ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Демократия также укрепляется, когда существуют общие правила игры, способствующие политической конкуренции и подотчетности внутри регионов.203 Так, в случае с Испанией, автономии проводят одинаковые региональные выборы, используя пропорциональное представительство и единую формулу распределения мест; срок пребывания в парламенте ограничен; в состав Кабинета входит не более десяти человек; их парламенты могут отправить в отставку премьер-министра и Кабинет, выразив им вотум недоверия (Агранов и Галларин, 1997).204 В Германии каждая Земля имеет свою конституцию – и каждая Земля имеет право выбора между однопалатным или двухпалатным законодательным собранием (только один из субъектов, Бавария выбрала двухпалатную систему). Земли также самостоятельно устанавливают порядок выбора исполнительных органов (Boase, 1994).

И, наконец, демократия укрепляется там, где существуют общепринятые механизмы урегулирования неизбежных разногласий по поводу того, что относится к центральной, региональной и местной юрисдикции. Можно утверждать, что ценность демократии состоит именно в том, что она создает некую основу для решения таких споров. Агранов и Галларин (1997) замечают, например, что и центральное правительство Испании, и автономии, начиная с 1980-х многократно обращались в Конституционный суд для разрешения федеральных конфликтов. В 1981 г. центральное правительство оспорило 41% законов и постановлений, принятых 17-ю автономиями, но это число со временем сократилось до 7% в 1990 г. За этот же период автономии (особенно два истори- ческих региона: Страна Басков и Каталония) также заявили сотни протестов государственному правительству через судебную систему. Но число протестов от регионов также со временем сократилось. Конституционный суд, в свою очередь, контролировал обе стороны, поддерживая принципы деволюции и асимметрии, но также признавая прерогативы государственного правительства в некоторых областях. В дополнение к правовой системе, некоторые федерации также имеют и другие механизмы урегулирования конфликтов между Центром и регионами. В Германии, например, верхняя палата (Бундесрат) имеет право абсолютного вето по вопросам, затрагивающим Земли.

203Отметим, что деволюция может затруднить вопрос подотчетности, так как избиратели имеют дело с множеством избираемых органов власти, с перекрывающейся ответственностью. См. Downs (1999).

204В Баскском правительстве законодатели также работают на постоянной основе и не могут быть членами королевской семьи, правительства, избирательных комиссий, полиции или вооруженных сил. Я не смогла определить, относится ли это положение ко всем 17 автономиям. Автономии имеют отличия в определении избирательных округов: в некоторых избирательный округ включает в себя весь регион, в других существует несколько округов (Mershon and Hamann, 1999).

Вопрос о неравенстве между регионами также сложен. По определению, предоставление асимметричной власти регионам и областям озна- чает, что региональная политика должна отличаться, отражая спрос на разные товары и услуги. Проблема состоит в том, что региональный спрос и региональные экономические и финансовые ресурсы часто не совпадают. Уровни экономического развития и соответствующие базы доходов различаются; также как и совокупность экономических параметров (например, между регионами донорами и реципиентами).

Ситуация еще более усложняется тем, что центральному правительству становится все труднее сократить эти различия традиционными методами, вследствие вышеозначенных тенденций. Как замечает Keating (1999), федеральные центры резко утратили способность устанавливать территориальные экономические соглашения традиционными методами: «Редистрибутивную региональную политику… гораздо труднее осуществлять в условиях глобальной экономики, т.к. фирмы могут перемещаться за пределы государства». Таким образом, старые стратегии защиты регионов, такие как тарифы, редистрибутивная региональная политика и фиксированный уровень инвестиций перестали быть эффективными (Keating 1999).

Вместо этого многие центральные правительства возложили большую ответственность за экономическое развитие на сами регионы. Центральные правительства часто в основном занимаются стимуляцией экономического роста в менее развитых регионах, поощряя и поддерживая местную конкурентоспособность - например, выделяя кредиты на инфраструктуру, развитие высоких технологий, создание ОЭЗ и др. Приводятся доводы о том, что эти шаги снижают степень централизации и регулирования, таким образом стимулируя экономический рост, что подтверждается поразительными результатами Китая. Там, введение ОЭЗ обеспечило средние темпы роста в восточных областях (преимущественно прибрежных) равные 11,4% в год за 1984-93 гг., в то время как в западных областях этот показатель составил 8,9% в год за тот же период (Dutta).

