыс. Городские Советы посылали своих депутатов непосредственно, губернские съезды путем многоступенчатых выборов. Ряд категорий граждан (живущие на нетрудовые доходы, сотрудники полиции, жандармского корпуса и др.) лишались избирательных прав.

В компетенции съезда были вопросы установления, дополнения и изменения Конституции и ратификации мирных договоров. Остальные важнейшие проблемы решались также ВЦИК в период между съездами.

Обоим органам принадлежало право руководства внешней и внутренней политикой, установления и изменения границ, административного деления страны, объявления войны и заключения мира, утверждения бюджета, налогов, общегосударственного законодательства, судоустройства.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) в период между съездами являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР. Он объединял и согласовывал работу по законодательству и управлению, контролировал реализацию постановлений съездов и центральных органов власти.

ВЦИК издавал свои декреты и распоряжения и утверждал декреты СНК.

ВЦИК образовывал правительство Российской Федерации - Совет Народных Комиссаров и центральный аппарат по отдельным отраслям управления - Народные комиссариаты. Конституция устанавливала 18 комиссариатов: по иностранным делам, по военным делам, по морским делам, по внутренним делам, юстиции, труда, просвещения и др. ВЦИК имел право отменить или приостановить постановление СНК.

Конституция определила порядок организации Советской власти на местах. Высшими органами власти в пределах определенной территории (область, губерния, уезд, волость) являлись съезды Советов, а в период между съездами - их исполнительные комитеты.

Съезды Советов должны были созываться: областной - не реже двух раз в год, губернский и уездный - одного раза в три месяца, волостной - одного раз в месяц.

В городах, селах, деревнях, хуторах высшей властью были соответствующие Советы. Сельские Советы избирались на три месяца, их исполком состоял из 5 человек, городских Советов - не более 15. Городские Советы созывались не реже одного раза в неделю, сельские - двух раз в неделю. В компетенцию Советов входило: 1) проведение в жизнь решений высших органов власти; 2) деятельность по развитию культуры и экономики; 3) решение всех вопросов, имеющих чисто местное значение; 4) объединение деятельности всех органов управления в пределах данной территории. Таким образом было определено единство в структуре, компетенции, формах деятельности местных органов управления.

Некоторые аспекты конкретизировались вскоре после принятия Конституции: в августе 1918 г. было установлено 13 отделов в губернских и уездных Советах и 4 подотдела управления.

По решению VII Всероссийского съезда Советов (декабрь 1919 г.) был изменен порядок работы ВЦИК: он стал созываться на сессионные заседания каждые два месяца, что позволило обеспечить наиболее оптимальный режим работы в условиях гражданской войны.

С установлением сессионного порядка работы ВЦИК возникла необходимость расширения полномочий его Президиума. С декабря 1919 г. в компетенцию Президиума вошли подготовка материалов и руководство заседаниями ВЦИК, утверждение постановлений СНК, назначение народных комиссаров, вопросы внешних сношений и др., т.е. Президиум превратился в орган, выполняющий функции высшей государственной власти, включая право принятия законодательных актов. Постановление VIII Всероссийского съезда Советов “О советском строительстве” еще более расширило компетенцию Президиума.

Постоянной стала практика создания комиссий при ВЦИК по различным вопросам с привлечением представителей центральных и местных органов управления.

Постановлением VIII съезда Советов были конкретизированы полномочия СНК: он получил право принятия декретов по различным вопросам, для повышения оперативности СНК многие вопросы решались на Малом Совнаркоме, который работал на правах комиссии при СНК. В состав Малого Совнаркома входили представители ВЦИК, ВСНХ, ВЦСПС, народных комиссариатов, финансов, контроля, юстиции, внутренних дел, труда, продовольствия, земледелия, национальностей.

Чрезвычайным органом в годы войны стал Совет Рабоче-Крестьянской обороны, созданный постановлением ВЦИК от 30 ноября 1918 г. Совету Обороны предоставлялось право принимать решения, обязательные для всех ведомств и учреждений, по мобилизации сил и средств для обороны страны. На фронте, транспорте, тылу находились чрезвычайные уполномоченные Совета.

Совет Обороны возглавлял председатель СНК В.И.Ленин, в его состав входили: председатель Реввоенсовета республики Л.Д.Троцкий, нарком путей сообщения, заместитель наркома продовольствия, председатель Чрезвычайной комиссии по производству и снабжению, представитель ВЦИК.

В апреле 1920 г. Совет Рабоче-Крестьянской обороны был преобразован в Совет Труда и Обороны (СТО), работающий на правах комиссии СНК. На него возлагалась выработка единого экономического плана с последующим утверждением ВЦИК, руководство деятельностью хозяйственных наркоматов. СТО издавал постановления, инструкции, контролировал их выполнение.

В условиях войны изменилась деятельность ВСНХ. Национализация всей крупной, средней и мелкой промышленности обусловила создание централизованной системы управления.

Утвержденное СНК в августе 1918 г. Положение о ВСНХ предоставляло ему право организации регулирования деятельности всех предприятий страны. ВСНХ подчинялся ВЦИК и Совнаркому. Высшим органом ВСНХ был пленум, собирающийся не реже раза в месяц. Между пленумами руководство деятельностью ВСНХ возлагалось на президиум, состоящий из 9 человек, председатель президиума на правах народного комиссара избирался ВЦИК.

Максимальная централизация управления промышленностью привела к тому, что все предприятия подчинялись главным комитетам (главкам) и центральным управлениям (центрам) ВСНХ, в августе 1918 г. существовало 20 главков, в 1920 г. - 52. Сложилась четкая система управления: ВСНХ - главк (центр) - трест - предприятие. В декабре 1918 г. областные совнархозы были ликвидированы.

Создавались чрезвычайные органы, координирующие деятельность различных ведомств по укреплению Красной Армии. В конце 1918 г. была создана Чрезвычайная комиссия по снабжению Красной Армии, согласующая деятельность Наркомата по военным делам и ВСНХ.

Условия гражданской войны объективно способствовали повышению роли контрольных органов. В 1919 г. существовали три системы контроля: Народный комиссариат государственного контроля (образованный 12 апреля 1919 г.), ведомственные контрольные инспекции, рабочий контроль.

8 февраля 1920 г. сессия ВЦИК приняла решение об объединении контрольных органов и о создании Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). В задачи РКИ входили: контроль за деятельностью всех органов управления, борьба с бюрократизмом, проверка соблюдения законности. В составе Наркомата РКИ существовали отделения массовых обследований, центральное бюро жалоб, отдел летучих ревизий и др.

Чрезвычайные органы создавались и в отдельных наркоматах. С введением в январе 1919 г. продовольственной разверстки (декрет СНК “О разверстке между производящими губерниями зерновых хлебов и фуража, подлежащих отчуждению в распоряжение государства”) насильственное изъятие сельхозпродукции осуществляла специальная Продовольственная армия Народного комиссариата продовольствия, насчитывающая к концу гражданской войны свыше 120 тыс.человек.

Чрезвычайными мерами во многом определялась и деятельность местных органов управления.

Введение комбедов с целью вытеснения противников большевиков из сельских Советов фактически привело к двоевластию в деревне. Декретом ВЦИК 2 декабря 1918 г. (на основе решения VI Всероссийского съезда Советов) комбеды были упразднены.

В октябре 1919 г. ВЦИК и СНК приняли положение о революционных комитетах - временных чрезвычайных органах власти на местах. Ревкомы обладали чрезвычайными полномочиями, всей полнотой власти на местах. Их задачами были: организация обороны, поддержание порядка, обеспечение Красной армии всем необходимым, создание партизанских отрядов и др. К концу 1919 г. ревкомы действовали повсеместно.

Создавались три типа ревкомов:

1) Реввоенсоветом соответствующей армии, на территории, освобожденной от неприятеля. Они временно выполняли функции управления и готовили выборы местных Советов;

2) в прифронтовых местностях. Организовывались Реввоенсоветом армии вместе с местным губернским исполкомом. В случае приближения линии фронта Советы упразднялись, вся власть переходила к ревкомам;

3) тыловые. Создавались постановлением СРКО и действовали параллельно с местными Советами, выполняя только функции обороны и поддержания порядка.

2 января 1920 г. Совет Рабоче-Крестьянской обороны ликвидировал все губернские и уездные ревкомы, за исключением ревкомов на вновь освобожденных от противника территориях.

После принятия Конституции РСФСР продолжали совершенствоваться формы деятельности и структура органов местного управления. В итоге наблюдался процесс невиданной до сих пор в стране бюрократизации: если в 1916 г. в Петербурге служащие составляли 6,7% трудоспособного населения, то в 1920 г. - 40%. Костяк аппарата управления составили коммунисты: 53% состава партии были служащие, лишь 11% работали на заводах и фабриках.

 Организация вооруженных сил, усиление деятельности репрессивных органов

Октябрьский переворот привел к слому старой армии, для упорядочения этого процесса СНК в ноябре 1917 г. начал демобилизацию, которой занимался специальный Комиссариат по демобилизации армии и флота.

3 января 1918 г. в принятой ВЦИК “Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа” декретировалось образование социалистической Красной Армии рабочих и крестьян.

15 января 1918 г. СНК принял декрет “О Рабоче-Крестьянской Красной Армии”. В нем подчеркивался классовый принцип комплектования новой армии на базе добровольного вступления рабочих и крестьян в РККА. 28 января 1918 г. СНК постановил организовать Рабоче-Крестьянский Красный флот. Руководство организационной работой по созданию армии и флота возлагалось на Всероссийскую коллегию по формированию Красной Армии, созданную декретом СНК от 15 января 1918 г.

Гражданская война заставила отказаться от принципа добровольности комплектования вооруженных сил, что было закреплено постановлением СНК “О принудительном наборе в Рабоче-Крестьянскую Красную Армию”. В марте 1919 г. решением СНК началось привлечение в РККА старых военных специалистов. Для усиления влияния большевистского руководства в армии с весны 1918 г. начал создаваться институт военных комиссаров, назначаемых только из членов РКП(б).

В марте 1918 г. был образован Высший военный совет в составе: народного комиссара по военным делам (председатель), двух специалистов военного и одного военно-морского дела, народного комиссара по морским делам, члена коллегии Народного комиссариата по военным делам.

Формирование РККА потребовало реорганизации военного управления на местах, и к весне 1918 г. было образовано 11 военных округов.

Дальнейшая централизация руководства вооруженными силами обусловила создание решением ВЦИК 2 сентября 1918 г. Революционного Военного Совета Республики (РВСР) во главе с Л.Д.Троцким, после чего Высший военный совет был упразднен. В декабре 1918 г. была учреждена должность Главнокомандующего всеми вооруженными силами республики (первый - И.И.Вацетис). Для руководства фронтами и армиями были сформированы соответствующие Реввоенсоветы в составе: командующий, военный специалист и два политических комиссара. Весной 1919 г. при Реввоенсовете Республики был создан Политический отдел (позже Политическое управление), возглавляющий партийно-политическую работу в армии. Им руководил член ЦК РКП(б), входивший в состав Реввоенсовета. В итоге, если весной 1918 г. численность РККА составляла 300 тыс., то осенью 1920 г. - 5,4 млн. человек (для сравнения - максимальная численность белых армий не превышала 650 тыс.человек).

В период гражданской войны произошло окончательное становление советской милиции. В октябре 1918 г. было образовано Главное управление милиции в составе: общий, инструкторский, снабжения, информационный, культурно-просветительный отделы, центральное управление уголовного розыска.

3 апреля 1919 г. СНК принял декрет “О советской рабоче-крестьянской милиции”, которым регламентировались права и обязанности милиции по предупреждению и пресечению преступлений. В июне 1920 г. декретом ВЦИК и СНК была закреплена организационная структура милиции: она подразделялась на городскую, уездную, промышленную, железнодорожную, водную и розыскную. Ее высшим органом было Главное управление во главе с начальником милиции - членом коллегии НКВД. На местах органы милиции подчинялись Советам.

Большевистское руководство возвело террор в ранг официальной государственной политики. В феврале 1918 г. вводится смертная казнь, с июня начались массовые расстрелы. 5 сентября декретом СНК “О красном терроре” было официально объявлено, что “подлежат расстрелу все лица, прикосновенные к белогвардейским организациям, заговорам и мятежам”, вводилась система заложников и создавались концентрационные лагеря. Динамика репрессий была следующей: в июне было расстреляно 56 человек, июле - августе - 937, в сентябре - 2600.

Главным репрессивным органом большевистской власти стала ВЧК. 28 октября 1918 г. ВЦИК утвердил Положения о Всероссийских и местных чрезвычайных комиссиях по борьбе с контрреволюцией. Все члены российской ВЧК назначались СНК, председатель ВЧК входил в коллегию НКВД и НКЮ. Местные ЧК работали на правах отделов Советов, но в вопросах своей компетенции пользовались полной самостоятельностью - Советы не могли отменить их решений.