Однако, большинство центральных правительств в гораздо меньшей степени проявляют склонность к передаче источников дохода регионам. Налоги преимущественно остаются сконцентрированными на государственном уровне, т.к. наиболее результативные налоги проще и эффективнее собирать на базе Центра, а не регионов (Norregaral, 1997). Если в чем-то центральные правительства и получили преимущество, то именно в этом отношении, учитывая глобализацию и растущую подвижность капитала. Таким образом, деволюция в области расходования и экономической политике не сопровождается соответствующей децентрализацией доходов.

Альтернативой во многих случаях является использование различ-

ных механизмов перераспределения федеральных фондов, от разделения налоговых полномочий до целевых дотаций по специальным программам и прямых субсидий. При этом выбор механизмов будет зависеть от целей центрального правительства. Там, где целью является межрегиональное уравнивание, например в Германии и Канаде, федеральные доходы перераспределяются таким образом, чтобы сбалансировать различия регионов по способности собирать налоги (Krelove, Sotsky, Vehorn, 1997). Там, где цели федерации более разнообразны, например, в США, механизм центрального финансирования государственных и местных программ является в меньшей степени редистрибутивным.

И, наконец, тенденция к деволюции также ставит вопрос о перспективах государственной интеграции. Кажется очевидным, что снижение роли центрального правительства и отличающиеся региональные стратегии должны усилить центробежные силы в национальном государстве. Бельгия и Канада – яркий пример того, с какими трудностями приходится сталкиваться, чтобы сохранить федеративную систему в целом. Но сохранение целосности частично зависит и от того, сумеют ли они правильно определить источники деволюции и принять правильные меры. Если тенденции к деволюции являются результатом глобальных перемен в экономике и общественной жизни, то игнорировать их - зна- чит проиграть сражение. Вопрос в том, как создать общественные институты, которые могут адаптироваться к данным условиям.

Выводы

Асимметрия и деволюция стали жизненными реалиями и в федеральных, и в унитарных системах за последние 25 лет. Моя цель состояла в том, чтобы показать, что они являются результатом глобальных тенденций в экономике, обществе, политике. Они предполагают рост ограни- чений экономической эффективности централизованных государств. Однако, будут ли эти изменений на благо регионам, зависит от того, как правительства адаптируются к условиям всемирного рынка и общепринятым демократическим правилам игры.

References

Agranoff, Robert. 1994. "Asymmetrical and Symmetrical Federalism in Spain: An Examination of Intergovernmental Policy," in DeVilliers, pp. 61-90.

Agranoff, Robert and Juan Gallarin, 1997. "Toward Federal Democracy in Spain: An Examination of Intergovernmental Relations," Publius, 27: 4, pp. 1-38.

Aslund, Anders. 1999. "The Problem of Fiscal Federalism," Journal of Democracy, 10:2, pp. 83-86.

Boase, 1994. In DeVilliers,

Cho, Stella and Samuel Tung. 1998. "Investment Incentive Zones And Regional Tax Incentive Policy In The People’s Republic of China," International Tax Journal 24: 4, pp. 81-91.

DeVilliers, Bertus, ed. 1994. Evaluating Federal Systems. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers.

Downs, William. 1999. "Accountability Payoffs in Federal Systems: Evidence from Belgium," Publius, 29: , pp.

Dutta, "China’s Economic Growth during 1984-93,"

Falletti, Tulia. 1999. "New Fiscal Federalism and the Political Dynamics of Decentralization in Latin America," Paper Prepared for Delivery at the American Political Science Association Annual Meeting, Atlanta, 1999.

Gelman, Vladimir and Olga Senatova. 1995. "Subnational Politics in Russia in the PostCommunist Transition Period: A View from Moscow," Regional and Federal Studies, 5: 211-223.

Judt, Tony. 1999. "Is There a Belgium?" New York Review of Books, 46:19, pp. 49-53.

Keating, Michael. 1998. "Re-Forging the Union: Devolution and Constitutional Change in the United Kingdom," Publius, 28: 1, pp. 217-234.

Keating, Michael. 1999. "Asymmetrical Government: Multinational States in an Integrating Europe," Publius, 29: 1, pp. 71-86.