Постановление СНК от 21 февраля 1918 г. “Социалистическое отечество в опасности” наделило ВЧК правом внесудебного решения дел с применением расстрела. Функции ВЧК расширялись: летом 1918 г. были созданы железнодорожный и пограничный отделы, в декабре 1918 г. - особый отдел, занимающийся борьбой со шпионажем и контрреволюцией в РККА (первый начальник отдела М.С.Кедров). Координация ВЧК и НКВД усилилась после назначения Ф.Э.Дзержинского в марте 1919 г. Народным комиссаром внутренних дел. ВЧК имела собственные вооруженные отряды - войска внутренней охраны (ВОХР) во главе с председателем ВЧК. В декабре 1919 г. при ВЧК был создан Особый революционный трибунал для борьбы со спекуляцией. Декретом ВЦИК от 18 марта 1920 г. были отменены судебные функции ВЧК, в январе 1920 г. отменена смертная казнь, но в мае 1920 г. все это было восстановлено. По данным специальной комиссии генерала А.И.Деникина число жертв большевистского террора исчислялось 1,7 млн.человек, современные западные исследователи называют цифру - 4-5 млн.

* * *

Гражданская война была величайшей трагедией российского общества. Людские потери страны с 1914 г. по разным данным составили 15-20 млн.человек. Около 3 млн. эмигрировало, почти полностью была разрушена экономика, понизился культурный уровень, в худшую сторону изменился менталитет. Победа большевиков в войне, кроме всех прочих причин, была обеспечена более эффективной, действенной, оперативной системой управления. К 1921 г. численность государственных служащих увеличилась вдвое по сравнению с довоенным уровнем - такова цена создания новой системы управления. Централизация и бюрократизация неизбежные в военное время, в мирной обстановке неизбежно привели к кризису советской системы.

Глава пятнадцатая

Государственное управление в период НЭПа

(1921 - 1929)

20-е годы стали важным этапом в развитии страны и системы управления: стабильность общества, плюрализм собственности, высокие темпы экономического развития были связаны с коренными преобразованиями советской системы и созданием необходимой законодательной базы. Вместе с тем преобразования периода НЭПа не стали необратимыми и в большинстве своем скоро были ликвидированы. Административно-командная система и бюрократия вопреки логике развития экономики сумели стать доминантными в жизни страны.

* * *

 Изменения системы управления в 1921 - 1924 гг.

Высший орган управления РСФСР - Всероссийский съезд Советов - в мирное время стал созываться один раз в год. Компетенция его определялась Конституцией 1918 г.

В 1921 г. на территории страны существовали шесть социалистических республик (РСФСР, УССР, БССР, Азербайджанская, Армянская и Грузинская ССР), Бухарская и Хорезмская народные республики, Дальневосточная республика. В работе Всероссийского съезда Советов участвовали делегаты не только РСФСР, но и всех договорных республик.

В состав ВЦИК вошли делегаты от всех республик: в июне 1920 г. во ВЦИК вошли 30 представителей ЦИК Украины, с декабря 1921 г. - Азербайджана, Армении, Грузии, что значительно увеличило его состав (VIII съезд Советов (в декабре 1920г.) определил его численность в 300 человек). Мирная обстановка способствовала нормальной деятельности высшего органа управления, давала возможность перейти к решению наиболее важных проблем развития государства.

Продолжался процесс усиления роли Президиума ВЦИК, который превратился в самостоятельный орган управления с законодательными функциями, в частности с правом издавать постановления от имени ВЦИК. Все материалы и проекты декретов для заседаний ВЦИК готовил Президиум, он же утверждал проекты декретов СНК.

Органом, объединявшим руководство всеми основными отраслями народного хозяйства, стал СТО. На местах по постановлению ВЦИК от 20 июня 1921 г. “О местных экономических совещаниях, их отчетности и руководстве наказом СНК и СТО” были созданы экономические совещания (ЭКОСО). ЭКОСО руководили всей хозяйственной деятельностью и являлись местными органами СТО. Согласно постановлению ЦИК СССР 17 июля 1923 г. был образован СТО при СНК СССР, СТО РСФСР был преобразован в ЭКОСО РСФСР.

ВСНХ из высшего экономического органа страны превратился в орган управления промышленностью. С окончанием гражданской войны отпала необходимость в жесткой централизации руководства ее деятельности, и была проведена перестройка управления промышленностью.

Из 52 главков в ВСНХ оставили 16, объединив их в главные управления по функциональному принципу. К концу 1922 г. в государственной собственности осталась одна треть ранее национализированных предприятий. Декретами СНК наиболее крупные фабрики и заводы с августа 1921 г. объединили в тресты - производственные объединения однородных предприятий. К середине 1923 г. было организовано 478 трестов, из них 133 подчинялись ВСНХ, остальные 345 находились в ведении совнархозов - весной 1921 г. насчитывалось 86 губернских и 576 уездных совнархозов. Роль совнархозов в управлении промышленностью усилилась. 10 апреля 1923 г. декретом ВЦИК был определен статус трестов, которые являлись государственными промышленными предприятиями, но государство не брало на себя ответственность за их долги и не покрывало их потери (за определенным исключением). Прибыль начислялась государству после уставных вычетов.

После ликвидации в 1923 г. главков в системе ВСНХ были созданы Главное экономическое управление, занимающееся управлением промышленностью в целом и Центральное управление государственной промышленности с отраслевыми отделами, для руководства трестами. Мелкая и кустарная промышленность курировалась Главным управлением по делам мелкой кустарной промышленности при ВСНХ.

Преобразования коснулись и деятельности СНК.

В феврале 1921 г. при СТО была образована Государственная общеплановая комиссия (Госплан) во главе с Г.М.Кржижановским. Задачей нового органа являлась разработка единого общегосударственного плана и контроль за его выполнением.

В мае 1922 г. при СТО было создана Комиссия по регулированию внутренней торговли.

Малый Совнарком по-прежнему работал на правах комиссии при СНК. Его состав не изменился (определен постановлением VIII Всероссийского съезда Советов), функциональные обязанности тоже: принятие оперативных решений, подготовка проектов постановлений СНК, в определенных случаях рассмотрение проблем внешней политики и обороны.

В процессе объединения договорных республик во всех сферах госуправления в составе СНК РСФСР создавались объединенные наркоматы как общефедеративные органы (по военным делам, финансам, труду, путей сообщения и др.).

В июле 1923 г. постановлением ВЦИК был ликвидирован Наркомат по делам национальностей, в 1924 г. аналогичное решение принято в отношении Наркомата продовольствия и комиссии по чрезвычайному снабжению Красной Армии и др.

В 1924 г. Комвнутторг был преобразован в Наркомат внутренней торговли. В апреле 1923 г. по решению ХII съезда РКП(б) создан объединенный партийно-государственный орган - Центральная контрольная комиссия - Рабоче-Крестьянская инспекция (ЦКК-РКИ) во главе с В.В.Куйбышевым. Соединение Наркомата РКИ с ЦКК ЦК РКП(б) резко усилило контрольные и властные функции нового органа, способствовало искоренению незаконных действий государственных и партийных органов.

В ряде наркоматов возникали новые структуры, связанные с процессом дальнейшего развития федерального государства. Например, при Наркомделе РСФСР в мае 1922 г. был создан Федеральный комитет по земельным делам, в состав которого входили представители наркоматов РСФСР и союзных республик. Основной его целью являлось согласование деятельности всех учреждений в области земельного дела.

В условиях развития товарно-денежных отношений и плюрализма собственности резко возросло значение Наркомата финансов. Под руководством наркома Г.Я.Сокольникова в 1922 - 1924 гг. была проведена денежная реформа, выпущена устойчивая конвертируемая валюта - червонец (приравненный к 10 дореволюционным золотым рублям). Была создана двухуровневая банковская система: Государственный банк, Торгово-промышленный банк, Банк для внешней торговли, кооперативные и местные коммунальные банки. Введена система прямых и косвенных налогов (подоходный, промысловый, сельскохозяйственный, местные налоги).

Кардинальным изменениям подверглась деятельность главного репрессивного органа большевистской диктатуры - ВЧК. IХ Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИК “в кратчайший срок пересмотреть Положение о ВЧК и ее органах в направлении их реорганизации, сужения их компетенции и усиления начал революционной законности”. 8 февраля 1922 г. ВЦИК издал декрет, упразднявший ВЧК и ее местные комиссии, для выполнения ее функции в составе НКВД было создано Государственное политическое управление (ГПУ) и соответствующие отделы на местах с двойной подчиненностью: перед ГПУ и перед местными исполкомами Советов. Задачами ГПУ были: разведывательная и контрразведывательная деятельность, борьба с антисоветской деятельностью, охрана границ и т.п. В распоряжение ГПУ были переданы особые части войск.

Реорганизация 1922 г. лишила ГПУ судебных функций, новые органы получили право лишь на розыск, дознание, предварительное следствие, ограниченное двумя месяцами. Задерживать арестованных свыше двух месяцев можно было только по разрешению Президиума ВЦИК. Надзор за деятельностью ГПУ осуществлялся прокурором Верховного суда СССР на основе специального постановления ЦИК.

В мае 1922 г. ВЦИК утвердил Положение о прокурорском надзоре. Прокуратура создавалась в составе Наркомата юстиции. Народным комиссаром юстиции и Прокурором Республики являлся Д.И.Курский. Губернские прокуроры назначались Прокурором Республики. Главными функциями прокуратуры были: государственный контроль за деятельностью всех органов власти; контроль за деятельностью следственных органов и ГПУ; поддержание обвинения в суде; наблюдение за законностью содержания заключенных. Прокурор Республики имел право опротестовывать незаконные решения и действия центральных органов управления в Президиуме ВЦИК.

Одновременно в 1922 г. были утверждены Положения об адвокатуре и нотариате. Профессиональные защитники (адвокаты) объединялись в коллегии при губернских отделах юстиции, утверждаемые губернским исполкомом. Полномочия адвокатов были зафиксированы в ст.8 “Положения о судоустройстве РСФСР”, где подчеркивалось, что защитники должны обеспечивать трудящимся юридическую помощь при разрешении гражданских споров и в уголовном суде. Функции нотариата заключались в регистрации сделок и юридических актов.

Происходила реорганизация судебных органов. Декретом ВЦИК от 23 июня 1921 г. унифицировалась система революционных трибуналов. Главный революционный военный железнодорожный трибунал, революционный военный трибунал республики и Верховный революционный трибунал при ВЦИК объединялись в единый Верховный трибунал при ВЦИК. Высшим органом трибунала был пленум, в который включались председатели коллегий, представитель ВЧК. В состав трибунала входили коллегии (судебная, военная, кассационная, военно-транспортная) и областные отделения. Большинство железнодорожных (кроме одного на каждую железную дорогу) и почти все военные трибуналы упразднялись, но вскоре военные трибуналы были вновь восстановлены. В апреле 1922 г. военные трибуналы были переименованы в военные суды. С 1 января 1923 г. революционные трибуналы прекращали свою деятельность.

31 октября 1922 г. ВЦИК принял “Положение о судоустройстве РСФСР”. Была создана четкая судебная система: народный суд в составе постоянного народного судьи; народный суд в составе судьи и двух заседателей; губернский суд; Верховный суд РСФСР. Создавались специальные суды: военные суды, земельные комиссии, арбитражные комиссии.

Судьи и заседатели избирались губернскими исполкомами из представителей трудящихся классов и военнослужащих РККА. Верховный суд РСФСР избирался ВЦИК и состоял из Президиума, Пленума и семи коллегий. По особо опасным преступлениям Верховный суд был судом первой инстанции, для губернских судов и всех судебных органов - кассационной инстанцией. Советская законность получила свое воплощение в изданных в 1922 - 1924 гг. семи кодексах (уголовный, гражданский, земельный, о труде и др.).

В условиях мирного времени вооруженные силы сократились с 5,5 млн.человек до 516 тыс. Начало военной реформы 1923 - 1924 гг. положил декрет ВЦИК и СНК от 8 августа 1923 г. “Об организации территориальных войсковых частей и проведении военной подготовки трудящихся”. Вооруженные силы комплектовались путем сочетания кадровых частей (технические и пограничные войска, флот) с территориальными формированиями, личный состав которых периодически в течение четырех лет привлекался на военные сборы. Реформа коснулась организации управления, системы снабжения, подготовки командных кадров. В проведении реформы большую роль сыграл М.В.Фрунзе, впоследствии ставший наркомом по военным делам.

Принципиально изменилось положение Русской православной церкви. Патриарх Тихон не признал советскую власть, и церковь стала одним из активных членов антибольшевистской коалиции в гражданской войне. В 1921 - 1922 гг. большевистское руководство развязало массовый антицерковный террор, в ходе которого было репрессировано около 20 тыс. священников и верующих. С помощью ОГПУ внутри церкви было создано лояльное большевикам обновленческое течение, по инициативе которого в 1923 г. был созван Поместный собор, низложивший патриарха Тихона. После его смерти в 1925 г. митрополит Петр, ставший местоблюстителем патриаршего престола, был арестован и сослан в Сибирь. В 1927 г. митрополит Сергий признал большевистскую власть законной. К концу 20-х годов большевики сумели обеспечить лояльность церкви.

Переход к мирному строительству обусловил необходимость перестройки методов работы местных Советов. Деятель-ность комбедов и ревкомов, концентрация власти в исполкомах снизили активность населения: в среднем по РСФСР в 1923 г. в выборах в Советы участвовало 34% избирателей.

В 1924 г. были утверждены новые Положения о сельсоветах и волостных исполкомах, которые расширили сферу их деятельности. Из административно-налоговых центров они превращались в организаторско-политические, хозяйственные и культурные. При них создаются комиссии: сельскохозяй-ственные, кооперативные, культурно-просветительные и др.

Постановлением ВЦИК от 12 ноября 1923 г. создавались волостные бюджеты - материальная база для организаторской работы Совета. При ЦИК СССР и ЦИК республик были организованы отделы по работе в деревне, проведены совещания по вопросам советского строительства. Однако фактическое руководство деятельностью Советов партийными органàми, массовое лишение избирательных прав (540,8 тыс. сельских жителей в 1924 г.), привели к тому, что в 1924 г. в среднем по РСФСР в выборах участвовал 31% избирателей.

Состав руководящих органов управления в период НЭПа формировался из ряда категорий. Вся полнота власти концентрировалась в руках большевистских лидеров, кого В.И.Ленин называл “старой партийной гвардией”. Они не только занимали важнейшие посты, но и совмещали по несколько должностей.

Самую многочисленную группу составляли бывшие рабочие, матросы, солдаты. Не имеющие образования, опыта, они быстро впитывали все пороки старой царской бюрократии, не случайно одной из задач РКП(б) в области управления была борьба с “комчванством”: хамством, а подчас и коррупцией.

В важнейших сферах управления работали специалисты: в ВСНХ, СНК, просвещении, культуре, юстиции и др. Часть из них хорошо материально обеспечивалась, могла реализовать свои способности, но в целом они оставались “буржуазными спецами” со всеми вытекающими последствиями. В 1922 г. более 160 выдающихся представителей отечественной интеллигенции (Н.Бердяев, П.Сорокин, А.Кизеветтер, Б.Бруцкус) были высланы за границу, оставшихся постоянно третировали.

Основу управления составляли мелкие служащие дореволюционной России: приказчики, бухгалтеры, конторщики и т.д. Они стали основной средой роста новой советской бюрократии, унаследовавшей худшие традиции прошлого.

В целом подобная система не могла не быть малоэффективной и некомпетентной, зараженной коррупцией старой российской бюрократии. В определенной степени рост злоупотреблений ограничивался жестким партийным контролем.

* * *

Впервые в многовековой истории государственности России возникло парадоксальное положение: монопольно правящая большевистская партия в социально и экономически неоднородном обществе. Финалом этой альтернативной ситуации стало создание авторитарного режима на базе административно-командной экономики. Во многом это обуславливалось концептуальными установками марксизма, идеологическими и организационными принципами деятельности РКП(б), мощной поддержкой управленческого аппарата.

Глава шестнадцатая

Образование СССР. Создание и развитие новой

системы управления (1924 - 1929)

Объективные процессы экономической, политической и военной интеграции на территории бывшей Российской империи способствовали объединению советских республик. Форма объединения трактовалась по-разному. И.В.Сталин выступал за “автономизацию” - вхождение всех советских республик на правах автономных в состав РСФСР. В.И.Ленин выступил с предложением объединения всех республик на основе добровольности, суверенности, равенства. Формально победила точка зрения В.И.Ленина.

* * *

I съезд Советов Союза ССР, состоявшийся 30 декабря 1922 г., провозгласил образование Союза Советских Социалистических Республик (СССР). 6 июля 1923 г. II сессия ЦИК СССР утвердила первую Конституцию СССР. 31 января 1924 г. II съезд Советов СССР окончательно утвердил Конституцию СССР с небольшими редакционными изменениями.

Высшим органом государственного управления являлся общесоюзный съезд Советов. В промежутках между съездами высшим органом государственной власти являлся ЦИК СССР. В соответствии с Конституцией была создана двухпалатная структура ЦИК СССР, состоящая из Совета Союза (орган представительства всего населения Союза СССР) и Совета Национальностей (орган представительства национальных интересов народов СССР). Обе палаты имели равные права в области законодательной инициативы, принятия и утверждения законов.

К компетенции высших органов управления были отнесены вопросы внешней политики, изменения границ между союзными республиками, объявления войны и заключения мира, утверждения внешних и внутренних займов, руководства внешней торговлей, транспортным и почтово-телеграфным делом, вооруженными силами, установления планов развития экономики, налогов и доходов и др. Кроме того, указанные верховные органы получили право отмены нарушающих Конституцию СССР постановлений съездов Советов и ЦИК союзных республик и разрешения спорных вопросов, возникающих между республиками.

Утверждение и изменение Конституции подлежало только компетенции съезда Советов СССР.

ЦИК СССР получил право издания кодексов, постановлений, распоряжений, объединения деятельности по законодательству и управлению СССР, определения компетентности Президиума ЦИК, утверждения декретов, определяющих общие нормы политической и экономической жизни СССР.

Президиум ЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и исполнительным органом СССР между сессиями ЦИК. Он решал вопросы, относящиеся к компетенции ЦИК и съезда Советов. Тем не менее ЦИК пользовался правом отмены постановлений и декретов, утвержденных Президиумом. Число членов Президиума было увеличено с 21 до 27 человек.

Глава VI Конституции определяла структуру и компетенцию общесоюзного правительства - Совета Народных Комиссаров СССР (СНК СССР), а глава VIII определяла принципы его взаимоотношений с высшими органами государственного управления. Народные комиссариаты делились на общесоюзные (по иностранным делам, военным и морским, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфа) и объединенные (ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, РКИ). Общесоюзные наркоматы имели в союзных республиках своих уполномоченных, представителями объединенных комиссариатов были одноименные наркоматы республик. Создавались республиканские наркоматы: юстиции, внутренних дел, здравоохранения, просвещения и др.

Возросла роль Совета труда и обороны (СТО) СССР, учрежденного в 1923 г., в реализации эконо­ми­ческих планов, руководстве управлением хозяйственного развития.

Для усиления роли Госплана СССР в июне 1927 г. постановлением СНК были конкретизированы его функции в сфере контроля и исполнения заданий.

В составе ВСНХ СССР сохранились функциональные отделы (производственно-технический, снабжения и др.) и главные управления, руководящие отдельными отраслями промышленности. В 1920 г. главки и синдикаты были заменены отраслевыми хозрасчетными объединениями, подчиненными управлениям по функциональному принципу.

Глава IХ Конституции установила образование Объединенного государственного политического управления (ОГПУ СССР), в целях объединения усилий республик в “борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом”. Надзор за деятельностью ОГПУ возлагался на прокурора Верховного Суда СССР.

Функции Верховного Суда СССР по Положению от 24 июля 1924 г. были расширены: ему предоставлялось право законодательной инициативы, он являлся судом первой инстанции по преступлениям высших должностных лиц СССР, а также по уголовным и гражданским делам особой важности. Высшим органом Верховного Суда был пленум. В состав Суда входили коллегии - гражданско-судебная, уголовно-судебная, военная - и специальные судебные присутствия по уголовным и гражданским делам. Действующая при Верховном Суде прокуратура контролировала соблюдение законности с позиций Конституции СССР. Верховному суду СССР также принадлежало право руководства военными трибуналами, которые по положению от 20 августа 1926 г. образовывались при военных округах, армиях, флотах, корпусах и дивизиях.

Были расширены полномочия главного контрольного органа страны - ЦКК - РКИ. Она получила право вносить предложения в СНК об изменении законов и отмене распоряжений правительства. Решения ЦКК-РКИ являлись обязательными для выполнения всеми учреждениями. В 1926 г. было создано бюро жалоб РКИ СССР. С 1929 г. РКИ начали процесс чистки системы управления от “переродившихся” и “бюрократических” элементов.

В 1925 г. на ХII Всероссийском съезде была принята Конституция РСФСР. В Конституции не имелось статьи о праве выхода из СССР, в дальнейшем этот пункт был изменен. К 1927 г. завершился процесс отделения органов РСФСР от союзных. ХIII съезд Советов РСФСР в 1927 г. был первым, на котором заслушивался отчет правительства Российской Федерации.

В определенной степени активизировалась деятельность местных Советов. В марте 1927 г. ВЦИК и СНК утвердили Положение о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполкомах Советов, что позволило улучшить контроль за деятельностью учреждений и предприятий. Примирительные комиссии при Советах разбирали конфликты, возникающие при найме рабочей силы в крестьянских хозяйствах.

В 1926 - 1928 гг. ликвидирована старая территориально-административная система и создана новая: область (край) - округ-район (с 1930 г. округа упразднены). В 1928 г. Президиум ЦИК утвердил Основные положения об организации городских, окружных и районных Советов и их исполнительных комитетов, что укрепило их материально-техническую базу.

Механизм политической власти в СССР в 20-30-е годы

С момента создания большевистской партии и принятия программы на II съезде в 1903 г. ее главной целью являлся захват государственной власти и построение социализма, что традиционно предполагало насильственное создание нового общества с опорой только на деятельность «ордена меченосцев» – так называл РКП (б) И.В.Сталин. Тем самым с момента октябрьского переворота в системе государственного управления гигантски до гипертрофированных размеров – увеличивалась роль и значение центральных органов.

После октября 1917 г. начался процесс быстрого превращения коммунистической партии в важнейший институт власти, чему в особенности способствовала ликвидация политического плюрализма и обеспечение монопольного положения большевиков как единственной правящей партии (кроме небольшого периода декабря 1917 – марта 1918 г., когда в правящую коалицию входила партия левых эсеров). Этот процесс начался с централизации высших органов партии – выделения из состава Центрального Комитета Политического бюро, Организационного бюро и Секретариата, что было закреплено решениями VIII съезда РКП(б) в марте 1919 г., а затем создания единообразных губернских и уездных партийных комитетов (октябрь 1920 г.).

Параллельно началось становление партийных комитетов как главных органов управления и усиливалась тенденция смещения властных функций от Советов и исполнительных комитетов к парткомам.

Процесс гипертрофированного усиления центральных и местных партийных органов как управленческих и административных институтов рассматривался В.И.Лениным как ошибочный, но тем не менее, особенно после его смерти, он стремительно нарастал. Собственно, начало этого процесса было заложено, несмотря на кажущуюся противоречивость, именно самим В.И.Лениным.

В 1922 г. были предприняты по инициативе Л.Д.Троцкого меры по усилению деятельности высших и центральных конституционных органов управления, одновременно партийным организациям было запрещено вмешиваться в текущую хозяйственную и административную деятельность Советов. Однако уже в конце 1922 г. данная тенденция была полностью нейтрализована и возобладала идея, утвержденная XII съездом РКП (б): «диктатура рабочего класса не может быть обеспечена иначе, как в форме диктатуры его передового авангарда, т.е. Компартии». Попытки усилить независимость хозяйственных органов в этой же резолюции съезда квалифицировались как ликвидаторские. В письме членов и кандидатов в члены Политбюро, подписанном и Сталиным, подчеркивалось, что именно губкомы партии играют решающую роль в реализации всех хозяйственных вопросов.

Партии навязывался принцип слепого повиновения центральным органам. У коммунистов вместе с лишением их права на самостоятельный поиск истины отнималась и сама возможность нравственного выбора: выполнение директив «сверху» освобождало от моральной ответственности за свои действия. Причем речь шла не об установлении диктатуры всей партии, а о диктатуре Сталина, опирающегося на узкий круг партийных лидеров и партийный аппарат. Подобная система ничего общего не имела даже с диктатурой пролетариата, по крайней мере в том виде, как о ней писали К.Маркс и Ф.Энгельс.

В итоге в 1922-1923 гг. в стране возникла система управления вне контроля партии и общества, не связанная никакими законами и морально-этическими нормами. На вершине этой системы находился узкий круг партийных лидеров, ближайших соратников Сталина, а ее каркас составляла иерархия партийных комитетов во главе с назначаемыми центральными органами секретарями.

Все партийные, государственные, хозяйственные руководители, особенно высшего ранга, назначались Оргбюро и Секретариатом ЦК РКП(б). С августа 1922 г. секретарей губернских комитетов в обязательном порядке должны были утверждать вышестоящие партийные инстанции, что давало возможность полностью контролировать продвижение по служебной иерархии только преданных Сталину лиц. Так называемые номенклатурные высокопоставленные партработники (вначале их было 15,235 человек) обеспечивались высокой зарплатой, жильем, медицинским обслуживанием, в изобилии продовольственными и промышленными товарами по символической стоимости. Кроме того, привлекать указанного рода руководителей к судебной ответственности можно было только с согласия Центрального Комитета РКП (б).

Складывание такого механизма власти шло параллельно с образованием СССР. В 30-е годы в Управлении кадров ЦК ВКП(б) появились отделы по всем отраслям народного хозяйства страны, что давало возможность полностью контролировать все кадровые перемещения в государственном аппарате.

Одновременно с процессом перехода властных функций от Советов к исполнительным комитетам и их президиумам, сами президиумы оказались в подчинении у соответствующих партийных комитетов. Решения высших государственных органов утверждались постановлениями Политбюро и Центрального Комитета, все партийные решения проводились в жизнь советскими органами.