Kotabe, Masaaki et al. "South America’s Free Trade Gambit," Marketing Management, 7:1, (spring 1998), pp. 38-46.

Krelove, Russell, Janet Stotsky, and Charles Vehorn, 1997. "Canada," in Ter-Minassian, pp. 201-25.

Lapidus, Gail. 1999. "Asymmetrical Federalism and State Breakdown in Russia," Post-Soviet Affairs, 15: 1, pp. 74-82.

Luttwak, Edward. 1999. Turbo Capitalism: Winners and Losers in the Global Economy. New York: HarperCollins.

Lynn, Nicholas and Alexei Novikov, 1997. "Refederalizing Russia: Debates on the Idea of Federalism in Russia," Publius, 27:2, pp. 187-203.

Mershon, Carol and Kerstin Hamann, 1999. "Regional Coalition Government in Spain: The Impact of Institutions and Regionalist Conflicts," Paper Prepared for the American Political Science Association Annual Meeting, Atlanta, 1999.

Moreno, Luis. 1994. "Ethnoterritorial Concurrence and Imperfect Federalism in Spain," in DeVilliers, pp. 162-193.

Norregaard, John. 1997. "Tax Assignment," in Ter-Minassian, pp. 49-72.

Ordeshook, Peter and Olga Shvetsova. 1997. "Federalism and Constitutional Design," Journal of Democracy, 8:1,pp. 27-42. The

Solnick, Steven. 1995. "Federal Bargaining in Russia," East European Constitutional Review (fall 1995), pp. 52-58.

Spahn, Paul Bernd and Wolfgang Fottinger, 1997. "Germany," in Ter-Minassian, pp. 226248.

Stepan, Alfred. 1999a. "Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model," Journal of Democracy, 10: 4, pp. 19-34.

Stepan, Alfred. 1999b. "Russian Federalism in Comparative Perspective: Problems of Power Creation and Power Deflation," Paper prepared for the American Association for the Advancement of Slavic Studies, St. Louis.

Stoner-Weiss, Kathryn. 1999. "Central Weakness and Provincial Autonomy: Observations on the Devolution Process in Russia," Post-Soviet Affairs, 15: 1, pp. 87-106.

Teague, Elizabeth. "Russia and the Regions: The Uses of Ambiguity," in John Gibson and

Philip Hanson, Transformation from Below: Local Power and the Political Economy of Post-Communist Transitions. Edward Elgar, 1996, pp. 13-36.

Ter-Minassian, Teresa, editor. 1997. Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington, D.C.: International Monetary Fund.

Watts, Ronald. 1994. "Contemporary Views on Federalism," in DeVilliers, pp. 1-29.

Watts, Ronald. 1996. Comparing Federal Systems in the 1990s. Kingston, Ontario: Institute of Intergovernmental Relations, Queen’s University.

Willis, Eliza, Christopher da C. B. Garman, Stephan Haggard. 1999. "The Politics of Decentralization in Latin America," Latin American Research Review, 34: 1, pp. 7-56.

n

Гейл В.Лапидус *

Асимметричный федерализм и государственное строительство в России

За семь лет, прошедших со времени распада Советского Союза, Российскую Федерацию все время преследовала мысль собственной возможной дезинтеграции. Еще до падения СССР многие политические деятели и аналитики высказывали опасение, что, присоединившись к борьбе за суверенитет других союзных республик, Россия поставит под угрозу собственную территориальную целостность. Обеспокоенный тем, что провозглашение Россией суверенитета может вызвать «эффект домино», Александр Ципко в свое время предупреждал: «чем сильнее РСФСР будет стремиться освободиться от центра, тем сильнее будет желание автономных формирований освободиться от Ельцина… Отношения Россия - автономии строятся по тому же принципу, что и отношения Союз – РСФСР».205 Похожей точки зрения придерживался Андраник Мигранян, который заявлял: «бомба, которую Российская декларация суверенитета заложила под СССР, ускоряет, по-видимому, не только разрушение СССР, но и - даже в большей степени - разрушение самой России.… Где лежат географические границы республики, которая должна представлять этнических русских?»206

Такие широко распространенные и непрекращающиеся опасения относительно возможности сепаратизма со стороны этнических республик России, еще более подогреваемые событиями, в частности, в Татарстане и Чечне, в 1993 году были сжато выведены в заголовке статьи одного из ведущих российских специалистов по национальному вопросу: «Повторит ли Россия Путь Союза?»207 Действительно, конфликт с Чечней стали рассматривать как испытание жизнеспособности Федерации, причем сторонники использования силы настаивали на том, что, если не заставить повиноваться сепаратистски настроенное руководство Чечни, это может послужить толчком к постепенному расщеплению всей Федерации.