В итоге партийный аппарат фактически руководил государством, но поскольку до 1936 г. в Конституции отсутствовало положение о механизме власти партии, все управленческие функции осуществлялись конспиративно. Все секретное делопроизводство было выделено в самостоятельное подразделение – Бюро секретариата ЦК. Штат бюро насчитывал в 1922 г. 68 человек, возглавлял бюро первый помощник Сталина. Все материалы сдавались в Секретный архив ЦК. Фиксация положения о ВКП (б) в Конституции 1936 г. никак не конкретизировала ни ее место с системе управления, ни ее полномочия.

Фактически в ст.126 Конституции говорилось следующее: «Наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса и других слоев трудящихся объединились во Всесоюзную Коммунистическую партию (большевиков), являющуюся передовым отрядом трудящихся в их борьбе за укрепление и развитие социалистического строя и представляющую руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных».

В 1934 г. был создан на основе решений XVII съезда ВКП (б) Особый сектор ЦК (заведующий А.Н. Поскребышев), который, по мнению ряда историков, и был реальным центром системы государственного управления СССР.

С 20-х годов до краха тоталитарного режима в 1991 г. партийный аппарат контролировал систему управления сугубо тайными средствами – вся переписка велась через фельдъегерскую связь ВЧК – ОГПУ – НКВД – МГБ – КГБ. Благодаря этому была создана уникальная невидимая для абсолютного большинства граждан СССР и тем более для зарубежных лиц и органов система власти.

Первый формальный страт власти – это конституционные органы от Верховного Совета до поселкового. Пороком советской системы были выборы в Советы всех уровней на безальтернативной основе – подобный процесс нельзя назвать выборами, ибо можно только проголосовать за рекомендованного партией кандидата. Однако выборы, собрания, обсуждения, решения создавали иллюзию активной государственной деятельности не только в СССР, но и за рубежом. При тоталитарном режиме формально единовластные Советы были в целом второстепенными элементами политической системы.

Второй – партийно-государственная номенклатура, реализующая указания высших органов партии (ЦК и Политбюро). Партийные директивы полностью и обязательно выполнялись государственными органами, причем ни в одном официальном решении любого уровня Советской власти не могло быть даже ссылки на соответствующее указание партийных комитетов. Вся официальная переписка нигде не фиксировалась, не регистрировалась в соответствующих журналах, что позволяло поддерживать имидж ВКП(б) как общественно-политической организации.

Абсолютная власть была сконцентрирована в высших звеньях партийного аппарата – Генерального секретаря (по уставу ВКП(б) не обладающего никакими полномочиями), Политбюро, Оргбюро, Секретариата ЦК. Решения Политбюро вносились в протоколы в самой краткой форме, сами решения хранились в особых папках, мотивация принятия решений и прения не раскрывались.

Однако напрасно было бы полагать, что подобная всеохватывающая партийная власть ликвидировала бесхозяйственность, массовые хищения, коррупцию, корыстное использование служебного положения – все это в полной мере наблюдалось в 20-30-е годы. Объективности ради отметим, что подобные негативные явления, на наш взгляд, уменьшились из-за тотального контроля партийных органов и ОГПУ-НКВД.

Огромную роль в складывании механизма политического управления СССР сыграла новая большевистская бюрократия. Отметим, что возникновение бюрократизма возможно, когда интерес личный или интерес касты объявляются государственным, общественным. Бюрократия – это особая замкнутая корпорация, государство в государстве. Бюрократ – враг всех перемен, он консервативен и догматичен по своей природе. Ему ненавистна гласность. Секретность – одно из главных условий существования бюрократизма. Бюрократ убежден в своей незаменимости, непогрешимости, своем монопольном праве представлять интересы государства. Бюрократизм – изначальное свойство всех авторитарных и тоталитарных систем. Не было случайно сталинизм воспринял традиции бюрократизма царской России, хотя и устранил из аппарата большинство бывших царских чиновников. Сталинская номенклатура во многом оставила царских чиновников позади. Она стала не только консервативна, но и агрессивна. Она стремилась под партийными лозунгами подчинить все своему контролю.

Все упомянутое шло в одном ряду с распространением протекционизма и привилегий. Вместе с суеверным почтением к государству росло чинопочитание. Возродилась известная исстари мораль группового эгоизма, ложно понятой чести мундира, сокрытия должностных преступлений, унижения человеческого достоинства подчиненных, грубости.

Бюрократия обладала относительной самостоятельностью. При жизни Сталина и его абсолютной власти, систематическом перемещении и селекции чиновников, их уничтожении, упомянутая самостоятельность не проявлялась.

В 30-е годы партийные комитеты, став основной частью тоталитарного режима, утратили политические формы руководства, подменяя советские и хозяйственные органы. Партийный аппарат сконцентрировал в своих руках необъятную власть. Высший политико-управленческий слой партии во главе со Сталиным именно в это время идеологически обосновал идентичность своих интересов идеалам социализма и выработал механизм самовоспроизводства.

Положение партии в командно-административной системе становилось все более двойственным. С одной стороны она стала основой, двигателем системы, определяя в лице всемогущего Центра идеологию и политику; с другой – превратилась в заложницу системы, приспосабливаясь к ней и утрачивая политическую самостоятельность.

* * *

Конец 20-х годов ознаменовал не только окончание НЭПа, но и переход от авторитарного общества к тоталитарному. В этой ситуации система управления развивалась противоречиво: основные законодательные акты провозглашали принципы демократии и верховенство закона - в реальной же жизни усиливалась противоположная тенденция. Этот внешне противоречивый процесс пока до конца не изучен, но главное состоит в том, что так называемая номенклатура (перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые утверждались соответствующим партийным органом) вместе с аппаратом управления сыграла решающую роль в утверждении тоталитарной системы.

Глава семнадцатая

Управление тоталитарного общества СССР

в 30-е годы

Окончательное становление тоталитарного режима не было связано с какими-либо кардинальными преобразованиями системы государственного управления. Более того, в 1936 г. была принята новая демократическая Конституция СССР, ликвидировавшая ограничения прав и свобод граждан. Определенные изменения коснулись сферы юриспруденции и судопроизводства, но в целом правовая и управленческая база тоталитаризма осталась прежней.

Создание тоталитарного государства в СССР

Подводя итоги XX в., историческая наука все пристальнее всматривается в феномен тоталитаризма. Это явление, безусловно, одно из самых страшных «изобретений» нашего столетия, трагедия сотен миллионов людей. Величайшее зло не удалось распознать у его истоков, действовал открытый Питиримом Сорокиным закон социального иллюзионизма.

Термин «тоталитаризм» для характеристики политического режима впервые был применен в Италии в первой половине 1920-х годов. При этом либералы употребляли его в явно негативном плане, критикуя фашизм, а правые вносили в это понятие положительную оценку, делая акцент на возможности реализации в рамках тоталитаризма национальной идеи.

Основными признаками тоталитаризма как общественного явления являются:

1. Стремление воплощения в жизнь утопической идеи, какие бы исходные цели и принципы в ней не были заложены.

2. Ничем не ограниченное насилие, диктатура и террор при достижении целей.

3. Тотальный контроль над всей общественной жизнью, ее унификация в соответствии с господствующей идеологией правящей партии, владеющей монопольным правом на политическую деятельность. Запрещение политической и иной оппозиции и свободомыслия.

4. Превращение всей собственности в государственную или в собственность послушных государству предпринимателей; невозможность проявления личной инициативы в хозяйственной деятельности.

5. Тотальный контроль над личностью, полное ее подчинение государству, чиновничий произвол от имени государства. Создание системы всестороннего воздействия на личность через школу, семью, средства массовой информации, государственные и общественные организации, деятельность которых полностью контролируется партийным аппаратом.

6. Тотальный контроль над духовной жизнью и творчеством.

7. Культ личности вождя и превращение большинства населения в толпу, послушную его воле.

8. Последовательный антидемократизм.

9. Мессианство, тенденция к распространению вовне исповедуемых идей и порядков.

10. Материальная и духовная автаркия и самоизоляция.

Намерение переделать старое общество и создать новое в соответствии с постулатами марксистско-ленинской теории с самого начала было стимулом всех практических действий большевиков – от создания партии «нового типа» и подготовки этой партией Октябрьского переворота, до составления пятилетних планов и программ построения социализма.

Однако здесь можно заметить, что схожие мессианско-утопические намерения обнаруживаются у идеологов Просвещения, вождей Великой Французской буржуазной революции, домарксистских социологов XIX в. Конкретно-исторические условия того времени, а также непрагматический характер утопизма помешали названным деятелям предпринять масштабные попытки создания тоталитарных структур.

Практическое воплощение тоталитарных по целеполаганию и размаху намерений – вот что отличает большевистскую Россию. Особо следует подчеркнуть, что это воплощение начиналось в условиях мировой и гражданской войн, после применения революционного насилия к старым властным структурам и их сторонникам. На всех попытках социалистических преобразований с самого начала лежала печать принуждения и насилия – в этом большевистский эксперимент сближался с практикой Великой Французской революции.

Тем не менее не следует торопиться с выводом, что в ноябре 1917 г. или в любой иной момент вплоть до 1929 г. население огромной страны вдруг оказалось гражданами тоталитарного государства. Требуются специальные исследования теоретических основ практических действий большевиков, а особенно самих этих действий на различных, совершенно неоднородных этапах внутри этого периода, чтобы выявить степень их несоответствия нормам правового, гражданского, демократического общества. Пока же твердо сделать указанный вывод не позволяют по крайней мере два обстоятельства: во-первых, прагматическая способность Ленина не только переделывать обстоятельства, но и подлаживаться под них, менять тактику и даже стратегию (нэп!); во-вторых, контекст мировой и гражданской войн, в котором тогдашние большевики формировали свою политику. Само допущение и развитие нэпа, нетоталитарной по своей сути политики, предполагает возможность разных ответов на эти вопросы, которые в любом случае останутся чисто гипотетическими. В период нэпа Советская Россия по объему прав и свобод граждан и общественных организаций мало чем отличалась от других стран Восточной Европы, Центральной и Южной Америки, Азии, которые никто из исследователей ни тогда, ни после не относил к разряду тоталитарных. Она уже стала однопартийным государством, уже подверглись жестким ограничениям права бывших привилегированных классов, уже вовсю разворачивались гонения на бывших политических противников – но какая страна первой половины XX в. была полностью свободна от этого? Иное дело – время господства Сталина. В чем бы ни коренились эти явления – в марксизме, ленинизме, российской самодержавной традиции или особенностях революционных социальных перетрясок 30-х гг., они не тождественны предшествовавшей практике большевиков, в которой были не только военный коммунизм, но и нэп, а до середины 1918 г. даже многопартийность. Стал Сталин орудием определенной части партии, рвавшейся к самодовлеющей и самовоспроизводящейся власти, или партия стала орудием, а затем отчасти – и жертвой? Однозначного ответа на эти вопросы нет, верно и то, и другое, хотя, вероятно, в разной степени. Но то, что именно по ходу индустриализации, коллективизации, культурной революции, внутрипартийных чисток и других преобразовательных процессов конца 20-30-х гг. уровень гражданских свобод и прав всех ранее относительно независимых общественных институтов был снижен радикально, как никогда ранее в послеоктябрьское время.

Сталинское руководство партии взяло курс на создание политической, экономической, социальной и культурной ситуации, близкой к той, которая существовала в годы гражданской войны и военного коммунизма и характеризовалась господством революционного террора и чрезвычайных мер. Тезис об обострении классовой борьбы по мере установления основ социалистического общества был выдвинут Сталиным как сигнал к ее созданию. Сама же ситуация требовала подавления малейших ростков оппозиции сталинской группировке и тому «ордену меченосцев», в который он начал превращать партию одновременно с превращением ОГПУ-НКВД в ударный отряд этого ордена. Циничная установка Сталина «властвуют не те, кто выбирают и голосуют, а те, кто правят» была впервые высказана в 20-х гг., а с начала 30-х гг. стала воплощаться в жизнь с невероятной жестокостью и последовательностью. Очень скоро диктатор сумел поставить людей в такие условия, когда у них не только не было каналов выражения независимого мнения, но и само выражение такого мнения грозило репрессиями.

В первой половине 30-х гг. были ликвидированы или вынуждены самоликвидироваться все самостоятельные творческие организации (Всероссийский союз поэтов, Всероссийский союз писателей, Ассоциация работников революционной кинематографии и др.), Общество старых большевиков и Общество политкаторжан.

К 1935 г. была практически передана в госторговлю потребительская кооперация. Паспортизация населения и особенно введение жесткого паспортного режима (для крестьян, напротив, беспаспортного) не только решали какие-то насущные демографические проблемы в ходе индустриализации, но и закрепляли всех граждан на определенных строго контролируемых территориях без права самовольного переселения с них. Эта мера позволяла быстрее устанавливать «врагов народа» (в законе об охране имущества госпредприятий и колхозов от 7 августа 1932 г. данный термин впервые был применен официально) и репрессировать так называемые классово-враждебные элементы, причем не только в судебном, но и во внесудебном порядке.