Оглядываясь назад, можно сказать, что опасения относительно сепаратистского потенциала этнических республик были преувеличены. Тре-

* Гейл Лапидус - профессор Стенфордского университета (США).

205John Dunlop, The Rise of Russia and the Fall of the Soviet Empire. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1993.

206«Известия», 20 сентября, 1990.

207Леокадия Дробижева. Повторит ли Россия путь Союза?//Россия сегодня: трудные поиски свободы. М., 1993.

тельно, готовность Москвы заключать сделки с региональными элитами, и, за исключением Чечни, ее стремление к поиску согласия, а не конфронтации, также работали на разрешение скрытых конфликтов и сглаживание антагонизма.

Наконец, хотя население ряда республик продолжает в значительной степени поддерживать право на отделение,209 тенденция к мобилизации вокруг этой идеи была незначительной. Действительно, прошедшие несколько лет характеризовались значительной степенью этнической и политической демобилизации по всей территории бывшего Советского Союза, а также внутри самой Российской Федерации.210 Недавние исследования общественного мнения говорят, что распад СССР, наряду с гибельной войной в Чечне, которая никак не стимулировала усиление сепаратизма, подействовали отрезвляюще; боязнь дезинтеграции и насилия, как, оказалось, сыграли роль ограничителя, а не ускорителя. Хотя силовые действия Москвы вызвали резкую критику и некоторые контрмеры в ряде республик, в целом, эта война ослабила этно-национальный сепаратизм.

Кроме того, и это еще раз показала война в Чечне, международное сообщество проявляет явное нежелание оказывать политическую поддержку сепаратистским движениям. Ввиду того, что международное сообщество явно поддерживает территориальную целостность Российской Федерации,211 ни одна республиканская элита не может предаваться иллюзиям о том, что она может рассчитывать на поддержку иностранных правительств. Поэтому можно сделать вывод, что, за исключе- нием экстренных обстоятельств, которые мы рассмотрим позднее, этнонационалистический вызов федеральному центру со стороны субъектов весьма маловероятен.

Если ранее основным поводом для беспокойства служили сепаратистские тенденции в республиках, то в последние несколько лет таким поводом стали возрастающие тенденции к автаркии в российских регионах, которые все более и более занимают и тревожат как аналитиков, так и политические элиты. Если первоначально «здоровая доза» децен-

209Недавний опрос, проведенный в 1998 г. группой исследователей под руководством Леокадии Дробижевой в нескольких республиках и областях Российской Федерации зафиксировал высокую степень поддержки права на отделение: 54% опрошенных

âТатарстане, 44.5% в Северной Осетии – Алании и 60.4% в Саха-Якутии. От 71 до 85% опрошенных считают недопустимым использование силы в подобных обстоятельствах. См.: Леокадия Дробижева. Этнические и администартивные границы: Факторы стабильности и конфликтов. М., Институт Этнологии и Антропологии Российской Академии Наук, 1998.

210Mark Beissinger, «Event Analysis in Transitional Societies: Protest Mobilization in the Former Soviet Union,» in Dieter Rucht, Friedhelm Neidhardt, and Ruud Koopmans, eds., Acts of Dissent: New Developments in the Study of Protest.Berlin, Gy: Sigma Press, 1998.

211Gail W. Lapidus, «Contested Sovereignty: The Case of Chechnya»…, ð.5-49.

трализации рассматривалась как важный элемент политической демократизации, принимая во внимание многолетнюю традицию гиперцентрализации государственной власти, то теперь Россия столкнулась с неуправляемым и, по-видимому, не поддающимся управлению процессом «расщепления» центральной власти. Поразительная слабость Российского государства, а также непостоянство и непредсказуемость в процессе принятия решений, в первую очередь, лежат в основе растущей самоуверенности региональных элит, и поощряют регионы действовать независимо, часто бросая прямой вызов центральной власти. Эта тенденция вызывает опасения, что Россия в лучшем случае постепенно преобразуется из федерации в конфедерацию, и в худшем случае будет отброшена назад в период средневекового хаоса и конфликтов, в так называемую эру «удельных княжеств».