Принудительно вернув сельских жителей в феодальное барщинно-оборочное состояние, сталинское государство вскоре аналогичным образом закрепостило промышленный и вообще городской труд. Рабочих и служащих стали предавать суду за три прогула в месяц (в 1938 г.) и опоздания на работу (1940 г.); им было запрещено самовольно менять место работы (1940 г.). Повинные в нарушении трудового и паспортного режима граждане пополнили огромную армию работников принудительного труда, который распространялся также на уголовных и политических заключенных. Уже в 1935 г. сектор принудительного труда в СССР охватил более 2 млн. человек, т.е. достиг численности трудоспособного населения средней европейской страны. Система ГУЛАГа в начале 1940 г. включала 53 лагеря, 425 исправительно-трудовых колоний и 50 колоний для несовершеннолетних. К середине 30-х гг. создание тоталитарного режима завершилось.

Советский тоталитаризм имел ярко выраженные специфические черты:

1. Длительность существования – с 30-х гг. до 1991 г.;

2. Огосударствование всей экономики – колхозы нельзя считать кооперативной формой собственности;

3. Масштабы террора – в абсолютном и процентном отношении с ним не может сравниться ни одна другая страна тоталитарного режима;

4. Глубина культа личности И.В.Сталина;

Сохранение вплоть до сегодняшних дней идейных и организационных носителей тоталитаризма в лице КПРФ и других многочисленных коммунистических организаций, что ставит под угрозу необратимость демократических преобразований.

 Изменения системы управления в 1930 - 1936 гг.

Деятельность высших органов управления, созданных на основе Конституции СССР 1924 г., практически не изменилась. Изменения коснулись функционирования органов управления экономикой, охраны правопорядка и контроля.

В 1931 г. Госплан СССР, работавший на правах комиссии при СТО, был преобразован в комиссию при Совнаркоме СССР с правами самостоятельного наркомата.

Управление промышленностью из единого центра - ВСНХ - пришло в противоречие с объективными потребностями развития народного хозяйства страны. В 1930 г. руководство пищевой промышленностью перешло к Народному комиссариату торговли.

В январе 1932 г. ВСНХ был преобразован в Народный комиссариат тяжелой промышленности (нарком Г.К.Орджоникидзе). Для руководства легкой промышленностью был образован объединенный Народный комиссариат легкой промышленности СССР (нарком Е.И.Любимов), лесной и лесоперерабатывающей - общесоюзный Народный комиссариат лесной промышленности (нарком С.С.Лобов).

Разукрупнены были Наркомат путей сообщения и Наркомторг. Наркомат торговли еще в 1930 г. был разделен на общесоюзный Наркомат внешней торговли и союзно-республиканский Наркомат снабжения. В 1931 г. из Наркомата путей сообщения выделился общесоюзный Наркомат водного транспорта. Указанные меры способствовали усилению отраслевого принципа управления экономикой.

В ходе кредитной реформы Государственный банк СССР освобождался от долгосрочного кредитования и финансирования капитального строительства - он обслуживал только эксплуатационную деятельность предприятий. Капитальное строительство теперь финансировали банки долгосрочных вложений: Промбанк, Сельхозбанк и др.

В целом управление экономикой базировалось на функциональной системе, что способствовало усилению бюрократизации и безответственности, увеличению численности аппарата управления, хотя упразднение подобной системы отнюдь не означало ликвидацию отмеченных недостатков. На основе резолюции ХVII съезда ВКП(б) (март 1934 г.) был введен производственно-отраслевой и производственно-террито-риальный принцип управления экономикой.

По новой системе некоторые функциональные органы оставались (отделы: плановый, финансовый, кадров) в рамках единого управления отраслями производства (промышлен-ностью, транспортом, торговлей и др.) и предприятиями на определенной территории.

Главное в изменении деятельности системы милиции и государственной безопасности заключалось, на наш взгляд, в превращении органов охраны правопорядка в репрессивные, карательные, подчиненные лично И.В.Сталину.

Начало этого процесса связано с принятием в 1931 г. Положения о Рабоче-Крестьянской милиции СССР, в котором не только регламентировалась ее деятельность и организация, но и декларировалось полное подчинение местных милицейских органов центральным. Централизация была усилена в 1932 г., когда Главное управление Рабоче-Крестьянской милиции вошло в состав ОГПУ. В 1934 г. Главное управление милиции было включено в состав общесоюзного Наркомата внутренних дел.

В 1930 г. были ликвидированы республиканские наркоматы внутренних дел, а их функции были переданы Главным управлениям коммунального хозяйства, милиции, уголовного розыска при Совнаркомах республик и некоторым республиканским наркоматам.

В 1932 г. при ОГПУ была создана судебная коллегия - внесудебный орган, рассматривающий политические преступления, тем самым вновь органы безопасности получили судебные функции.

В 1934 г. был образован общесоюзный Наркомат внутренних дел, ОГПУ было включено в его состав в качестве Главного управления государственной безопасности. На НКВД возлагались традиционные функции органов безопасности: разведка, контрразведка, политический сыск, охрана границ и охрана общественного порядка. Кроме того, комиссариат руководил системой исправительно-трудовых лагерей, что обычно является прерогативой органов юстиции. Судебная коллегия ОГПУ была упразднена, ее функции были переданы вновь созданному Особому совещанию НКВД, которому предоставлялось право внесудебного рассмотрения дел о государственных преступлениях. Особое совещание стало главным репрессивным органом тоталитарного режима.

Централизация управления определяла деятельность и органов юстиции. С ликвидацией окружного деления действовала четырехзвенная судебная система: народный суд (районный), областной, Верховный республиканский и Верховный суд СССР, которые стали органами судебного управления. В 1930 г. были созданы железнодорожные, в 1934 г. - водные транспортные суды.

В июне 1933 г. упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР, ее функции передавались Прокуратуре СССР во главе с Прокурором Союза ССР. До 1936 г. прокуроры союзных республик находились в подчинении республиканских наркоматов юстиции, с 1936 г. все прокурорские органы перешли в подчинение Прокуратуре СССР. На Прокуратуру СССР возлагались функции по надзору за соблюдением законности республиканскими и местными органами, по возбуждению уголовного преследования и поддержанию обвинения, по надзору за деятельностью органов государственной безопасности, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

В указанное время происходит реорганизация органов контроля. Наряду с ЦКК - РКИ в 1930 - 1931 гг. были созданы комиссии исполнения при Совнаркоме СССР и республиканских совнаркомах. По решению ХVII съезда ВКП(б) был упразднен ЦКК - РКИ и одновременно образованы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) с ограниченными в сравнении с ЦКК полномочиями и Комиссия Советского контроля при СНК СССР. Подобное разделение не только ослабляло контрольные функции, но и способствовало дальнейшему усилению авторитарной власти И.В.Сталина.

Боеспособность вооруженных сил усилило принятие в 1930 г. закона об обязательной военной службе, Народный комиссариат по военным и морским делам в марте 1934 г. был переименован в Народный комиссариат обороны СССР.

В связи с массовой коллективизацией был взят курс на усиление деятельности районных и сельских Советов. В 1930 г. было принято несколько нормативных актов, улучшающих бюджетное состояние Советов, активизирующих их работу по ликвидации кулачества как класса, закрепляющих ликвидацию земельных обществ и передачу их функций сельсоветам. Повсеместно в районах сплошной коллективизации прошли перевыборы Советов и райисполкомов.

В январе 1933 г. по решению Пленума ЦК и ЦК ВКП(б) были созданы при МТС и совхозах политотделы - чрезвычайные партийно-государственные органы в сельской местности (упразднены в 1934 г.), которые занимались чисткой состава местных Советов.

В мае 1934 г. ЦИК СССР принял решение об улучшении организационной деятельности Советов. Особое внимание в нем уделялось созданию секций и депутатских групп.

Выборы в Советы в 1934 - 1935 гг. в итоге продемонстрировали рост активности избирателей: средний процент их явки на выборы составил 86% (городские - 92%, сельские - 83%) против 72% на выборах 1931 г.

 Конституция 1936 г. и создание новой системы государственного управления

Чрезвычайный VIII съезд Советов 5 декабря 1936 г. утвердил новую Конституцию СССР. Число союзных республик в СССР увеличилось с семи до одиннадцати. Выборы во все звенья Советов депутатов трудящихся производились по избирательным округам на началах всеобщего, равного и прямого тайного голосования. Впервые было проведено разграничение между представительными органами государственной власти (от поселковых советов до Верховного Совета СССР) и органами государственного управления (СНК СССР и подчиненные ему организации и учреждения).

Высшим органом государственной власти стал Верховный Совет СССР, который получил исключительное право издания законов (ранее законотворческой деятельностью могли заниматься ЦИК, Президиум, СНК СССР). Кроме того, Верховный Совет избирал Президиум, образовывал Правительство, избирал Верховный Суд и назначал Прокурора СССР.

Верховный Совет состоял из двух палат: Совет Союза и Совет Национальностей. Выборы производились по норме: в Совет Союза один депутат от 300 тыс. избирателей, в Совет Национальностей - от каждой союзной республики - 25 депутатов, от автономной республики - 11, от национального округа - 1 депутат. Численность Верховного Совета в конце 1940 г. составила 298 человек.

Сессии Верховного Совета созывались Президиумом два раза в год, внеочередные - по усмотрению Президиума или по требованию одной из союзных республик.

Вторым высшим органом государственной власти согласно Конституции являлся Президиум Верховного Совета СССР, в документах VIII съезда Советов он определялся как коллегиальный президент. Он получил право ряд вопросов решать самостоятельно (награждение орденами и медалями, помилование, объявление мобилизации и т.п.), другие - с обязательным утверждением Верховным Советом (назначение и освобождение наркомов). На него возлагались функции законодательные и исполнительные. Первый Президиум состоял из председателя (М.И.Калинин), 11 заместителей, секретаря и 24 членов.

Впервые в Конституции 1936 г. была выделена особая группа органов собственно государственного управления, к которой были отнесены Совнаркомы СССР, союзных и автономных республик, наркоматы и иные центральные учреждения, исполкомы Советов. В Конституции правительство характеризовалось как исполнительный и распорядительный орган государственной власти без права издания законов. К компетенции Совнаркома СССР были отнесены вопросы управления государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством, административно-политические проблемы. СНК был подотчетен Верховному Совету и его Президиуму. Надзор Прокурора СССР, согласно Положению 1933 г., не распространялся на Совнарком, что не было отменено новой Конституцией.

Первое правительство СССР (январь 1938 г.) состояло из председателя (В.М.Молотов), заместителей и 20 наркомов, кроме того в него входили комиссии, управления, комитеты. Все наркоматы делились на общесоюзные (обороны, иностранных дел, внешней торговли и др.), союзно-республиканские (пищевой, легкой, лесной промышленности, финансов, земледелия и др.) и республиканские.

Общесоюзные наркоматы управляли отраслями через назначенные ими органы, а союзно-республиканские и республиканские - через соответствующие органы республик. Верховные Советы союзных республик по новой Конституции уже не могли отменить решения наркоматов СССР.

В 1939 г. Народный комиссариат тяжелой промышленности был разделен на шесть самостоятельных наркоматов: угольной, нефтяной и др. Был образован общесоюзный Наркомат по строительству, Наркомат машиностроения был разукрупнен на три, оборонной промышленности - на четыре, Наркомат легкой промышленности - на два наркомата и т.д. В 1941 г. создаются Наркоматы резиновой промышленности и химической промышленности СССР. Для усиления координации хозяйственных наркоматов в ноябре 1937 г. при СНК СССР был образован Экономический Совет (ЭКОСО), в марте 1941 г. вместо него было создано Бюро СНК СССР, постановления которого приравнивались к решениям СНК. В марте 1938 г. были восстановлены коллегии в наркоматах.

В 1940 г. Комиссия советского контроля была преобразована в союзно-республиканский Наркомат государственного контроля, чьи указания были обязательны для всех органов и учреждений. Он имел право налагать дисциплинарные взыскания на административных лиц. На местах функции наркомата реализовывали главные и старшие контролеры.

В июле 1936 г. постановлением ЦИК и СНК СССР был образован орган судебного управления - союзно-республиканский Народный комиссариат юстиции СССР, на который возлагались обязанности организации и контроля судебных органов, нотариата, адвокатуры, кодификации законов, издания кодексов, учебников и др. Структура наркомата состояла из четырех управлений (общих судов, военных трибуналов, учебных заведений, кадров), пяти отделов (адвокатуры, нотариата, статистики и др.) и иных подразделений.

В августе 1938 г. Верховный Совет принял Закон о судоустройстве СССР, по которому была создана единая судебная система, состоящая из судов СССР (Верховный суд СССР, военные трибуналы, линейные транспортные суды) и судов союзных республик (Верховные суды союзных республик, краевые и областные суды, суды автономных республик и областей, окружные и народные суды).

В июле 1936 г. органы прокуратуры были выделены из системы наркоматов юстиции и подчинены Прокурору СССР. Прокурор СССР назначался Верховным Советом на семь лет, на него были возложены функции высшего надзора за исполнением законов народными комиссариатами, подчиненными им органами, всеми должностными лицами и гражданами СССР.