Экономический и политический кризис, достигший апогея в августе 1998 г., резко усилил эти тенденции, так как региональные лидеры один за другим заявляли о принятии крайних мер для борьбы с кризисом, изолируя свой регион от его последствий. Растущая обеспокоенность, вызванная всеми этими событиями, была красноречиво выражена только что избранным Премьер-министром Евгением Примаковым в его первом обращении к Российской Думе 12 сентября 1998 г. Выражая глубокую озабоченность тем, что над Россией нависла угроза разрушения, Примаков объявил, что главным приоритетом его нового правительства будет сохранение целостности России. «В настоящий момент эта проблема вовсе не абстрактная и не воображаемая…. Мы стоим перед серьезнейшей опасностью, опасностью того, что наша страна расколется на части».212 Пытаясь активизировать участие региональных элит в судьбе России в целом, он объявил, что одной из его первых инициатив будет предоставление избранным региональным губернаторам более влиятельной и заметной роли в разработке и проведении государственной политики.

Хотя всестороннее рассмотрение причин и динамики конфликтов центра и периферии, а также влияния на них текущего политического и экономического кризиса, выходит за рамки этой статьи, большинство спорных вопросов можно в общих чертах разделить на две категории: политические конфликты по вопросам юрисдикции между центром и периферией и экономические конфликты, относящиеся к управлению ресурсами и их распределению.213 Действительно, центрированность

212Сергей Павленко. Новый федерализм: интрига и контринтрига.//«Pro et Contra» 2, 2: 34-46, 1997.

213Этот анализ исключает из рассмотрения другую категорию конфликтов, «горизонтальную» внутриэтническую напряженность и конфликты внутри и между республиками.

этих вопросов разительно меняет весь ход дискуссии о федерализме и отношениях центра и периферии. Коротко говоря, тогда как более ранние обсуждения в основном затрагивали конфликтные отношения между федеральным правительством и республиками и статус республик по сравнению с областями, в последние годы, когда были стерты многие различия между республиками и областями, более заметными стали другие основания для раскола. Здесь частично отразились умышленные действия федерального правительства по относительному выравниванию специальных привилегий, первоначально предоставленных республикам в процессе обсуждения Федеративного Договора 1993 г. и согласно двусторонним соглашениям, подписанным с отдельными республиками. Негодование областей по поводу своего «второсортного» положения в асимметричной федерации, которая, по их мнению, предоставила неоправданные привилегии республикам, было частично погашено Конституцией, принятой в декабре 1993 г., которая игнорировала Федеративный Договор и рассматривала республики и области как более или менее равные субъекты.214 Кроме того, когда федеральное правительство значительно повысило статус областей, перейдя к практике заключения с ними двусторонних соглашений, беспокойство по поводу экономического регионализма начало вытеснять внимание к этническому сепаратизму. В часто хаотическом и непредсказуемом процессе торга, сопровождающего эти переговоры, требования республик и региональных элит, как правило, сводились к схожим вопросам: больший политический и экономический контроль над решениями, затрагивающими их области или республики, и более благоприятные условия налогообложения и распределения ресурсов. Несмотря на широко декларированную поддержку «суверенитета», на самом деле мало кто надеялся или требовал независимой денежно-кредитной системы, вооруженных сил, внешней политики (в отличие от развития экономических связей с иностранными партнерами) или других атрибутов независимой государственности. Если когда-то угроза раскола дала республикам уникальные рычаги для переговоров с центром, по-видимому, губернаторы ключевых областей обнаружили в своем резерве другие активы, которые можно использовать.

Эти тенденции вызвали два типа конфликтов между федеральными властями и региональными элитами. Первый тип – это, в основном, конфликты из-за юрисдикции: по поводу того, кто имеет право принимать авторитетные решения по таким вопросам, как назначение местных должностных лиц, избирательные нормы, приватизация, ставки налогооб-

214 Подробнее см. Gail W. Lapidus and Edward W. Walker, «Nationalism, Regionalism and Federalism: Center-Periphery Relations in Post-Communist Russia», in Gail W. Lapidus, ed., The New Russia: Troubled Transformation. Boulder, Col: Westview Press, 1995. Pp. 79113.