Усиление репрессивных мер против собственного народа обусловило реорганизацию органов государственной безопасности. В феврале 1941 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР НКВД был разделен на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности, в результате чего НКГБ освободился от функций охраны общественного порядка.

Охрана правопорядка возлагалась на Главное управление рабоче-крестьянской милиции НКВД, в ведение которого были переданы Госавтоинспекция, в его составе в 1937 г. были созданы Отдел железнодорожной милиции, отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией. По-прежнему в ведении НКВД оставалась система исправительно-трудовых учреждений (ГУЛАГ).

В условиях нарастания военной опасности были приняты кардинальные меры по укреплению Вооруженных сил. В 1935 - 1939 гг. был осуществлен переход от территориально-милицейской системы комплектования армии к кадровой, что было закреплено Законом о всеобщей воинской повинности, принятым 1 сентября 1939 г. Согласно закону, Вооруженные силы состояли из Красной Армии, Военно-морского флота, пограничных и внутренних войск. По Конституции, общее руководство Вооруженными силами возлагалось на Совнарком СССР. В апреле 1937 г. Комиссия обороны при СНК была преобразована в Комитет обороны СССР, который координировал все мероприятия по обороне страны.

Непосредственное управление Вооруженными Силами осуществлялось Народным комиссариатом обороны СССР, при котором функционировал совещательный орган - Военный совет. В марте 1938 г. он был преобразован в Главный военный совет РККА (председатель К.Е.Ворошилов), в апреле был образован Главный военный совет ВМФ.

На местах управление Вооруженными силами находилось в военных округах (армиях) во главе с командующим (в 1941 г. - 16 военных округов). С мая 1937 г. военными округами руководили Военные советы.

В декабре 1937 г. постановлением ЦИК и СНК СССР был образован Наркомат Военно-морского флота.

В целях усиления партийного контроля над Вооруженными силами в мае 1937 г. был введен институт военных комиссаров, ликвидированный в августе 1940 г., благодаря ликвидации вводилось полное единоначалие.

В 1936 - 1939 гг. прошло разукрупнение областей и районов, в итоге в 1941 г. число областей увеличилось до 107 (1928 г. - 5), сельских районов - до 4007 (1928 г. - 185). Вся полнота власти на местах принадлежала местным Советам, наиболее важные вопросы решались на сессиях. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты, насчитывающие в среднем (областные и краевые) от 7 до 15 членов. Перечень отделов и управлений местных Советов устанавливался конституциями республик (в среднем исполкомы областных Советов имели 10 - 15 отделов, плановую комиссию, сектор кадров). Отделы и управления исполкомов функционировали по принципу двойного подчинения: местным Советам и наркоматам республики.

Сессии областных и краевых советов созывались не реже четырех раз в год, районных - не реже шести раз.

Процессу дальнейшего улучшения управления способствовало укрепление материально-технической базы, расширение полномочий местных Советов, что закреплялось рядом законодательных актов 1936 - 1946 гг.

* * *

Вся система управления, созданная на основе Конституции 1936 г., фактически была лишь формальным прикрытием диктатуры ВКП(б). Любые решения принимались вначале соответствующими партийными комитетами, затем автоматически утверждались государственными органами. Все руководящие должности системы управления занимала номенклатура партии. Статья 126 Конституции впервые законодательно закрепила авангардную роль ВКП(б) в обществе и государстве.

Глава восемнадцатая

Развитие системы управления в годы Великой

Отечественной войны (1941 - 1945)

Период войны в государстве с любой общественной системой способствует централизации управления. Тоталитарный режим СССР, постоянно функционирующий в чрезвычайных условиях, идеально подходил для военного времени. Тем не менее, в СССР были созданы новые чрезвычайные органы и процесс централизации достиг апогея.

* * *

Основной доминантой развития системы управления в период войны была концентрация власти у руководства партии. Генеральный секретарь ЦК ВКП(б) И.В.Сталин в мае 1941 г. был назначен Председателем Совнаркома СССР, 30 июня 1941 г. - председателем Государственного комитета обороны, 19 июля - народным комиссаром обороны СССР, 10 июля возглавил Ставку Верховного Командования, 8 августа был назначен Верховным Главнокомандующим.

Этот процесс нашел свое отражение и в создании чрезвычайных органов. 30 июня 1941 г. Постановлением ЦК ВКП(б), Президиума Верховного Совета СССР и Совнаркома СССР был образован Государственный комитет обороны (ГКО), сосредоточивший всю полноту власти в стране. Его решения были обязательны для всех партийных, советских, военных, хозяйственных органов и всех граждан. Председателем ГКО стал И.В.Сталин, заместителем - В.М.Молотов. В состав ГКО входили члены и кандидаты в члены Политбюро ЦК ВКП(б): Л.П.Берия, Н.А.Булганин, Н.А.Вознесенский, К.Т.Ворошилов, Г.М.Маленков и др. По отношению к ГКО все остальные высшие и центральные органы, включая чрезвычайные, были исполнительными. На местах был создан институт уполномоченных ГКО из числа секретарей партийных комитетов.

При ГКО создавались временные комитеты и комиссии. В феврале 1942 г. был образован Транспортный комитет, занимающийся планированием и регулированием перевозок на всех видах транспорта (председатель - И.В.Сталин). В декабре 1942 г. было создано Оперативное бюро ГКО (председатель - Л.П.Берия) для контроля за работой всех наркоматов оборонного комплекса и тяжелой промышленности. Оперативное бюро составляло квартальные и месячные планы производства промышленной продукции и снабжения металлом и энергоносителями.

В 1941 г. был образован решением ГКО Совет по эвакуации (председатель - Н.М.Шверник), занимающийся проблемами передислокации крупнейших промышленных предприятий. В октябре 1941 г. ГКО создал Комитет по эвакуации из прифронтовой полосы запасов продовольствия, промышленных товаров, оборудования предприятий легкой, пищевой и обрабатывающей промышленности (председатель - А.И.Микоян).

В декабре 1941 г. ГКО образовал Комитет по разгрузке транзитных и других грузов на железных дорогах (председатель - А.И.Микоян). Позднее Совет по эвакуации был расформирован, его функции были переданы Комитету по разгрузке.

23 июня 1941 г. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) была создана Ставка Главного Командования Вооруженных сил СССР (с 10 июля - Ставка Верховного Главнокомандования). Верховным Главнокомандующим являлся И.В.Сталин, в состав Ставки входили Г.К.Жуков, А.А.Василевский, А.И.Антонов, Н.Г.Кузнецов и др. Ставка являлась высшим органом стратегического руководства военными действиями Советских Вооруженных сил.

Для более полного контроля над Вооруженными силами в июле 1941 г. Указами Президиума Верховного Совета СССР в армии и на флоте был введен институт военных комиссаров. Единоначалие было вновь ликвидировано и фактически командование перешло к партийным работникам - комиссарам, наделенным особыми полномочиями. Данная мера не дала позитивного эффекта, и 9 октября 1942 г. институт военных комиссаров был упразднен, в армии и на флоте введено полное единоначалие.

С началом войны расширился институт парторгов ЦК ВКП(б), а также парторгов ЦК компартий союзных республик, крайкомов, обкомов на важнейших предприятиях и стройках. Партийные организаторы всех уровней отвечали только перед вышестоящими партийными органами и фактически сконцентрировали в своих руках всю полноту власти на предприятиях, осуществляя выполнение соответствующих директив ЦК ВКП(б).

В сельском хозяйстве по Постановлению Политбюро ЦК ВКП(б) в ноябре 1941 г. были созданы политотделы в МТС и совхозах (ликвидированы в мае 1943 г.). Политотделы получили чрезвычайные полномочия по руководству всеми государственными и партийными органами на территории деятельности МТС и совхозов.

В октябре 1941 г. постановлением ГКО были образованы местные чрезвычайные органы - городские комитеты обороны. Они концентрировали всю полноту военной и гражданской власти в более чем 60 городах, расположенных в непосредственной близости к фронту. Их возглавлял первый секретарь обкома или горкома партии, в состав входили председатель облисполкома и исполкома горсовета, военный комендант города и начальник управления НКВД, иногда - командующие войсками. ГорКО подчинялись все местные партийные, советские, иные организации, предприятия, учреждения, они обеспечивали мобилизацию всех ресурсов для нужд обороны.

Создание перечисленных выше чрезвычайных органов позволило руководству ВКП(б) полностью контролировать систему управления, особенно в наиболее тяжелый первый этап войны. В годы войны появился еще один чрезвычайный институт - Советское информационное бюро, важнейший орган оперативной информации советского народа о положении дел на фронтах, в советском тылу, на занятой врагом территории. Созданный в начале войны, он работал под непосредственным руководством ЦК ВКП(б). 25 июня 1941 г. было опубликовано первое сообщение Совинформбюро, в последующем выпускавшего оперативные сводки ежедневно в течение всей войны.

Наряду с чрезвычайными органами продолжали действовать конституционные высшие и центральные учреждения. В годы войны состоялись три сессии Верховного Совета СССР: он издавал указы о мобилизации, военном положении, по вопросам экономики, награждении орденами и медалями и т.д. В связи с увеличением объема работы и болезнью М.И.Калинина в феврале 1944 г. был учрежден пост Первого Заместителя Председателя Верховного Совета, для чего в Конституцию внесены изменения (на этот пост был избран Н.М.Шверник).

Изменилась деятельность Совнаркома: фактически он обеспечивал решения ГКО, хотя за ним осталось руководство частью наркоматов, не занимающихся военным производством, решение вопросов охраны правопорядка, сношений с иностранными государствами и др. Постановлением Совнаркома от 1 июля 1941 г. были значительно расширены полномочия наркоматов: им предоставлялось право перераспределения ресурсов и рабочей силы между предприятиями и др. В период войны был образован ряд новых наркоматов: танковой промышленности, минометного вооружения, в других (путей сообщения, связи) изменилась структура.

Для решения наиболее сложных проблем создавались комитеты, советы, управления. В июле 1941 г. при СНК было создано Управление по эвакуации населения, его деятельность в определенной степени дублировалась Советом и Комитетом ГКО.

В целях обеспечения предприятий рабочей силой в июне 1941 г. был образован Комитет по учету и распределению рабочей силы при СНК, в который вошли представители СНК, НКВД, Госплана, на местах были созданы бюро по учету и распределению рабочей силы.

В ноябре 1942 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР была учреждена Чрезвычайная государственная комиссия по расследованию злодеяний немецко-фашистских оккупантов и причиненного ими ущерба.

В августе 1943 г. при Совнаркоме был создан Комитет по восстановлению хозяйства в освобожденных от немецких оккупантов регионах. В октябре 1944 г. при СНК было организовано Центральное управление по делам репатриации, представители которого находились почти во всех европейских странах, в Египте, Иране, США.

В условиях войны наиболее крупной реорганизации подверглись органы государственной безопасности. 17 июля 1941 г. органы военной контрразведки были выделены из НКО и НКВМФ и преобразованы в Особые отделы НКВД СССР. 20 июля 1941 г. НКВД и НКГБ были объединены в единый Народный комиссариат внутренних дел. В апреле 1943 г. был воссоздан Народный Комиссариат государственной безопасности и были образованы Главное управление контрразведки Наркомата обороны “Смерш” и Управление контрразведки НКВМФ “Смерш”. Указанные мероприятия позволили создать высокоэффективную систему органов разведки и контрразведки, сыгравшую большую роль в обеспечении победы в войне.

Судебная система также подверглась реформированию. В местностях, не объявленных на военном положении, народные суды функционировали в прежнем виде. В местностях, объявленных на военном положении, и в районах боевых действий все дела о преступлениях рассматривались военными трибуналами. Их сеть была увеличена: они создавались в дивизиях, корпусах, армиях, бригадах, укрепрайонах, в тылу действовали трибуналы в гарнизонах, на водном и железнодорожном транспорте. В их составе были три постоянные члена, а с 1942 г. - народные заседатели. Надзорный контроль осуществляли вышестоящие военные трибуналы (армий, фронтов) и Наркомат юстиции через Главное управление военных трибуналов Вооруженных сил, Главное управление военных трибуналов транспорта и Управление военных трибуналов НКВД.

Изменилась деятельность местных органов управления. На территориях, объявленных на военном положении, властные функции были переданы военным советам фронтов, армий, военных округов. В городах эти функции выполняли городские комитеты обороны. В тыловых районах объем работы местных Советов значительно расширился. В период 1941 - 1942 гг. сессии Советов практически не созывались, с 1942 - 1943 гг. они стали созываться более регулярно. В целом, местные органы успешно справились с выполнением новых задач, поставленных войной.

* * *

Система государственного управления в годы войны продемонстрировала высокую эффективность: в 1942 г. удалось создать слаженное военное хозяйство, превзойдя Германию и ее союзников по количеству и качеству военной техники, и обеспечить начало коренного перелома в ходе Великой Отечественной войны. Но из-за тоталитарного режима общество заплатило за победу невероятно кровавую цену: 27 млн.человек погибших не только в боях с фашистской Германией, но и от собственного диктатора.

Глава девятнадцатая

Государственная система СССР в условиях

кризиса социализма (1945 - 1991)

Окончание Великой Отечественной войны вместе с тем ознаменовало начало системного или всеобщего кризиса, охватившего вначале политическую, а затем экономическую и социальную сферы. Руководство КПСС с целью сохранения политического господства так и не решилось на проведение кардинальных экономических реформ по слому административно-командной системы. Тем не менее, социально-экономические реформы 50-60-х годов и конъюнктурные внешнеэкономические изменения оттянули агонию тоталитарного режима до 1991 г.

* * *

 Изменения системы управления в 1945 - 1953 гг.

В первые послевоенные годы в деятельности партии усиливалась тенденция к концентрации власти в руках И.В.Сталина. Наиболее важные партийные структуры: Секретариат, Управление кадров, Особый сектор ЦК - подчинялись только лично И.В.Сталину.

Для контроля за высшим партийным аппаратом было создано специальное подразделение МГБ в ЦК ВКП(б), подчиненное только Сталину. Для партийной номенклатуры была своя “прокуратура” в виде Комитета партийного контроля (председатель М.Ф.Шкирятов) и специальная тюрьма. Все вопросы ареста, следствия, лишения свободы решались без санкции конституционных органов правосудия. В октябре 1952 г. на ХIХ съезде ВКП(б) была переименована в КПСС.

В сентябре 1946 г. Президиум Верховного Совета своим Указом упразднил ГКО, его функции были переданы Совнаркому, ликвидировалась и Ставка Верховного Главнокомандования.

В марте 1946 г. состоялась первая сессия Верховного Совета СССР второго созыва. Состав Президиума Верховного Совета был сокращен с 24 до 15 человек с целью улучшения оперативности работы. Сессия избрала новый состав Верховного Суда СССР и назначила Генерального прокурора СССР. В 1947 г. была расширена компетенция Президиума Верховного Совета, к его компетенции были отнесены вопросы денонсирования международных договоров, установление воинских званий, дипломатических рангов и т.п.

В феврале 1947 г. Верховный Совет принял Положения о комиссиях законодательных предположений обеих палат. Комиссии не только занимались подготовкой законопроектов, но и получили право требовать от всех государственных учреждений и должностных лиц документы, материалы и письменные заключения.

В послевоенные годы произошли изменения и в системе органов собственно управления. В марте 1946 г. президиум Верховного Совета преобразовал Совет Народных Комиссаров в Совет Министров СССР (председатель - И.В.Сталин), аналогично в союзных и автономных республиках. С марта 1946 г. по март 1947 г. были разукрупнены некоторые министерства и образованы новые. Всего было создано 12 новых министерств: 6 общесоюзных и 6 союзно-республиканских. Министерство сельского хозяйства было образовано путем объединения министерства земледелия, технических культур и животноводства.

В 1946 г. Красная Армия была переименована в Советскую Армию, наркоматы обороны и военно-морского флота были объединены в наркомат Вооруженных сил СССР.

С отменой военного положения перестраивалась деятельность судебных органов. На всей территории страны восстанавливалась обычная подсудность народных судов и конституционный порядок их деятельности, хотя внесудебный орган - Особое совещание МВД - МГБ - продолжал действовать. Транспортные трибуналы были реорганизованы в линейные суды, в 1948 - 1949 гг. впервые были избраны народные судьи и заседатели. В марте 1946 г. Верховный Совет присвоил Прокурору СССР наименование Генерального Прокурора СССР.

В марте 1947 г. было принято постановление ЦК ВКП(б) “О судах чести в министерствах СССР и центральных ведомствах”, согласно которому создавались особые выборные органы для борьбы с поступками, которые, по мнению партийного руководства, роняли честь и достоинство должностного лица. Главной мерой наказания был общественный выговор.

 Система управления в 1953 - 1964 гг.

Вместе со смертью И.В.Сталина 5 марта 1953 г. исчезло основное зве-но, обеспечивающее единое руководство и общность разнообразных подсистем управления (партийных, государственных, судебных, военных). Усиливалась тенденция отчуждения общества от власти, создание нового культа в прежней форме было невозможно, система центрального управления (партийного и государственного) лишилась харизмы.

6 марта на совместном заседании Пленума ЦК КПСС, Совета Министров и Верховного Совета СССР были утверждены новые руководители: Председателем Президиума Верховного Совета был рекомендован К.Е.Ворошилов (вскоре сессия Верховного Совета его избрала), Председателем Совета Министров был назначен Г.М.Маленков. Министерство внутренних дел и Министерство государственной безопасности были объединены в Министерство внутренних дел, министром стал Л.П.Берия. Пост Генерального секретаря ЦК КПСС остался вакантным. После ареста Берии в июне 1953 г. Первым секретарем ЦК КПСС в сентябре 1953 г. стал Н.С.Хрущев.

С 1953 г. стали строго соблюдаться конституционные нормы функционирования Верховного Совета. Его Сессии проводились два раза в год, регулярными стали заседания Президиума Верховного Совета СССР. Значительно расширилась законодательная деятельность Верховного совета, усилилась его роль по руководству экономикой: с 1957 г. наряду с утверждением Государственного бюджета он стал утверждать ежегодные народно хозяйственные планы. В составе Верховного Совета работали 4 постоянные комиссии - бюджетная, законодательных предположений, по иностранным делам и мандатная.

Кардинальным преобразованиям подверглась деятельность министерств. Сверхцентрализация и регламентация управления, в первую очередь экономикой, усложняли развитие производства. На основе Закона от 15 марта 1953 г. произошло укрупнение ведомств, например, Министерство культуры создавалось на основе ликвидированных министерств высшего образования, трудовых резервов, кинематографии, комитетов по делам искусств и радиофикации, Главполиграфиздата.

По 46 министерствам было упразднено 200 главков и управлений, 4,5 тыс. организаций, более 4 тыс. мелких управленческих структур. Почти в 3 раза была сокращена статистическая отчетность. Сложилась четырехзвенная система органов управления: главк - управление - отдел - сектор.

Новые министерства оказались громоздкими и неуправляемыми, поэтому начался обратный процесс - разукрупнение. Количество общесоюзных и союзно-республиканских министерств удвоилось, особенно много структур было создано в сфере управления промышленностью.

Появились многочисленные комитеты: в 1955 г. - Государственный комитет Совета Министров по новой технике, Госу-дарственный комитет по вопросам труда и заработной платы и др.

С целью улучшения управления промышленностью и транспортом, усиления межотраслевых связей 10 мая 1957 г. Верховный Совет СССР принял Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. Согласно закону, управление экономикой перестраивалось в основном с отраслевого на территориальный принцип. Было упразднено 141 общесоюзное, союзно-республиканское и республиканское министерство. После реорганизации осталось 11 общесоюзных министерств (внешней торговли, оборонной промышленности, путей сообщения и др.) и 14 союзно-республиканских (внутренних дел, высшего образования, государственного контроля и др.). Страна была разделена на 105 экономических районов, для управления которыми создавались Советы народного хозяйства (совнархозы).

Система совнархозов все более усложнялась: в 1960 г. в России, Украине, Казахстане были созданы республиканские совнархозы, в 1963 г. - Совет народного хозяйства СССР, затем Высший совет народного хозяйства СССР. Для обеспечения единого научно-технического руководства отраслями при Совмине СССР были созданы многочисленные комитеты: по автоматизации, машиностроению, радиоэлектронике и др. Государственная комиссия Совета Министров СССР по перспективному планированию народного хозяйства в 1957 г. была преобразована в Государственный плановый комитет (Госплан) СССР. Для контроля за развитием и внедрением новой техники в народное хозяйство был создан Государственный научно-технический Комитет Совмина СССР. В 1962 г. все капитальное строительство было изъято из ведения совнархозов и передано Госстрою СССР.

В 1962 г. была произведена перестройка управления сельским хозяйством. В областях, краях, республиках создавались территориальные производственные колхозно-совхозные управления. Был образован Комитет по сельскому хозяйству СССР, в союзных республиках - Комитеты по сельскому хозяйству.

Реорганизация управления экономикой сопровождалась попытками изменений деятельности органов низового звена: в ноябре 1962 г. произошло разделения партийных органов по производственному принципу на промышленные и сельскохозяйственные.

В целом сохранив административно-командную систему, реформа управления ликвидировала недостатки отраслевой системы, но усилила до максимума недостатки системы территориальной.

Предпринимались попытки улучшения деятельности контрольных органов. В 1957 г. Министерство государственного контроля СССР было преобразовано в Комиссию советского контроля Совета Министров, аналогичные комиссии были созданы в союзных республиках. В 1961 г. Комиссия советского контроля Совета Министров СССР и комиссии союзных республик были преобразованы в союзно-республиканские органы. На местах были созданы группы государственного контроля. 27 сентября 1962 г. постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров был образован Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах (комитеты партийно-государственного контроля и группы содействия).

Изменения коснулись судебной системы. В сентябре 1953 г. были упразднены внесудебные органы - особое совещание МВД, чрезвычайные тройки. В августе 1954 г. Указом Президиума Верховного Совета в составе Верховных судов (союзных и автономных) республик и областных судов были созданы президиумы, получившие надзорные функции, управления юстиции при областных советах были упразднены. В феврале 1957 г. Верховный Совет утвердил новое Положение о Верховном суде СССР, ограничившее его надзорные функции в пользу судебных органов союзных республик и сосредоточившее его деятельность на обобщении судебной практики.

25 декабря 1958 г. Верховный Совет СССР утвердил Основы законодательства о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик. Участковые народные суды были ликвидированы, вместо них был создан единый народный суд района или города, срок полномочия судей увеличен с 3 до 5 лет, в составе Верховного Суда союзных республик был образован Пленум.

24 мая 1955 г. было утверждено новое Положение о прокурорском надзоре в СССР, согласно которому все органы прокуратуры подчинялись Генеральному прокурору СССР. Были четко регламентированы обязанности прокуратуры в сфере общего надзора, надзора за дознанием, следствием и законностью судебных решений, за местами лишения свободы. В 1959 г. в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик были образованы коллегии.

Чистке и кардинальной перестройке подверглись органы государственной безопасности. В 1953 - 1954 гг. были рассмотрены дела бывших руководителей МВД - МГБ - Л.П.Берии, В.Г.Деканозова, Б.З.Кобулова, В.С.Абакумова, по приговору суда все они были расстреляны. В марте 1954 г. Министерство госбезопасности было преобразовано в новую организацию - Комитет государственной безопасности при Совете министров СССР, поставленный под жесткий контроль партийных органов и прокуратуры.

Министерство внутренних дел также подверглось реорганизации. Областные и краевые управления МВД стали подотчетны Советам депутатов трудящихся, соответственно городские и районные отделы - городским и районным советам. В 1960 г. было ликвидировано Министерство внутренних дел СССР, его функции были переданы министерствам охраны общественного порядка союзных республик. В 1962 г. было утверждено новое Положение о советской милиции, регламентирующее ее структуру и функции.

Активизировалась деятельность местных советов. Их задачи были конкретизированы в постановлении ЦК КПСС от 22 января 1957 г. “Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами”. В декабре 1957 г. Верховный Совет РСФСР утвердил новое Положение о сельском Совете. В 1962 - 1964 гг. на местах функционировали промышленные и сельские советы.

 Система управления в период застоя (1964- 1985)

Определенные изменения в деятельности Верховного Совета СССР произошли на сессии седьмого созыва (избран 12 июня 1966 г.). В частности, нормы представительства в Совет Национальностей от союзных республик увеличились с 25 до 32 депутатов. До 1966 г. Совет Союза имел 4 постоянные комиссии, Совет Национальностей - 5, с августа 1966 г. при каждой палате было создано по 10 комиссий. В декабре 1968 г. еще созданы постоянные комиссии палат Верховного Совета по делам молодежи. Положение от 12 октября 1967 г. о постоянных комиссиях обеих палат определяло порядок их образования, права и обязанности.

К концу 1964 г. в стране насчитывалось 47 совнархозов (в ноябре 1962 г. - 100) и 19 крупных совнархозов, охватывающих все союзные республики (кроме Молдавской ССР). Практика показывала, что система управления промышленностью через совнархозы исчерпала себя.

2 октября 1965 г. Верховный Совет принял закон “Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления”, согласно которому управление промышленностью было сосредоточено в общесоюзных и союзно-республиканских министерствах, которые стали основной формой отраслевого управления. Были созданы 11 общесоюзных министерств, в 1967 г. было образовано Министерство медицинской промышленности, в 1968 г. - Министерство машиностроения. В 1965 г. возникли 17 союзно-республиканских министерств, в 1967 г. - еще 4, в 1969 г. - Министерство заготовок, в 1970 г. - Министерство юстиции.

Государственные комитеты (по науке и технике, по материально-техническому снабжению, по строительству и др.) начали функционировать по межотраслевому принципу, координируя деятельность всех министерств. Создание новой системы управления должно было базироваться на экономических методах руководства. В этой связи в 1965 г. Совет Министров утвердил новое Положение о социалистическом государственном предприятии, которое должно было обеспечить сочетание централизованного руководства с хозяйственной самостоятельностью предприятия.

В 1966 г. было образовано союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка СССР, однако новое название не отражало тех функций, которое выполняло Министерство. Поэтому в ноябре 1968 г. оно было переименовано в Министерство внутренних дел. В ноябре 1968 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление о мерах по дальнейшему укреплению советской милиции.

В декабре 1965 г. органы партийно-государственного контроля были преобразованы в органы народного контроля. Закон СССР от 9 декабря 1965 г. и Положение об органах народного контроля от 19 декабря 1968 г. определили систему: Комитет народного контроля СССР - комитеты народного контроля республик - краевые, областные, окружные - городские - районные комитеты - и компетенцию контрольных органов.

7 октября 1977 г. Верховный Совет СССР утвердил Основной Закон - Конституцию СССР. Среди 9 разделов третьей по счету Конституции СССР содержались определенные новации. Тезис об общенародном государстве, провозглашенный еще в 1961 г., был не более чем декларацией, хотя Конституция закрепляла новые формы демократии: референдумы, всенародное обсуждение, новые гражданские права. Фактически речь шла об усилении монопольной власти КПСС: в ст.6 подчеркивалось, что ядром политической системы развитого социализма, руководящей и направляющей силой советского общества является КПСС.

Как и прежде, структура государственных органов состояла из высших органов власти и управления, раздел VI определял структуру и компетенцию органов государственной власти и управления в союзных республиках.

Структура, прерогатива и полномочия Верховного Совета и Президиума остались без принципиальных изменений, то же самое относится к деятельности Совета Министров СССР. В июле 1978 г. Верховный Совет принял Закон о Совете Министров СССР, где был четко определен правовой статус правительства, как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР, правомочного решать все вопросы государственного управления. Одним из основных направлений деятельности Совета Министров, как указывалось в ст.2 Закона, являлось укрепление сплоченности всех наций и народностей страны в целях строительства коммунизма.

На основе новой Конституции была реорганизована система правоохранительных органов: в 1979 г. были приняты законы о Верховном суде, о прокуратуре, государственном арбитраже, адвокатуре СССР. В ноябре 1979 г. был принят Закон о структуре и компетенции Народного контроля.

На практике высшие органы власти не контролировали правительство: важнейшие решения принимались без их ведома, например, ввод войск в Афганистан в 1979 г. и др.

Фактически вся полнота власти находилась в руках номенклатуры, которая стремительно увеличивала бюрократический аппарат. Число общесоюзных и союзно-республиканских министерств выросло с 29 в 1965 г. до 160 к 1985 г., общая численность управленцев составила 18 млн.человек (1,6 млн. работало в высших и средних звеньях министерств, 11,5 млн. - в аппарате предприятий и организаций, 3,5 млн. - технический и обслуживающий персонал). На содержание аппарата управления в середине 80-х годов уходило 10% государственного бюджета.

Можно утверждать, что в период застоя достигло апогея господство номенклатуры. В.И.Ленин видел в любой монополии главную причину паразитизма обладающего ею класса. Едва ли можно считать номенклатуру классом, но в 1964 - 1985 гг. налицо ее быстрое паразитарное перерождение, что обусловило недолгую историческую продолжительность жизни данного социального организма. Ситуация в СССР к середине 80-х годов подсказывала наиболее приемлемый для номенклатуры эволюционный мирный путь, который обеспечивал контроль системы управления, правда, в иных формах и самое главное - не путем сохранения, а путем расхищения национальных богатств для приумножении личного благосостояния.

 Система управления в период перестройки (1985 - 1991)

Так называемые перестроечные процессы связаны с деятельностью Генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева. В апреле 1985 г. на пленуме ЦК КПСС Горбачев изложил замысел обширных реформ. На всем протяжении 1985 - 1991 гг. Горбачев давал весьма противоречивое объяснение генезиса своего реформаторского курса. Сообразуясь с фактами, сегодня можно уверенно утверждать; реальная, просчитанная и продуманная стратегия демократизации отсутствовала. Перестройка, на наш взгляд, была задумана наиболее реально мыслящей частью номенклатуры с целью сохранения монополии КПСС на власть, путем проведения незначительных косметических реформ в политической сфере и ликвидации наиболее одиозных черт административно-командной модели экономики.

Традиционно начало всем изменениям положила ротация партийных кадров, фактически руководивших системой государственного управления: к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей областных партийных организаций, 40% членов ЦК.

Вслед за этим начались реформы в экономике. В 1985 г. был принят Закон о госприемке, который создавал еще одно звено в системе контроля промышленной продукции - службу государственных инспекторов по надзору за качеством промышленной продукции. К 1 января 1987 г. они действовали на всех крупных промышленных предприятиях. Однако эффект от введения еще одной административно-командной структуры оказался нулевой.

В июне 1987 г. Верховный Совет принял Закон о государственном предприятии (объединении), вступившей в силу с 1 января 1988 г. Закон изменял отношения между министерствами и предприятиями, наделяя последние большей экономической самостоятельностью: предприятия сами определяли численность работающих, устанавливали объем заработной платы, выбирали хозяйственных партнеров, реализовали продукцию, произведенную сверх госзаказа, получали право выхода на внешние рынки, поиск инвесторов и т.п. Роль министерств сводилась к определенной стратегии развития отрасли, подготовке контрольных цифр экономического развития, определению государственного заказа. К 1989 г. стало ясно, что закон потерпел фиаско.

Практическое воплощение идей политической перестройки получили в решениях ХIХ Всесоюзной конференции КПСС (июнь 1988 г.). В 6 резолюциях конференции, в частности “О некоторых неотложных мерах по практическому осуществлению реформы политической системы страны” речь шла об изменении системы управления страной. Соответствующие изменения в Конституцию СССР 1977 г. внес Верховный Совет.

Высшим органом государственной власти стал Съезд народных депутатов, Верховный Совет должен был работать на постоянной основе, подобно парламенту. Усиливалось значение поста Председателя Президиума Верховного Совета.

Выборы народных депутатов зимой - весной 1989 г. проходили по следующей схеме: одну треть депутатов направляли общественные организации (КПСС, ВЛКСМ, ВЦСПС и др.), две трети избирались на конкурентной основе. В мае 1989 г. собрался Первый съезд народных депутатов СССР.

В марте 1990 г. III Съезд народных депутатов отменил ст.6 Конституции СССР и избрал М.С.Горбачева Президентом СССР, однако без всенародных выборов этот пост был лишен необходимой легитимности.

В условиях все более обостряющегося системного кризиса, поразившего и КПСС, номенклатура предпринимала лихорадочные усилия по обеспечению в будущем контроля за бывшей государственной собственностью. В частности, с 1985 г. по 1991 г. советский золотой запас сократился с 2.500 до 240 т., судьба более чем 2 тыс.т. до сих пор остается неизвестной. Реформы М.С.Горбачева и возвращение к якобы более демократическим формам парламентаризма носили поверхностный, почти неуправляемый характер, что вело к ослаблению связей между республиками, ослаблению государственности, развитию национально-сепаратистского движения.

12 июня 1991 г. на первых в истории Российской Федерации демократических выборах уверенную победу одержал Б.Н.Ельцин, став Президентом России. 20 июля был опубликован указ Б.Н.Ельцина, запрещающий в государственных органах и учреждениях деятельность политических партий. Реакция номенклатуры не заставила себя ждать.

19 августа начался путч. В Заявлении советского руководства извещалось об образовании Государственного комитета по чрезвычайному положению (О.Д.Бакланов, В.А.Крючков, В.С.Павлов, Б.К.Пуго, В.А. Стародубцев, А.И.Тизяков, Г.И.Янаев.) и о переходе всей полноты власти к этому органу. В “Постановлении № 1 Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР” реставрационные мотивы излагались кратко и жестко: запрещалась деятельность структур власти, не узаконенных Конституцией СССР, приостанавливалась деятельность политических движений, оппозиционных КПСС, вводилась цензура, силовым структурам вменялось поддерживать ГКЧП. В результате немыслимых просчетов ГКЧП, переоценки власти центра над союзными республиками 21 августа путч провалился. Итогом его было запрещение деятельности КПСС и распад СССР. В декабре 1991 г. в Белоруссии Президенты России, Белоруссии, Украины заключили сепаратное межгосударственное соглашение об образовании Содружества Независимых Государств. 21 декабря в Алма-Ате лидеры одиннадцати бывших союзных республик объявили о создании содружества и о прекращении существования СССР, М.С.Горбачев добровольно сложил с себя обязанности Президента СССР. Начался новый этап истории России.

Советское общество было глубоко коррумпировано как функционированием политической и экономической системы, так и утратой моральных и гражданских ценностей. В последнее десятилетие существования СССР каста аппаратчиков занималась исключительно наращиванием своей мощи, функционеры коррумпировали систему. Коррупция разрасталась всюду, на всех уровнях. КГБ, действуя по указаниями высших партийных органов, перевел за границу (по данным ЦРУ) 20 мрд. долларов.

Политический хаос и падение КПСС устранили большую часть тех ограничений, которые сдерживали хищения руководителей государственных предприятий и прочих функционеров. В советское время верхушка КПСС организовала коррупцию и контролировала ее. Мелкий чиновник не мог неограниченно злоупотреблять своей властью, поскольку вышестоящий чиновник следил, чтобы тот не превысил полагающуюся ему квоту взяток и привилегий. Сегодня уже ничто не сдерживает коррупцию, поскольку никто не опасается каких-либо взысканий. Развал государства, слабость закона и правосудия в применении санкций порождает атмосферу всеобщего попустительства. Главным действующим лицом рыночных отношений стала бюрократия, а главным объектом – взятка. Настало время реализации корпоративных и индивидуальных интересов номенклатуры. По данным западной печати, с 1991 г. из России ежегодно вывозилось 10-12 мрд. долларов. Программа приватизации позволила номенклатуре поставить под свой контроль важнейшие сферы экономики страны и финансовые потоки.

 Управление России в 1991 - 1993 гг.

Управление России в указанный период осуществлялось на основе Конституции РСФСР с последующими изменениями 1988 г. и 9 и 10 декабря 1992 г.

Высшим представительным и законодательным органом власти являлся Съезд Народных депутатов Российской Федерации и постоянно действующий Верховный Совет РФ.

Прерогативой Съезда народных депутатов являлось внесение изменений и дополнений в Конституцию РФ, ратификация и денонсация международных договоров, изменение национально-государственного устройства и границ, утверждение Председателя Совета Министров и программ социально-экономического развития, избрание Конституционного Суда, отстранение от должности Президента РФ, отмена указов Верховного Совета и Президента и др.

Полномочия Верховного Совета включали: назначение выборов народных депутатов местных советов, согласие на назначение высших должностных лиц исполнительной власти (Председателя Совета Министров, силовых министров, иностранных дел), избрание высших судебных органов, назначение Генерального прокурора и Председателя Центробанка и др.

Президент являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти, что ставило его под контроль Верховного Совета.

Конфликт между Верховным Советом и Президентом был заложен в Конституции РСФСР 1978 г., четко не регламентирующей в новых условиях права и обязанности обеих ветвей власти. Фактически проблема состояла в определении перспективы российской государственности, которая могла развиваться по трем направлениям: создание президентской республики, парламентской или смешанного варианта. К осени 1993 г. конфликт дошел до апогея, приобретя размах “войны законов”.

В такой ситуации Президент России Б.Н.Ельцин пошел на решительный шаг. 21 сентября 1993 г. вступил в силу президентский Указ “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” под номером 1400, который начал коренную ломку всего существующего конституционного строя и вводил временное президентское правление. На 11 - 12 декабря 1993 г. назначались выборы в Государственную думу, которая должна была стать новым российским парламентом.

22 сентября Верховный Совет отстранил Б.Н.Ельцина от власти и привел к присяге в качестве Президента А.В.Руцкого. 4 октября, после массовых выступлений руководство Верховного Совета во главе с Р.И.Хасбулатовым и А.В. Руцким было арестовано. Исторический смысл этих трагических событий заключался в крушении Советов - последнем оплоте тоталитаризма в России.

Конституция 1993 г. позволила стране выйти из конституционного и политического тупика, созданного в итоге более чем двухлетнего непримиримого противостояния исполнительной и законодательной власти. Содержание Основного закона четко определило соотношения сил власти. Доминирующее значение получила президентская, в определенном смысле авторитарная линия. Одновременно Конституция обеспечила создание предпосылок для продолжения демократизации страны.

При всех недоработках и дефектах нового Основного закона он позволил выработать временный политический консенсус большинства политических сил России, а создание Совета Федерации позволило ослабить противостояние между исполнительной властью и левонационалистическим большинством Государственной Думы.

Заключение

Теоретически изучение истории государственного управления в России заканчивается сегодняшним днем. Реально, с декабря 1993 г. проблемы государственного устройства и управления изучаются в основном в юридических дисциплинах. Изучение истории государственного управления с 1993 г. требует совместных усилий юристов, историков, политологов, кроме того, для полного осмысления всех сложных процессов развития российской государственности требуется и определенная временная дистанция.

Таблица 1